Algunas consideraciones en torno al procedimiento abreviado del art. 161 del R. D. Legislativo 1/92, de 26 de junio
| Autor | Fernando Fernández-Figueroa Guerrero |
| Cargo | Secretario de Administración Local, Categoría Superior. Oficial Mayor Letrado del Excmo. Ayuntamiento de Huelva. Profesor Asociado de la Universidad de Sevilla |
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INTRODUCCION
Podemos afirmar, sin ningún género de dudas, que la consecución de los intereses generales y la satisfacción de las necesidades individualizadas en que aquéllos se concretan constituye la tarea primordial del modelo de Administración Pública que, con un alto grado de identificación al modelo francés está implantado en nuestro país. Pero a esa consecución de intereses y satisfacción de necesidades, fines propios de un Estado Social y Democrático de Derecho, hemos de unir un condicionante que se convierte en esencial y auténtica piedra de toque para comprobar tanto el grado de cumplimiento de sus obligaciones por la Administración Pública como el de satisfacción de las necesidades públicas de la colectividad. Y ese condicionante no es otro que «el tiempo».
La formulación más correcta de los fines del Estado Social y Democrático de Derecho respondería, por tanto, a la idea de que a través de la Administración Pública deben satisfacerse los intereses generales (art. 103 Co.)"en un tiempo"(léase plazo) y «a tiempo». Si no se realizan las actuaciones públicas a tiempo se corre el peligro de no haber satisfecho los intereses generales por mutación de las circunstancias contextuales que demandaron las actuaciones públicas. Y si, además, estas actuaciones no se realizan en un tiempo sucederá que, cuando vayan a desplegar sus efectos, éstos serán distintos a los que se preveían con la iniciación de aquéllas y, por tanto, perderían su virtualidad por extemporáneas.
Sin duda la regulación del tiempo en general y, sobre todo, los criterios de determinación de su valoración en los textos positivos constituye uno de los retos más interesantes que se predicen en un futuro no muy lejano en el mundo del Derecho y donde el Derecho Administrativo tendrá mucho que decir.
La importancia de la anterior reflexión introductoria se plasma con nitidez en el espíritu de dos de las disposiciones legales de naturaleza jurídico - administrativa más relevantes de lo que llevamos de década y, probablemente, de las venideras. Nos estamos refiriendo a la Ley 30/92 de 26 de noviembre del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJAP y PAC) y al Real Decreto Legislativo 1/92 de 26 de Junio por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana (TRLS).
: D. ALFONSO PEREZ MORENO, en unas jornadas celebradas recientemente en Huelva, manifestaba, de forma muy expresiva, que desde la entrada en vigor de los dos textos legales antes citados, se le ha colocado un reloj a las Administraciones Públicas sobre la cabeza que, indefectiblemente, controla la labor administrativa, pero que, además, marca el reconocimiento de derechos, el cumplimiento de obligaciones, el inicio de responsabilidades, etc...
También D. TOMAS RAMON FERNANDEZ, en otro comentario no menos acertado, manifestaba, en lo que respecta al ámbito Urbanístico, que «la Ley 8/90 ha instaurado un Urbanismo a toque de corneta» (Ref.).
Si estas ideas sobre el tiempo se recogen, aunque con términos abstractos, en principios jurídicos de funcionamiento de las Administraciones Públicas como el de economía, celeridad y eficacia (Ref.), en el Derecho Urbanístico su protagonismo es absoluto. El condicionante de la adquisición gradual de las facultades urbanísticas que constituyen el contenido del derecho de propiedad al cumplimiento de determinados deberes en unos plazos, constituye el ejemplo más significativo. Junto a éste podemos encontrar otros ejemplos entre los que destaca la posibilidad de ejecutar la edificación de forma simultánea a la urbanización (arts. 33.2 TRLS; 40 y 41 RGU.) y que demuestran la importancia de ganar tiempo al tiempo en materia urbanística influida, sin duda, por las fuertes inversiones de capital que normalmente están afectas a este tipo de actividades, y por los intereses sociales que toda labor urbanística entraña.
En este punto es muy interesante lo expuesto por LLISET BORRELL sobre «la gestión del tiempo urbanístico como factor esencial en el cumplimiento de los deberes básicos de la propiedad urbanística» (Ref.).
A nivel de disposiciones legales esta preocupación inspiró, tal y como se recoge en sus respectivos preámbulos, el triunvirato de Reales Decretos Leyes de los años 80 sobre determinadas cuestiones relacionadas con la ordenación del territorio. Estos son el R.D. - Ley 16/81 de 16 de Octubre de adaptación en la misma, de los Planes Generales de Ordenación Urbana; el R.D. - Ley 3/80 de 14 de marzo sobre creación de suelo y agilización de la gestión urbanística y el R.D. - Ley 12/80 de 26 de septiembre para impulsar las actuaciones del Estado en materia de vivienda y suelo, donde ya se reflexionaba sobre la «reactivación inmediata y, urgente... en lo que se refiere a la creación de suelo», «urgente tarea de abaratar la oferta de vivienda» o la "reactivación del sector" de viviendas de protección oficial.
Pero es importante no confundir en la labor administrativa la celeridad, economía procedimental, eficacia y eficiencia, consiguiéndose como resultados flexibilidad y agilidad con la «prisa». Este término contiene una connotación peyorativa no predicable de los anteriores y que se materializa formalmente en desorden y descontrol, cuando no en caos.
La legislación urbanística, consciente de la importancia de la dimensión temporal, siempre ha sido favorable y propensa a la plasmación de aquellos principios. Esta dimensión temporal la encontramos en los cuatro pilares sobre los que de forma sustancial se asienta esta rama del Derecho Administrativo (Ref.). A saber, el planeamiento, el régimen urbanístico de la propiedad del suelo, la gestión y la disciplina urbanística (Ref.). Es muy fácil comprobar que son pocas las cuestiones relacionadas con estas materias que no están, en mayor o menor grado, afectadas por actuaciones que tienen en el tiempo, en su acepción más amplia, un referente necesario.
La puesta en funcionamiento de los procedimientos abreviados es la expresión más significativa de esta preocupación del legislador por acelerar ordenadamente la labor administrativa y regular la actividad pública y privada dentro de sus más amplias facultades de intervención (Ref.). Ejemplos muy recientes de esta toma de conciencia por la Administración y su plasmación en textos positivos los constituyen el Cap. III «Procedimiento Abreviado» del Reglamento de los procedimientos en materia de Responsabilidad Patrimonial de las Administraciones Públicas (RD 429/93 de 26 de - marzo), el Capitulo y «Procedimiento simplificado» del Reglamento del procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora (RD 1389/93 de 4 de, agosto); el Cap. y «Procedimientos abreviados» del Tít. III «Reparcelación» del Reglamento de Gestión Urbanística (RD 3288/78 de 25 de agosto y otro ejemplo lo constituye el procedimiento abreviado previsto en el art. 161 del TRLS del que a continuación nos ocupamos.
Con los llamados «procedimientos abreviados» en cualquiera de sus modalidades se pretende dotar de contenido los principios de economía, celeridad y eficacia prescindiendo de la rapidez desordenada (prisa) pero manteniendo un «minimum» procedimental que garantice el principio de la defensa y participación de los ciudadanos en los asuntos públicos como pilar esencial del Estado Democrático de Derecho, y evitando posicionamientos subjetivos de indefensión.
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EXEGESIS del ART. 161 del TRLS
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Consideraciones previas
En todo texto legal se incorporan artículos que por no constituir los verdaderos «puns saliens» del mismo, se les dota de un cierto carácter secundario o de accesoriedad pero que al estudiarlos de forma especifica nos demuestran su virtualidad e importancia. El articulo 161 del TRLS es uno de ellos.
Este precepto se encuadra, sistemáticamente en la Sección 2.ª «Sistema de Compensación» del Capítulo II «Actuaciones mediante unidades de ejecución» del Título IV «Ejecución del Planeamiento», cuando por su propio contenido hubiese sido más adecuada su ubicación dentro de la Sección 1.ª «Disposiciones generales» de ese Capítulo, lo que al cabo no es sino una precisión accesoria. Esta afirmación se fundamenta en el hecho de que, aunque en el sistema de cooperación no se constituye una Junta de Compensación, sí se suele exigir la constitución de una Entidad Urbanística Colaboradora, se tiene que aprobar un proyecto de reparcelación y, para la ejecución material del Plan de que se...
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