Las televisiones, el audiovisual en el Estado de cultura
| Autor | Iñaki Lasagabaster |
| Páginas | 21-42 |
LAS TELEVISIONES, EL AUDIOVISUAL
EN EL ESTADO DE CULTURA
Iñaki Lasagabaster
Sumario
I. Introducción
Las dos palabras que encabezan este trabajo, televisión y cultura, atienden a dos
realidades de una gran complejidad, sobre las que se han escrito millones de páginas.
Titular un artículo de una revista jurídica de esta manera puede parecer un tanto pre-
tencioso, pero afinar más en el título se antojaba también una labor complicada. Por
otra parte, el título de un trabajo depende de su contenido y cuando se quieren expre-
sar algunas ideas sobre televisión y cultura resulta difícil elegir un único aspecto para
analizar. Los temas que se han querido resaltar en esta cuestión son cuatro y su elec-
ción ha aconsejado mantener el nombre del encabezamiento. En primer lugar se va a
analizar la relación entre la televisión y la formación de la opinión pública. Se entien-
de que la opinión pública es un componente fundamental de la cultura y un instru-
mento de primer orden en los sistemas políticos democráticos. Su formación se ha
achacado crecientemente a los medios de comunicación y, especialmente, a la televi-
sión, razón por la cual su consideración se presenta como una labor indeclinable.
El segundo gran tema de análisis será la relación entre la televisión, su sistema de
organización en los estados y la Unión Europea. El desarrollo de la Unión Europea,
de los principios y valores que la orientan y, especialmente, de los derechos y políti-
cas que fundamentan la Unión han tenido y tendrán unas consecuencias trascenden-
tales en los sistemas televisivos internos. Algunos de los derechos que se reconocen
I. Introducción.
II. Televisión y opinión pública.
1. Televisión y opinión pública: algunas
consideraciones sobre estos conceptos.
2. La televisión y su corta relación histórica
con la opinión pública.
3. La televisión y su importancia en la ac-
tualidad: diferentes perspectivas.
4. Algunos ejemplos sobre la forma de crea-
ción de opinión pública.
5. A modo de conclusión.
III. La televisión y la Unión Europea: en espe-
cial el tema del servicio público.
1. Planteamiento.
2. Sobre la misión de servicio público que
debe cumplir la televisión.
3. La televisión privada y sus funciones de
servicio público.
4. A modo de recapitulación.
IV. La televisión y la lengua.
1. Cooficialidad de lenguas y sistema televi-
sivo.
2. La regulación de la televisión y el idioma
de emisión: una consideración especial
sobre la situación en el País Vasco.
3. A modo de recapitulación.
V. La televisión e internet.
1. Sobre el concepto de televisión.
2. El reparto de competencias Estado-co-
munidades autónomas en esta materia:
telecomunicaciones versus televisión en el
tiempo de internet.
3. A modo de recapitulación.
VI. Consideración final.
Autonomies, núm. 26, diciembre de 2000, Barcelona.
en la Unión afectan de forma directa a los sistemas de organización de la televisión.
Entre estos derechos están los de carácter económico y su corolario en una economía
capitalista que es el principio de libre competencia. El principio de libre competen-
cia se acompaña de la prohibición de la existencia de monopolios de cierto tipo,
prohibición que se ha acentuado recientemente con los planteamientos ligados a la
llamada globalización. La incidencia del derecho europeo en los sistemas televisivos
estatales se ha empezado a notar y será cada vez mayor. Una breve consideración so-
bre este tema se ha considerado fundamental en la relación entre televisión y cultura.
El hecho europeo remite a la cultura en un sentido no político, destacando en
esta materia otra cuestión clave, que es la lengua. El régimen lingüístico vigente en
la Unión Europea presenta graves inconvenientes en el desarrollo de la propia
Unión. No se constatan con ello solamente las dificultades derivadas del funciona-
miento de las instituciones, del aumento de la complejidad de ese funcionamiento
como consecuencia de la integración o asociación de otros estados comunitarios o
del interés de los diferentes estados por mantener su lengua oficial como una lengua
referencia en la Unión. También se ha dicho que la lengua es un elemento funda-
mental en la configuración de la opinión pública y que sin una lengua común no es
posible crear Europa.1Todo ello lleva a plantear la relación lengua-televisión y su
régimen jurídico. Esta relación tiene además una importancia especial en las enti-
dades que disponen de una lengua propia, un sistema televisivo propio, pero care-
cen de un poder político suficiente para intentar su defensa o carecen de un estado.
Finalmente se realizará una breve consideración sobre el progreso tecnológico en
materia televisiva. Este progreso ha sido la causa fundamental de la evolución que ha
sufrido la concepción de la libertad de información. En pocos años se ha podido cons-
tatar el abandono de formas de intervención muy severas de la Administración por
otras mucho más liberales. La regulación de la televisión por satélite o por cable es cla-
ro ejemplo de ello. Ahora ha surgido un nuevo fenómeno, internet, cuyo desarrollo
solamente se ha iniciado y cuyos efectos en la televisión van a ser muy importantes. Tal
como ha sido dicho por los especialistas, se está en la prehistoria de las nuevas tecnolo-
gías. Las consecuencias que su aplicación va a tener para las personas son difíciles de
prever. En todo caso, tendrán una gran responsabilidad los encargados de su desarrollo
en hacerlo de forma que sirvan a la humanidad en su conjunto y no sean instrumento
de mayor diferenciación. Las perspectivas, sin embargo, no parecen halagüeñas.
II. Televisión y opinión pública
1. T
elevisión y opinión pública: algunas consideraciones sobre estos conceptos
La opinión pública ha constituido uno de los conceptos que de manera inicial y
más acentuada influyó en las construcciones jurisprudenciales relativas a las liberta-
AUTONOMIES · 26
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1. Grimm, Dieter, «¿Necesita Europa una Constitución?», Debats, 1996, núm. 55, p. 13. Este
autor ya había mantenido estas opiniones en su trabajo titulado «Mit einer Aufwertung des Europa-
Parlament ist es nicht getan. —Das Demokratiedefizit der EG hat strukturelle Ursachen» en Jahrbuch
zur Staats- und Verwaltungswissenchaft, Nomos, Baden-Baden, 1993/1994, p. 15.
des de información y comunicación. Este fenómeno es común a la experiencia de
los tribunales constitucionales europeos y común también a los diferentes procedi-
mientos de interpretación de los derechos fundamentales. La interpretación de los
derechos fundamentales, y en especial la relativa a las libertades de información y
comunicación, ha sufrido una evolución pasando de ser meros derechos de defensa
a derechos prestacionales, surgiendo posteriormente la teoría de los derechos fun-
damentales como garantías institucionales. También se manifiesta la tendencia a in-
terpretar los derechos o libertades fundamentales como libertades funcionales, en
tanto que son derechos que se garantizan para algo. La libertad de información no
cubriría de esta manera cuestiones relativas a la publicidad, aunque algunos tribu-
nales europeos han considerado que la publicidad estaría también protegida por la
libertad de información.2
El Tribunal Constitucional es un fiel reflejo de este fenómeno europeo y estable-
ce en una jurisprudencia constante la importancia de la televisión en la formación de
la opinión pública, concluyendo que, por su importancia en el funcionamiento del
sistema democrático, esa opinión pública no puede verse abandonada a su configura-
ción por las fuerzas del mercado. El Tribunal Constitucional ha dicho, así, que la cali-
ficación de la televisión como servicio público «es constitucionalmente legítima des-
de el momento en que el legislador la considera necesaria para garantizar —en
términos de igualdad y efectividad— determinados derechos fundamentales de la co-
lectividad, pero no es, en absoluto, una etiqueta que una vez colocada sobre el medio,
permita cualquier regulación de la misma».3El Tribunal ha señalado también que los
medios de comunicación «para que se produzcan dentro del orden constitucional tie-
nen ellos mismos que preservar el pluralismo»,4lo que es extensible a las televisiones
privadas que en su organización deben de respetar «los principios de libertad, igual-
dad y pluralismo, como valores fundamentales del Estado».5La organización de la te-
levisión exige, pues, respetar el principio fundamental del pluralismo.
Las diatribas sobre el concepto de opinión pública no acaban en esta visión in-
terna, sino que también encuentran acogida como cuestiones básicas en la forma-
ción de nuevas formas de organización política, como es el caso de la Unión Euro-
pea. La doctrina alemana ya ha puesto de manifiesto la importancia de este
concepto, planteando la falta de legitimidad de la Unión precisamente por la falta
de una opinión pública europea, cuya existencia exige, entre otras cosas, partidos de
ámbito europeo, organizaciones no gubernamentales del mismo ámbito, medios de
comunicación europeos y una misma lengua.6En lo que ahora interesa, hace un es-
pecial hincapié en la importancia de los medios de comunicación cuya europeiza-
ción considera que carece de toda perspectiva, ya que no debe de confundirse un
sistema de comunicaciones europeizado con un aumento incesante de noticias e in-
Iñaki Lasagabaster, Las televisiones, el audiovisual en el Estado de cultura 23
2. Véase la STC austríaca de 8 de octubre de 1996, en la que se establece que la prohibición ab-
soluta de publicidad en las emisiones a través del cable (Kabelrundfunk) es contraria al art. 10 de la
CEDH, al principio de igualdad y al de la libertad de empresa (EuGRZ, 1997, pp. 252 y ss).
3. STC 206/1990, FJ 6.
4. STC 12/1982, FJ 6 y STC 206/1990, FJ 6.
5. STC 31/1994, FJ 6.
6. Grimm, Dieter, cit., pp. 12 y 13.
formaciones sobre Europa. La europeización de los medios debería significar mu-
cho más y, especialmente, la creación de un contexto comunicativo que supere el
marco de los actuales estados. Los medios de comunicación siguen estando excesi-
vamente limitados por los temas de carácter interno y por pensar su actividad en
función de ese público interno.7Junto a lo anterior, Grimm concede una importan-
cia fundamental a la lengua, considerando que la inexistencia de una lengua común
es el mayor obstáculo a la europeización de la «subestructura política, de la que de-
pende el funcionamiento de un sistema democrático y la actuación de un Parla-
mento [...]».8Ciertamente se puede disentir de tal planteamiento, que parece exigir
un a priori histórico-cultural sin el cual no es posible la conformación de una vo-
luntad democrática,9perdiendo de vista que se está ante el manido tema de si es an-
tes el huevo o la gallina. La institucionalización de Europa, si se hace adecuadamen-
te, puede ser un elemento fundamental en la creación de los flujos políticos
europeos entre los ciudadanos y los grupos en que se organizan, lo que Habermas
da en llamar «el flujo de contenidos de un proceso circulatorio que se genera por
medio de la institucionalización legal de la comunicación de los ciudadanos»,10 sin
esperar a que se constituya, no se sabe muy bien cómo, ese pueblo europeo.
El debate sobre la existencia de una opinión pública europea no es una cuestión
solamente académica. Puede decirse que adquiere su mayor relevancia cuando el
Tribunal Constitucional alemán se pronuncia sobre la Sentencia relativa al Tratado
de Maastricht.11 En esta Sentencia el alto Tribunal alemán considera que la adhe-
sión de la República Federal Alemana (RFA) a la Unión Europea exige una garantía
de que la voluntad de los órganos de una organización supranacional tenga una le-
gitimación y una influencia derivados del pueblo. Esta legitimación e influencia se
produce en la medida en que se cumplan unos requisitos, que son: «A menos que
haya de quedar en principio de atribución formal, la democracia depende de la exis-
tencia de determinados requisitos prejurídicos, como la permanente libre confron-
tación de fuerzas sociales, intereses e ideas contrapuestos, en la cual pueden ir de-
cantándose y transformándose incluso los objetivos políticos […] y a partir de la
cual la opinión pública prefigura su voluntad política. Implica ello mismo que los
procedimientos resolutivos de los organismos que ejercen el poder soberano y las
metas políticas perseguidas en cada caso se tornen visibles e inteligibles para la ma-
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7. Grimm, cit., p. 12.
8. Grimm, cit., p. 13.
9. Habermas, Jürgen, Observaciones a «¿Necesita Europa una Constitución?», Debats, 1996,
núm. 55, p. 24. Este autor critica esa idea de pueblo que defiende Grimm en su trabajo, La constela-
ción nacional, Paidós, Barcelona, 2000, pp. 131 y ss.
10. Habermas, cit., p. 24.
11. La STC alemana de 12 de octubre de 1993 ha sido muy criticada por la doctrina comunitarista
recordando las otras sentencias de este Tribunal conocidas como « Solange Beschluss». Una visión no tan
crítica que argumenta la coherencia sistémica de la doctrina del Tribunal Constitucional alemán puede
leerse en MacCormick, Neil, «La Sentencia de Maastricht: soberanía ahora», Debats, núm. 55, pp. 25 y
ss., en especial pp. 29 y 30. Posteriormente, el Tribunal Constitucional alemán se tuvo que pronunciar
sobre el Tratado de la Unión, emitiendo una Sentencia menos polémica; véase la STC alemana de 31 de
marzo de 1998, EuGRZ, 1998, pp. 164 y ss., a la que se hace un breve comentario en Lasagabaster He-
rrarte, Iñaki, «Cuestiones jurídicas sobre el Euro» en El derecho administrativo en el umbral del siglo XXI.
Homenaje al profesor Dr. D. Ramón Martín Mateo, Tirant lo Blanch, Valencia, 1999, pp. 2600 a 2603.
yoría, así como que el ciudadano con derecho de voto pueda comunicar en su pro-
pia lengua con el poder soberano al que está sometido».12 Posteriormente el Tribu-
nal Constitucional alemán afirma que es posible que esos requisitos se cumplan,
para decir después que no se cumplen, cuando señala que: «Si es que no existen ya,
tales condicionamientos efectivos podrán llegar a desarrollarse con el paso del tiem-
po en el marco institucional de la Unión Europea. Tal evolución dependerá, entre
otros muchos factores, de que en los objetivos de los órganos comunitarios y en sus
procesos de decisión se participe desde el interior de las naciones. Partidos, corpora-
ciones, prensa y radio serán tanto mediadores como factores de tal proceso de me-
diación, a partir del cual pueda formarse en Europa una opinión pública […]», que
en la actualidad no existe y de donde se deriva como obligada consecuencia que:
«En la asociación de Estados de la Unión Europea, la legitimación democrática tie-
ne lugar, pues, en virtud de la conexión de la actuación de los órganos europeos con
los parlamentos de los Estados miembros».13
La cuestión lingüística a la que hacía referencia Grimm, y que había sido referi-
da también por el Tribunal Constitucional alemán, es también contestada por Ha-
bermas señalando que la cuestión del idioma no puede entenderse como un obs-
táculo insalvable dado el nivel de escolarización formal existente.14
La opinión pública como base de los estados democráticos ha estado presente
en las reflexiones históricas y también en pronunciamientos jurisdiccionales de di-
verso tipo. Ahora interesa llamar la atención sobre la forma en la que la relación en-
tre televisión y opinión pública se ha producido en Europa, aunque un análisis co-
rrecto exigiría la realización de estudios empíricos.15
2. La televisión y su corta relación histórica con la opinión pública
La televisión se ha desarrollado en Europa bajo el signo de las limitaciones del
medio. Estas limitaciones y la consideración de la importancia que tenía el medio te-
levisivo llevaron a las autoridades competentes en los diferentes estados a desarrollar
un sistema televisivo que garantizase el pluralismo. Este sistema televisivo podía aco-
ger formas muy diferentes de organización. En la mayoría de los estados europeos se
configuraron sistemas televisivos monopolizados, en los que no existía televisión pri-
vada o, de existir, era una televisión privada muy condicionada por obligaciones de
servicio público. En otros estados se garantizó el pluralismo a través de lo que se daba
en llamar el derecho de acceso, institución que también recogió la Constitución de
1978, pero que no ha tenido virtualidad. El sistema de acceso, tal como se recogía en
el régimen jurídico holandés,16 consistía en una infraestructura de emisión pública,
que era después facilitada a diversos grupos organizados, según su importancia, para
Iñaki Lasagabaster, Las televisiones, el audiovisual en el Estado de cultura 25
12. STC alemana de 12 de octubre de 1993, RIE, 1993, 3, p. 1004.
13. STC alemana de 12 de octubre de 1993, RIE, 1993, 3, p. 1005.
14. Habermas, cit., p. 24.
15. Habermas, Jürgen, Historia y crítica de la opinión pública, GG, Barcelona, 1994, 4ª edición,
pp. 34 y 35.
16. Esteve Pardo, José, Régimen Jurídico-Administrativo de la Televisión, INAP, Madrid, 1984,
pp. 57 y ss.
que procediesen a la emisión de los productos televisivos que elaboraran. Este sistema
se ha visto superado por la propia evolución tecnológica17 y por la influencia que la
jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) ha tenido en esta
materia. El sistema holandés sobrevivía mediante un control férreo de la publicidad.
Con el avance de la tecnología, en especial cable y satélite, era posible recibir emisio-
nes en Holanda de programas originados en Luxemburgo, sin que esas emisiones es-
tuviesen sometidas a los esquemas de funcionamiento de la televisión holandesa.
La RFA dispuso de un sistema de televisión en el que se planteaban dos posibili-
dades de pluralismo: el interno (Innenpluralismus) y el externo (Aussenpluralismus).
El primero se producía al dotarse la televisión de un sistema de organización en el
que el pluralismo era consecuencia de la existencia de un órgano de control de la te-
levisión con ese carácter plural, órgano con importantes competencias no sólo en
materia de programación y que ha sabido ejercer a lo largo de su andadura una in-
fluencia notable en el desarrollo de ese modelo de televisión. Los primeros escarceos
con la televisión privada se desarrollaron a partir de algunas de las iniciativas de los
Länder, inicialmente del Sarre,18 que intentó establecer el primer sistema de televi-
sión privada de la RFA, siguiendo en cierto sentido la pauta marcada por el principal
instigador de esta evolución, que ha sido Luxemburgo.19 Luxemburgo ha jugado en
esta evolución el papel de «paraíso televisivo», lo que no le era difícil lograr por su
centralidad geográfica y por tener como idiomas oficiales el alemán y el francés. La
posibilidad de recepción se produce inicialmente como consecuencia del desborda-
miento de las emisiones mediante satélite, planteándose posteriormente el problema
de las emisiones que son directas.20 Estas últimas derivan su licitud precisamente del
art. 10 de la CEDH. Al ser así, se produce una incidencia de televisiones situadas
fuera de un estado en su propio sistema televisivo. La consecuencia obligada del pro-
greso tecnológico y de la aplicación de las normas europeas (TCEE y CEDH) pro-
duce una superación del sistema de televisión público y la apertura a las televisiones
privadas. No interesa, sin embargo, analizar más en profundidad este proceso, sino
constatar que los sistemas televisivos adoptan una forma de organización con la vista
puesta en garantizar el proceso de formación de una opinión pública libre.
3. La televisión y su importancia en la actualidad: diferentes perspectivas
La importancia de la televisión en la conformación de una opinión pública li-
bre se ha devaluado en cierta forma, al entender que la televisión, a pesar de su im-
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17. Malanczuk, Peter, «Derecho comunitario y televisión» en González Encinar, J. Juan (edit.),
La televisión pública en Europa, Madrid, 1996, p. 3.
18. STC alemana de 16 de junio de 1981, referida por Esteve Pardo, cit., p. 55, y Sáinz Moreno,
Fernando, «La regulación legal de la televisión privada en la jurisprudencia constitucional», REDC,
1981, 2, pp. 159 y ss. La Sentencia declara la legislación del Sarre inconstitucional no por falta de
competencia sino por realizar una regulación de la televisión privada que no garantiza el pluralismo de
las opiniones ni la supervisión estatal sobre las emisoras privadas, BverG, 57, 295.
19. No se olvide que el Sarre y Luxemburgo son fronterizos. En este sentido es explicable que el
primer intento de liberalización en la RFA se desarrollase en ese Land.
20. Lasagabaster Herrarte, Iñaki, «La televisión en vía directa mediante satélites: aspectos jurídi-
cos», RAP, 1984, 103, pp. 446 y ss.
portancia, carece de la influencia que se le adjudica. En esta cuestión es interesante
tener en cuenta dos aspectos. En primer lugar que la televisión no se limita a ser
mero notario de los acontecimientos informativos. La televisión crea la misma noti-
cia.21 La crea al publicarla, ya que una forma importante de incidir en la opinión
pública es no dar información sobre una determinada noticia, lo que produce su
desconocimiento por la opinión pública. Por otra parte, la forma de dar la noticia
también la configura, piénsese en el lugar, hora, programa, etc., que se utilice para
facilitar la información. De aquí que la influencia de la televisión sea muy grande
en la formación de la opinión pública.
Esta influencia se ha intentado minimizar al decir que la opinión pública no
es un campo libre donde cualquier idea germina, sino que la opinión pública tiene
también sus propios sistemas de filtro, lo que impide que la televisión y los me-
dios de comunicación puedan manejar esa opinión pública, que encuentra su de-
fensa en filtros culturales e ideológicos.22 Ciertamente ambas cosas son ciertas y es
difícil decir cuál de ellas posee mayor significado. Si es posible afirmar que la opi-
nión pública está muy condicionada por los medios o si, por el contrario, es preci-
so tener en cuenta que la actividad desarrollada por la televisión tiene un filtro
muy fuerte consistente en elementos culturales e ideológicos. Opiniones puede
haber para todos los gustos, pero es indudable que el interés de los poderes públi-
cos por controlar la televisión no ha cejado en ningún caso. Es más, el sistema te-
levisivo público está cada vez más lejos del pluralismo interno y del pluralismo ex-
terno, es decir, la autorización de televisiones privadas no aumenta ese pluralismo
de la opinión pública, ya que el control e incidencia del poder público en las tele-
visiones privadas es muy fuerte. Las formas de ese control son a veces sibilinas y
otras más burdas. Entre éstas estaría la simple toma de participaciones accionaria-
les en las televisiones privadas por parte de los poderes públicos, que actúan direc-
ta o indirectamente. Esta situación produce que el sistema de televisión no tenga
ni pluralismo interno ni pluralismo externo, en lo que a la formación de la opi-
nión pública se refiere.
Se está, por tanto, ante un proceso de uniformización de la opinión pública que
tiene distinta transcendencia según a qué temas o sectores de población afecte. A
continuación se va a intentar plantear la forma en que se producen estos dos tipos
de fenómenos.
4. Algunos ejemplos sobre la forma de creación de opinión pública
La política internacional ha sido uno de los ámbitos en los que la desinforma-
ción es más acentuada. No habría nada más que pensar en conflictos más o menos
recientes, como la Guerra del Golfo, para darse cuenta de las consecuencias que se
derivan de la forma de dar la información. Es igual que lo que sucede con las infor-
maciones relativas a catástrofes, hambrunas y similares, o las guerras llamadas triba-
Iñaki Lasagabaster, Las televisiones, el audiovisual en el Estado de cultura 27
21. Como pone de manifiesto algún autor, la noticia también se inventa, véase Ramonet, Igna-
cio, La golosina visual, Debate, Madrid, 2000, pp. 23 y ss., donde describe recientes inventos de los
medios de comunicación.
22. Solozábal, Juan José, «Opinión pública y Estado consitucional», DPrC, 1996, 10, p. 405.
les en África, en relación con las cuales se dan explicaciones que no aguantan el mí-
nimo contraste, se olvidan las verdaderas raíces del problema o simplemente se ig-
nora que existe ese problema. La denuncia más constante de las organizaciones no
gubernamentales más destacadas van en esta línea.23 Algún autor ha puesto de ma-
nifiesto que cuanta más televisión se ve, mayor es el grado de desinformación24 o
cómo se nos transmite aquello que el poder considera oportuno. Es especialmente
gráfico en este aspecto el título que Grass da a su reflexión sobre la información pro-
porcionada por los medios de comunicación en relación con la Guerra del Golfo
(1991): «No se ven cadáveres».25 También se ha señalado que la televisión ofrece
cada vez más una visión del mundo aséptica, despolitizada, incolora, que arrastra a
la prensa hacia la demagogia y la presión de los intereses comerciales.26
La desinformación también tiene un componente territorial reseñable. A pesar
de la existencia de televisiones públicas y privadas es sorprendente el grado de ho-
mogeneidad con el que tratan ciertos temas. Un ejemplo paradigmático es la consi-
deración que a todas las televisiones merece el nacionalismo, que es seguida por la
mayoría de la prensa, sobre el que se hacen manifestaciones absolutamente tenden-
ciosas, manipuladas y se producen importantes silencios. No es admisible sostener
que el nacionalismo es igual a racismo y repetirlo hasta la saciedad.27 La reivindica-
ción nacionalista es igual de legítima que cualquier otra y, por otra parte, así lo ha
dicho el propio Tribunal Supremo. El alto Tribunal tuvo ocasión de enfrentarse al
siguiente caso: Un periodista acusa a un personaje público balear, en concreto al
rector de su universidad, de lugarteniente de Hitler, racista y otras manifestaciones
similares por ser notoria, entre otras cosas, su conceptuación pública como nacio-
nalista. El Tribunal Supremo sentencia que tales frases y ataques no están cubiertos
por la libertad de expresión y dice literalmente que:
«El derecho a la libertad de expresión que sanciona el art. 20.1.ade la Constitu-
ción y el pluralismo político que como valor superior del ordenamiento jurídico del
Estado social y democrático de derecho que recoge el art. 1 del texto constitucional,
legitiman a cualquier persona para exponer y difundir libremente ideas y pensamientos
en que se propugne el nacionalismo respecto a cualquier Comunidad o territorio del Es-
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23. La ONG Médicos sin Fronteras ha puesto de manifiesto este extremo al señalar que la opi-
nión pública ni se preocupa ni está bien informada sobre la situación en África y que «Se conmueve
únicamente al contemplar el saldo de las catastróficas crisis y cuando las cámaras realzan el horror en
directo» (MSF, 1999, 35, p. 3).
24. Collon, Michel, ¡Ojo con los media!, Hondarribia, 1995, pp. 252 y 253, donde hace referen-
cia a un curioso estudio realizado en Denver (USA). En este estudio, realizado entre 250 personas, se
ponen de manifiesto las diferencias de opinión entre distintos grupos de población según su grado de
asiduidad como espectadores de la televisión. El 32 % de los espectadores más asiduos pensaba que
Kuwait era una democracia, frente al 16 % de los menos asiduos. Este dato, entre otros, como conocer
qué era la intifada, ponía de manifiesto que los más asiduos a la televisión estaban peor informados.
25. Grass, Günter, Mi siglo, Alfaguara, 1999, pp. 385 y ss.
26. Bourdieu, Pierre, Contrafuegos, Anagrama, 1999, p. 112.
27. La prensa y la televisión repiten este mensaje hasta la saciedad. Es más, el mensaje se empieza
a utilizar a partir de determinadas fechas, cuando algunos destacados comentaristas equiparan nacio-
nalismo vasco y limpieza étnica, nacionalismo vasco y racismo y otras manifestaciones similares. Las
mismas afirmaciones se hacen en la vida política con un exceso que bien podría justificar planteamien-
tos como el que se analiza en la siguiente nota.
tado sin que por ello, cualquiera que sea el grado de aceptación o de rechazo por el cuer-
po social de esas ideas, puedan calificarse tales manifestaciones como causa de deshonor
para quien las hace y que permita a los demás ciudadanos atentar contra su honor en un
pretendido ejercicio del derecho crítico de esas opiniones».28
Esta STS es tremendamente significativa y permitiría extender sus efectos a
otros muchos supuestos. La crítica política debe de primar sobre otros bienes jurídi-
camente protegidos, pero eso no permite realizar afirmaciones claramente injurio-
sas y manipuladoras. Si al rector de la universidad no se le puede achacar de racista
por ser nacionalista, ¿es lícito tratar de racistas a los dirigentes nacionalistas o predi-
car esa afirmación de sus partidos? La aplicación de la STS referida da una respuesta
inequívoca. Con todo, y a pesar de su gravedad, lo más destacable de estos compor-
tamientos es su carácter manipulador de la opinión pública, lo que se pone de ma-
nifiesto en algunos casos que a continuación se van a relatar.
Nadie en la prensa y televisión afirma que los quebequeses sean racistas. Ni los
mismos franceses, cuyo Consejo Constitucional afirma tajantemente que en Fran-
cia solamente puede haber un idioma oficial, que es el francés,29 ponen pega alguna
al proceso soberanista quebequés. Es más, las revistas especializadas francesas aco-
gen colaboraciones sobre el tema, a pesar de que internamente las referencias a la
autonomía de Córcega, por ejemplo, se consideren poco afortunadas políticamente
y se conceptúen en muchos casos como «etnicistas», aunque tampoco se sabe muy
bien a qué se hace o se quiere hacer referencia con ese término. Algo similar sucede
con la pretensión de crear un departamento que acoja a los territorios vascos de La-
purdi, Zuberoa y Baja Navarra. Las diferentes varas de medir utilizadas en estos ca-
sos no pueden ser más evidentes.
Ciertamente, ante ese tipo de mensajes, las poblaciones afectadas tienen sus fil-
tros, que impiden o limitan la eficacia de tales manipulaciones, aunque se ven so-
metidas a un constante asedio mediático. Entre los efectos de esa política informati-
va está el provocar una verdadera desinformación en otros territorios del Estado.
Son verdaderas excepciones los columnistas que se separan del discurso oficial.
Como dice Enzensberger,30 los periodistas, los medios, actúan en muchos de estos
casos como verdaderos fabricantes de odio. Para aquéllos que tienen como única
fuente de información sobre el contenido y significado del nacionalismo la televi-
sión pública y la privada del Estado, la posibilidad de tener una imagen aproximada
de esa realidad y de su significado es una quimera.
Iñaki Lasagabaster, Las televisiones, el audiovisual en el Estado de cultura 29
28. STS de 21 de julio de 1993, Ar. 6272. Para un análisis detenido de la jurisprudencia del Tri-
bunal Supremo en relación con el derecho de honor, realiza un análisis exhaustivo Lazkano Brotons,
Iñigo, Derecho de la información, Bilbao, 2000 (inédito).
29. Decisión del Consejo Constitucional francés 99-412 DC, de 15 de junio de 1999, donde
considera que la Carta europea de lenguas regionales o minoritarias es contraria a la Constitución
francesa por atentar contra los principios constitucionales de indivisibilidad de la República, igual-
dad ante la ley y unicidad del pueblo francés. Este ataque se produce como consecuencia del recono-
cimiento del derecho a «grupos» de hablantes de esas lenguas, derechos en «territorios» en los que
esas lenguas se hablan (el entrecomillado de las palabras «grupos» y «territorios» lo realiza la propia
Decisión).
30. Enzensberger, Hans Magnus, Zigzag, Anagrama, Barcelona, 1999, en especial pp. 103 y 104.
5. A modo de conclusión
De todo lo dicho se puede resaltar que los medios de comunicación, y la televi-
sión en particular, no son transmisores de una noticia, sino creadores de la misma,
bien por el hecho de transmitirla o por la forma en que lo hacen o, más burdamente,
por su manipulación o por no comunicarla. La televisión juega así un papel funda-
mental en la creación de la opinión pública. La actual concentración del control de
los medios de comunicación por parte de particulares31 o por lo poderes públicos32
constituye un verdadero peligro para las libertades y significa la existencia de un com-
ponente unidireccional y no pluralista en la configuración de la opinión pública.
Frente a esa concentración cada vez mayor, la defensa grupal ideológica o cultural
será cada vez más complicada. En la política internacional se ha hablado del «efecto
CNN». Cuando esta cadena desaparece de un determinado lugar, lo hace también la
información que se recibe del mismo. Por otra parte, los poderes públicos y los gru-
pos hegemónicos que los apoyan utilizan la fuerza de la televisión para dar una visión
desvirtuada de determinadas cuestiones, siendo especialmente virulentos en todo lo
que se refiere a las culturas minoritarias y a las corrientes políticas que se producen en
las mismas. La disposición de una televisión propia es un instrumento imprescindi-
ble para participar en ese proceso de creación de opinión pública y con mayor con-
tundencia en los casos en que no se participa del poder del Estado.33 Es necesario que
al hablar del nacionalismo como supraconcepto puedan oírse otras voces.34
III. La televisión y la Unión Europea: en especial el tema del servicio público
1. Planteamiento
Las televisiones han estado en la mayor parte de Europa calificadas como servi-
cio público. La idea de servicio público responde a la creación dogmática francesa,
que al tratar de la televisión y de otros servicios públicos sufre una importante evolu-
ción.35 Esta noción de servicio público ha venido condicionada por la necesidad de
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30
31. El poder del magnate australiano de la prensa Robert Murdoch en el Reino Unido se consi-
dera entre los cinco de mayor influencia. Si se le une a Conrad Black, canadiense, resulta que dos no
británicos podrían, a través de la prensa, impedir determinadas acciones a los políticos ingleses más
destacados, véase en este sentido Ortega, Andrés, Horizontes cercanos, Taurus, Madrid, p. 210.
32. En el caso italiano se produce una mezcolanza del poder de los particulares, que a su vez han
ocupado puestos de poder en el Gobierno, como es el caso de Silvio Berlusconi. Véase Pace, Alessan-
dro, «La televisión pública en Italia» en González Encinar, cit., pp. 182 y ss.
33. La televisión española ha sido definida por González Encinar de una forma rotunda al decir
que es el único caso en el que «un partido político puede disponer de una televisión pública para ma-
nipular impunemente la información y la opinión de los ciudadanos». Véase González Encinar, Juan,
«La televisión pública en España» en González Encinar, cit., p. 244.
34. Rubert de Ventós, Xavier, De la identidad a la independencia: la nueva transición, Anagrama,
Barcelona, 1999.
35. Sobre este tema es de interés el trabajo de Chinchilla Marín, Carmen, «El servicio público,
¿una amenaza o una garantía para los derechos fundamentales? Reflexiones sobre el caso de la televi-
sión» en Estudios sobre la Constitución española. Homenaje al profesor Eduardo García de Enterría, Civi-
tas, Madrid, 1991, vol. II, pp. 943 y ss.
prestar a la población ese servicio, necesidad que se acrecentaba con las limitaciones
técnicas del medio. Con la evolución de la tecnología y la aplicación del derecho co-
munitario se ha producido una apertura muy importante del sistema televisivo, exis-
tiendo en toda Europa televisiones privadas. El siguiente paso que se está producien-
do en el sistema televisivo ya no es solamente la afirmación de las televisiones
privadas, sino además intentar reducir el alcance de las públicas, argumentando que
actúan de forma desleal con las televisiones privadas, al aprovecharse de un sistema
de financiación privilegiado.36 Sobre este tema se quieren hacer algunas reflexiones a
continuación, haciendo especial hincapié en los problemas que aquejan a los siste-
mas de televisión de ámbitos territoriales más limitados que el del Estado.
Tal como se ha señalado, la televisión pública está siendo criticada por actuar de
forma privilegiada al disponer de un sistema de financiación del que no disponen las
demás. Las televisiones públicas, al menos las existentes en el Estado español, se finan-
cian por una doble vía: presupuestaria y publicidad. En este momento se está contes-
tando esta situación. Se pretende eliminar la financiación privilegiada afirmando que
la televisión pública no respeta los principios de la libre competencia. La televisión
pública podría mantener esa financiación solamente en función de que cumpliese
una misión de servicio público.37 La financiación de la televisión conforme al derecho
comunitario solamente se puede realizar si se diferencian las funciones de la televisión
constitutivas de la misión de servicio público y las demás. La cuestión estriba en dis-
cernir cuándo se está ante una misión de servicio público y cuándo no.
Los autores que defienden la limitación de la financiación presupuestaria de la
televisión estiman que no hay diferencia en las programaciones entre las televisio-
nes públicas y las privadas. Ciertamente, si así se debe de enjuiciar la procedencia o
no de la financiación presupuestaria de la televisión, la consecuencia debería de ser
más radical que la planteada. En este caso no debería caber ningún tipo de financia-
ción privilegiada ya que ambos tipos de televisión hacen absolutamente lo mismo.38
De la misma forma se plantea que las televisiones privadas también realizan o cum-
plen una misión de servicio público, lo que significa que no es necesaria una televi-
sión pública que realice esa misma función. Estas consideraciones exigen una res-
puesta diferenciada, debiendo centrarse el análisis inicialmente en la siguiente
cuestión: ¿qué es la misión de servicio público que debe de cumplir la televisión?
Iñaki Lasagabaster, Las televisiones, el audiovisual en el Estado de cultura 31
36. El Tribunal de Primera Instancia de la Unión Europea ya ha tenido ocasión de pronunciarse
en una cuestión vinculada con este tema en la STPICE de 15 de setiembre de 1998. Se trata de una
denuncia de Telecinco, S.A., en contra de las televisiones regionales por recibir ayudas contrarias al
art. 92 TCE. El TPICE condena a la Comisión por no resolver expresamente sobre el asunto, pero sin
pronunciarse sobre el fondo. Véase la STPICE en La Ley, núm. 1554, 1999, y un comentario a la Sen-
tencia en López Contreras González, María, «La intervención de la Comisión europea en el debate ju-
rídico sobre el servicio público televisivo», La Ley, núm. 4743, de 26 de febrero de 1999, pp. 1869
y ss. 37. Falcón Tella, Fernando, «La doble financiación de las televisiones públicas en España desde
la óptica del derecho de la competencia», RarAP, 1996, núm. 8, p. 215.
38. Se ha señalado, por ejemplo, que no hay diferencia entre las programaciones de las televisio-
nes públicas y de la privadas, aunque esta afirmación no está suficientemente justificada y no deja de
ser una percepción sin sustento demostrativo. Véase Falcón Tella, cit., p. 222, y Laguna de Paz, J. C.,
Régimen jurídico de la televisión privada, Marcial Pons, Madrid, 1994, p. 330.
2. Sobre la misión de servicio público que debe de cumplir la televisión
Esta pregunta no ha sido analizada por la doctrina que defiende la limitación de
la financiación vía presupuestos de la televisión pública. Se realizan consideraciones
muy genéricas sobre la similitud de ambos tipos de televisión, pero no se define esa
función de servicio público. Por otra parte, se presenta como algo harto dificultoso
diseccionar en una televisión pública lo que es servicio público y lo que no. Podría
ser que determinado programa se definiese en unos casos como servicio público y
en otros no. Esto lleva a plantear que la diferenciación en la televisión pública entre
misiones de servicio público y actividad ordinaria es una labor muy discutible. A lo
anterior habría que añadir que las consideraciones que se realizan sobre la misión de
servicio público de la televisión son muy limitativas de esa idea. La misión de servi-
cio público de la televisión parece querer reducirse a lo informativo y lo estricta-
mente formativo, pero no al entretenimiento. Esta concepción del servicio público
es muy pacata. Como han puesto de manifiesto Hoffmann-Riem y Schulz, la mi-
sión de servicio público de la televisión debe de analizarse en relación con la progra-
mación, sus destinatarios y con los requerimientos derivados del propio manteni-
miento y desarrollo de esa televisión.
Empezando por la programación, hay que decir que la programación conside-
rada servicio público debe conceptuarse a partir de la idea de la televisión como en-
tretenimiento y no sólo de la programación cultural y formativa. El entretenimien-
to y la manera en la que el mismo se garantiza también forma parte de la función de
servicio público. Los programas de entretenimiento también crean cultura y en
muchos casos sería difícil considerar que esos programas no cumplen una misión de
servicio público. Si la propia idea de servicio público televisivo no está clara, mayor
dificultad tendrá realizar una disección de los programas que tienen ese carácter.
La programación está teniendo en la actualidad una evolución muy grande por
los diferentes criterios de rentabilidad que se utilizan, vinculándolos con la pobla-
ción a la que van dirigidos esos programas. De esta forma la propia idea de servicio
público exige una depuración ya que con la misma no se está haciendo referencia a
programaciones dirigidas a la totalidad de la población y tampoco a programas diri-
gidos solamente a una élite cultural o política. La programación debe de tener en
cuenta la fragmentación de la audiencia y la respuesta que desde lo público debe de
darse a esa fragmentación.39
Finalmente no debe de olvidarse que la televisión pública debe de tener un fun-
cionamiento que le permita su permanencia y evolución. Su actividad debe de estar
AUTONOMIES · 26
32
39. El debate sobre el alcance de la categoría servicio público aplicada a la televisión pública es
común a los diferentes estados europeos. En este sentido véase para Austria las reflexiones que realiza
Holoubek, Michael, «La televisión pública en Austria» en González Encinar, cit., pp. 123 y ss., donde
dice este autor que «En Austria está establecida una garantía constitucional de mantenimiento y desa-
rrollo de la radiotelevisión pública, en base a la función de servicio público que ésta cumple» (p. 125).
La problemática en los estados europeos no es siempre la misma. Cada televisión pública es hija de su
historia y el tratamiento en cada uno de los estados siempre ha sido diferente. En este aspecto son de
interés las reflexiones que Esteve Pardo realiza de forma comparatista entre los sistemas televisivos
francés, alemán y español en su trabajo «Servicio público de televisión y garantía de la institución de la
opinión pública libre», RAP, 1990, núm. 123, pp. 185 y ss., en especial p. 205.
dirigida también a ser lo más rentable posible, reduciendo la financiación pública lo
más posible y acomodándose a la evolución incesante que el medio está teniendo.
Una interpretación rígida del concepto de servicio público televisivo impediría este
desarrollo de la televisión y la condenaría a su desaparición.40
3. La televisión privada y sus funciones de servicio público
La definición de las funciones de servicio público a cumplir por la televisión pri-
vada también presenta problemas de interés. Con frecuencia se afirma que la televi-
sión privada realiza las mismas funciones que la pública y que las obligaciones que se
le imponen en su misión de servicio público pueden ser controladas por los poderes
públicos, que determinarán su cumplimiento o incumplimiento. La creencia de que
las televisiones privadas pueden ser controladas eficazmente por los poderes públi-
cos, exigiendo de manera efectiva que se cumplan las obligaciones de servicio públi-
co que les impone la ley, no deja de ser pura beatería.41 Un botón de muestra de esta
afirmación lo constituye el incumplimiento de las obligaciones que las televisiones
tienen derivadas de la Directiva europea sobre televisión sin fronteras. Las exigencias
que esa Directiva establece en algunas cuestiones, así las relativas a la publicidad y
protección de la infancia, se incumplen con inusitada frecuencia, sin que ese incum-
plimiento conlleve consecuencias de ningún tipo. La Ley 25/1994, de 12 de julio,
por la que se incorporaba la Directiva 89/552/CEE, es un ejemplo paradigmático de
una norma no aplicada, de una política de cara a la galería. La Ley 25/1994, que se
sepa, no ha encontrado aplicación sancionadora alguna, cuando es manifiesto que
los intervinientes en el mercado televisivo la conculcan todos los días.
Esta dificultad para que actúe el control sobre las televisiones privadas viene
motivada por la proximidad que dicho control tiene con una libertad como la liber-
tad de expresión. El control del cumplimiento de sus obligaciones por la televisión
privada puede entenderse como un ataque a la libertad de expresión. Además, el
control de las televisiones privadas podría significar el enfrentamiento entre los po-
deres públicos y uno o varios medios de comunicación, cosa que ningún político
quiere por las consecuencias que ese enfrentamiento puede acarrear. Las televisio-
nes, y los medios de comunicación en general, tienen un poder muy grande sobre la
opinión pública, lo que hace muy difícil pensar que desde los poderes públicos se
vaya a controlar el cumplimento de las obligaciones que la ley les impone. Tampoco
se ha acudido en esta materia a otros mecanismos como la creación de administra-
ciones independientes, que se preocupen por la aplicación de estas disposiciones.42
Iñaki Lasagabaster, Las televisiones, el audiovisual en el Estado de cultura 33
40. Hoffmann-Riem, Wolfgang y Schulz, Wolfgang, «La televisión pública en Alemania» en
González Encinar, cit., pp. 78 y 79.
41. Hoffmann-Riem y Schulz, cit., p. 86.
42. Morange, Jean, «La televisión pública en Francia» en González Encinar, cit., pp. 146 a 148,
donde manifiesta que la existencia de autoridades independientes en Francia ha permitido mantener
la independencia de la televisión respecto del Gobierno, aunque no ha conseguido ese otro objetivo
que es lograr una televisión pública de calidad. Algunas de las referencias que hace este autor al proble-
ma de la televisión pública y su vinculación con la calidad, dado su carácter de servicio público, plan-
tean los mismos problemas a los que se ha hecho referencia en relación con la RFA. Véase Hoffmann-
Riem y Schulz, cit., pp. 78 y ss.
4. A modo de recapitulación
El servicio público televisivo debe de ser analizado de tal manera que no convier-
ta a la televisión pública en una organización de gestión tan compleja que no permi-
ta su supervivencia. La televisión pública debe de ser analizada teniendo en cuenta la
necesidad de su permanencia y evolución. El servicio público televisivo debe de ser
comprendido desde la perspectiva informativa, formativa y de entretenimiento. La
televisión privada no sirve como actora en la prestación de ese servicio ya que la ex-
periencia ha demostrado que el control del cumplimiento de sus obligaciones de ser-
vicio público es prácticamente imposible. Asimilar la función de la televisión pública
como servicio público a la televisión privada sometida a obligaciones de servicio pú-
blico es injustificable. Así como en otros campos la existencia de obligaciones de ser-
vicio público da a los poderes públicos unas posibilidades de control muy amplias y
fáciles de ejercer, en el caso de la televisión privada la imposición de las obligaciones
de servicio público se presenta como una labor de imposible realización.
A estas consideraciones, que tienen una validez general, hay que añadir otras es-
pecialmente aplicables a las televisiones de ámbito inferior al estatal, ya que el servi-
cio público televisivo tiene ahí sus propias peculiaridades y, en especial, hay que re-
señar entre éstas las derivadas de la existencia de lenguas oficiales distintas del
castellano. Las obligaciones de servicio público adquieren un significado peculiar
en este supuesto, pero a su análisis específico se dedicará el apartado siguiente.
IV. La televisión y la lengua
1. Cooficialidad de lenguas y sistema televisivo
La existencia de varias lenguas oficiales en un determinado ámbito geográfico
tiene unas consecuencias importantes en el sistema televisivo. Esas consecuencias
no han sido analizadas debidamente. Normalmente, cuando se habla de la televi-
sión y de los derechos fundamentales en general, no se hace referencia alguna al
idioma. La excepción quizá se pueda encontrar en el derecho a la educación. Esta
falta de consideración se debe a que normalmente se ha entendido que la lengua no
es preciso tenerla en cuenta ya que «lógicamente» todo se debe de realizar en la len-
gua oficial del Estado y lengua oficial en la mayoría de los estados europeos sola-
mente existía una. Es más, los ordenamientos jurídicos llegaban a no recoger dispo-
sición alguna sobre la oficialidad de las lenguas ya que era del todo evidente que
solamente podía ser una. El caso ejemplar en este sentido es Francia. Aunque, por
cierto, acaba de aprovechar la modificación reciente de su Constitución, realizada
como consecuencia de la ratificación del Tratado de Maastricht, para introducir un
precepto donde establece que la lengua oficial de Francia es el francés. Es llamativo
que lo haga ahora. Quizá haya sido no frente a algún «enemigo» lingüístico interior
sino ante el progreso de la Unión Europea y la pérdida de importancia del francés
como lengua de trabajo en los órganos comunitarios,43 así como al proceso de ex-
AUTONOMIES · 26
34
43. Es muy ilustrativa en este sentido la propuesta realizada por el presidente francés Jacques
Chirac de hacer obligatoria la enseñanza de tres idiomas extranjeros en todas las escuelas primarias de
tensión del inglés como lengua común en todos los ámbitos, acentuado por su do-
minio en el campo de las telecomunicaciones, sustancialmente en internet.
Las emisiones de televisión plantean el problema de la lengua de emisión, que
puede ser a su vez analizado desde dos perspectivas: la activa, del emisor, y la pasi-
va, del receptor. Si el ordenamiento jurídico regula el régimen jurídico lingüístico
de la televisión, habrá que analizar este régimen jurídico y ver qué prescripciones
contiene. Si, por el contrario, el ordenamiento jurídico no dice nada, será preciso
reflexionar sobre esa relación. El derecho a emitir en cualquier lengua estaría cu-
bierto por el derecho a la libertad de expresión. No podría prohibirse una emisión
en una lengua no oficial ya que esa prohibición iría en contra del derecho a la li-
bertad de expresión y no de ningún derecho de carácter lingüístico. Otro proble-
ma diferente plantean las emisiones en período electoral, realizadas en lengua no
oficial y protegidas por el derecho de acceso de los ciudadanos y grupos políticos a
la radio y televisión.44 El derecho anterior suscita la cuestión de si en ese caso sería
posible un sistema televisivo que emitiese en diversas lenguas, ninguna de ellas ofi-
cial. Esta cuestión plantea el problema del derecho a recibir información en la len-
gua oficial del Estado: ¿Tienen los ciudadanos derecho a recibir emisiones de tele-
visión en la lengua oficial? Como se ha señalado antes, esta pregunta se plantea
ante la falta de una regulación expresa de este tema. Para algunos la pregunta po-
dría ser un tanto retórica, y no les faltaría razón: ¿Quién va a realizar unas emisio-
nes de televisión en una lengua no oficial, lo que quiere decir que no será conocida
por una parte significativa de sus ciudadanos? La rentabilidad, política, económica
o cultural, de una emisión televisiva está en que tenga el mayor número de espec-
tadores posible, lo que se impide si las emisiones se realizan en un idioma que no
es el oficial y, por tanto, que es poco o limitadamente conocido por la población. A
pesar de esta objeción, la pregunta sigue estando ahí y la respuesta debe de ser po-
sitiva. La población tiene derecho a recibir las emisiones de televisión en la lengua
oficial y no en otra. Otra pregunta diferente consistiría en plantear si las personas
que solamente conociesen una lengua distinta a la oficial tendrían derecho a reci-
bir emisiones en su lengua. En principio la respuesta sería negativa, entre otros
motivos por su impracticabilidad, aunque, según los casos, las respuestas exigirían
ser más matizadas. Habría que pensar también en otros supuestos; así, el de una
lengua que, a pesar de no ser oficial, es valorada como un bien cultural por la po-
blación. La protección de la cultura propia se contempla como un valor positivo
por sistemas jurídicos que, sin embargo, niegan internamente un estatus jurídico a
lenguas que se hablan en su territorio y así se considera también en el propio ámbi-
to comunitario.45
Iñaki Lasagabaster, Las televisiones, el audiovisual en el Estado de cultura 35
los estados de la UE. De esta manera parece perseguirse que el alemán no retroceda en Francia y que el
francés no siga perdiendo terreno en el ámbito de la Unión como lengua de trabajo. Véase Ortega, An-
drés, Do you speak French?, El Paísde 3 de julio de 2000.
44. Jimena i Quesada, Lluís, «Els drets lingüístics en l´àmbit de les ràdios municipals: especial
referència a la comunitat valenciana dins del nou marc comunitari europeu», Revista de Llengua i Dret,
1993, núm. 20, pp. 70 y ss.
45. Sobre la llamada excepción cultural en la Unión Europea véase Waelbroeck, Michel, «Cultu-
ra y proteccionismo en la Unión Europea», RIE, 2000, núm. 7, pp. 7 y ss., donde se refieren asuntos
relativos a Grecia, Francia e Italia.
La relación entre lengua y emisiones de televisión permite prever sistemas di-
ferentes, que normalmente están condicionados por el régimen jurídico de oficia-
lidad de las lenguas. En el futuro estos problemas podrán derivarse de la preemi-
nencia de una o varias lenguas frente a todas las demás. Todavía no es este el caso,
así que se atenderá al primer aspecto solamente. El régimen jurídico de la oficiali-
dad de la lengua puede vincular expresamente el régimen jurídico de la televisión.
Ambos regímenes jurídicos pueden encontrar expresiones muy diversas según el
ente que sea competente para la regulación y los principios a los que responda la
organización del Estado. En aquellos estados en los que la unificación lingüística
va estrechamente unida a la afirmación del propio estado, el margen será muy pe-
queño. En aquellos otros supuestos en los que la afirmación cultural de las diferen-
tes partes de un estado sea un elemento constitutivo del mismo, la situación será
muy otra. Este es el caso de Suiza o de la República Federal de Alemania. En estos
dos estados la unificación política parte del principio de la soberanía cultural
(Kulturhoheit) propia de las entidades asociadas, fuesen Länder o cantones. En el
caso alemán esa soberanía cultural no plantea, por el momento, problemas lin-
güísticos, ya que solamente existe un idioma oficial. En Suiza, en cambio, se ha
adoptado un régimen jurídico lingüístico territorial, donde cada lengua oficial lo
es de forma exclusiva en una parte de ese territorio. Este sistema produce que los
derechos de los ciudadanos sean diferentes en virtud de la lengua y del cantón en
que se encuentren.
En el caso del Estado español, el régimen jurídico de la lengua se establece en
virtud de la Constitución, los estatutos y las leyes autonómicas que regulan la ofi-
cialidad de la lengua. No se ha realizado un análisis exhaustivo de estas regulacio-
nes, ya que no es el objeto de este trabajo, atendiéndose exclusivamente a la norma-
tiva dictada en la Comunidad Autónoma del País Vasco. La LNE46 establece como
lenguas oficiales de la Comunidad Autónoma del País Vasco el euskera y el castella-
no (art. 3 LNE), teniendo su uso el alcance reconocido en la propia Ley y en su nor-
mativa de desarrollo (art. 1 LNE). La LNE enumera los derechos de los ciudadanos
y ciudadanas vascas a recibir en euskera publicaciones periódicas, programaciones
de radio y televisión y de otros medios de comunicación (art. 5.2.cLNE), añadien-
do posteriormente el derecho a expresarse en euskera en cualquier reunión (art.
5.2.eLNE). Más explícitamente reconoce a todos los ciudadanos el derecho a ser
informados por los medios de comunicación social tanto en euskera como en caste-
llano (art. 22 LNE). Esta relación euskera —medios de comunicación o euskera—
televisión suscita una rica problemática, queriendo destacarse en este momento
únicamente un aspecto, el de su naturaleza jurídica. Si la Ley reconoce a los ciuda-
danos y ciudadanas vascos el derecho a recibir programaciones de televisión en eus-
kera (art.5.2.dLNE), se trata de un derecho subjetivo perfecto, que puede ser ac-
tuable ante los tribunales, exigiéndose la prestación de ese servicio público ante los
mismos.47 El ordenamiento jurídico ya ha previsto otros supuestos en los que los
ciudadanos pueden exigir ante los tribunales la prestación por la Administración de
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36
46. Ley 10/1982, de 24 de noviembre, básica de normalización del uso del euskera (LNE).
47. Lasagabaster Herrarte, cit., 1990, pp. 211 y ss.
un determinado servicio público (art. 18.1.gLBRL). Ahora no interesa, sin embar-
go, analizar la naturaleza jurídica de este derecho cuanto su regulación jurídica con-
creta y el grado de su cumplimiento.
2. La regulación de la televisión y el idioma de emisión: una consideración especial
sobre la situación en el País Vasco
El derecho a ser informado en euskera y castellano se reconoce en relación
con todos los medios de comunicación, reconociéndose al Gobierno la labor de
promover el empleo preferente del euskera en los medios de comunicación de la
Comunidad Autónoma del País Vasco (art. 23 LNE) y dándole la función de im-
pulsar la normalización lingüística en los centros emisores de RTVE (art. 24
LNE). Este último aspecto puede considerarse totalmente inédito. TVE no emite
ninguna programación en euskera, salvo quizá algunas emisiones puntuales.48 La
normativa estatal sobre televisiones públicas no hace referencia alguna al tema
lingüístico y en la práctica, en lo que hace al menos a la Comunidad Autónoma
del País Vasco, no utiliza este idioma. El panorama en las televisiones privadas
presenta una problemática del todo distinta. Los diferentes sistemas de emisión
presentan una problemática propia. Por una parte estarían las televisiones priva-
das clásicas, a las que resulta de aplicación la Ley 10/1988, la televisión vía satéli-
te, vía cable y la televisión local. El estudio de todos estos sistemas desde la pers-
pectiva de la lengua exigiría un análisis para el que ahora no se dispone de
espacio. En todo caso sí es posible hacer una serie de consideraciones que, aunque
no suficientemente contrastadas con datos empíricos, se corresponden básica-
mente con la realidad.
La televisión privada, regulada en la Ley 10/1988, puede considerarse desde
dos perspectivas interesantes para la lengua. La primera es la relativa a la delimita-
ción de las zonas territoriales de emisión que no tienen por qué coincidir con el te-
rritorio de cada comunidad autónoma, lo que puede impedir la aplicación de crite-
rios lingüísticos en las emisiones. En segundo lugar están las exigencias relativas a la
programación, donde al hablar de sus características no se hace referencia alguna al
régimen lingüístico. Desde ninguna de estas perspectivas se puede considerar que
el régimen lingüístico tenga consideración alguna. De hecho, por lo que hace a la
Comunidad Autónoma del País Vasco, las emisoras privadas de televisión no tienen
programación alguna en lengua vasca.49
El análisis de los demás sistemas de televisión no se puede realizar debida-
mente por su limitada implantación. Las emisiones vía cable están poco desarro-
lladas y las vía satélite, al estar totalmente liberalizadas, no se hallan sometidas a
requisito alguno de este tipo, lo que no carece de lógica. Las emisoras locales es-
Iñaki Lasagabaster, Las televisiones, el audiovisual en el Estado de cultura 37
48. Se hace esta afirmación porque no se dispone de datos oficiales o contrastados sobre la pro-
gramación en euskera en TVE. Por otra parte no se dispone de datos sobre la programación en otras
lenguas cooficiales.
49. Véase sobre este tema Lasagabaster Herrarte, cit., 1990, pp. 227 y 228. Igual que en la nota
anterior, se ejemplifica la situación solamente con los datos relativos a la Comunidad Autónoma del
País Vasco.
tán también poco desarrolladas como para hacer un análisis de sus características.
En todo caso, la vinculación de las emisoras locales con su ámbito geográfico hace
previsible una mayor vinculación de las mismas con los requerimientos lingüísti-
cos de cada zona.
3. A modo de recapitulación
La existencia de lenguas cooficiales tiene como consecuencia la introducción
del elemento lingüístico en la definición del derecho a recibir y comunicar informa-
ción y en la concreción del alcance de lo que se entiende por servicio público. Las
emisiones televisivas en lenguas oficiales distintas del castellano se realizan, con re-
gularidad y satisfaciendo las exigencias de servicio público derivadas de la cooficiali-
dad, solamente por las cadenas autonómicas. Ni la televisión pública estatal ni la
privada, constituida en virtud de la Ley 10/1988, emiten en algunos de los idiomas
cooficiales y cuando lo hacen es de forma muy limitada tanto por el tiempo de emi-
sión como por su contenido. Además del incumplimiento de la función de servicio
público que les corresponde, este comportamiento significa la negación del derecho
a recibir información en las lenguas cooficiales, tal como se deduce de las normas
reguladoras de la cooficialidad y del mismo hecho de ser esas otras lenguas oficiales.
Las televisiones locales pueden jugar un importante papel en las emisiones en len-
guas distintas del castellano. La televisión vía cable está todavía sin desarrollar sufi-
cientemente, pero no es previsible que a su través vayan a aumentar sensiblemente
las producciones en lenguas cooficiales y menos aún que se vayan a desarrollar emi-
siones que cumplan las funciones lingüísticas derivadas de la cooficialidad. Todo
ello hace previsible que la función de servicio público solamente será cubierta,
como lo ha sido hasta ahora, por las televisiones públicas autonómicas. Este aspecto
no es sin embargo tenido en cuenta por quienes persiguen reducir el alcance de la
función de servicio público de la televisión pública.
V. La televisión e internet
En este último apartado se quiere hacer una referencia somera al problema de la
televisión, y de los medios de comunicación en general, las nuevas tecnologías y el
papel que en este campo les corresponde a los entes subestatales. El tema no es ex-
clusivo del Estado español, por lo que tendrá gran interés atender a otras experien-
cias que podrán ser muy ilustrativas en esta materia. La evolución de las tecnologías
de la información está provocando la superación de ideas o categorías que se encon-
traban en la base del reparto competencial entre el Estado y otros entes. Esta evolu-
ción está además en ciernes ya que, tal como se suele decir, nos encontramos en la
prehistoria de las telecomunicaciones. El reparto competencial Estado-comunida-
des autónomas se ha realizado en base a la distinción telecomunicaciones-medios
de comunicación social, citando entre estos últimos a la televisión, la radio y la
prensa. La distinción entre estas categorías ya no se presenta con la claridad que an-
tes parecía manifestar.
AUTONOMIES · 26
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1. Sobre el concepto de televisión
La definición de la idea de televisión se ha realizado normalmente acudien-
do a las normas reguladoras de este medio, entre las que se encontraba la propia
normativa comunitaria. Hoy en día los conceptos de televisión y de medios de
comunicación desde una perspectiva constitucional exigen un estudio en pro-
fundidad que no se ha realizado. El reparto de competencias en esta materia se
ha realizado con excesiva sencillez, siendo necesario enfrentarse a una nueva
conceptuación de esta categoría con lo que ello significa. Los organismos crea-
dos para gestionar este mercado, en concreto la CMT, ya han puesto de mani-
fiesto que se está dando un proceso de convergencia entre la televisión e inter-
net, lo que lleva a la necesidad de aplicar en internet las normas de televisión, en
especial las relativas a la protección de la infancia y de la juventud, de acuerdo
con las prescripciones de la Ley 25/1994, que incorpora la Directiva televisión
sin fronteras.50
La República Federal de Alemania ha conocido un gran debate y atención
doctrinal al problema de la determinación del contenido de la categoría medios
de comunicación, para diferenciarla de lo que se entiende por telecomunicacio-
nes. El Tribunal Constitucional federal ha definido como medio de comunicación
social los servicios que cumplen las siguientes condiciones: que se dirijan a la ge-
neralidad, en forma de texto, sonido o imagen, y que se transmitan a través de on-
das electromagnéticas.51 Esta definición dista mucho de estar clara, tal como se ha
puesto de manifiesto al distinguir entre una tríada de servicios integrados de for-
ma genérica en lo que suele denominarse como multimedia. Esta tríada es la si-
guiente: la radiotelevisión en sentido estricto, los servicios de medios de comuni-
cación y los teleservicios de comunicación individual. La diferencia entre los dos
primeros depende del grado de influencia en la formación de la opinión pública.
La radiotelevisión adquiere una gran importancia en ese campo, mientras que los
servicios de medios de comunicación la tienen en mucha menor medida. Mayor
dificultad puede acarrear la diferencia entre teleservicio y medios de comunica-
ción. En principio el teleservicio es un medio de comunicación individual, mien-
tras que los medios de comunicación se dirigirían a la generalidad. La diferencia
entre medios de comunicación y radiotelevisión tampoco está tan clara en algu-
nos casos. Un supuesto paradigmático de estas dificultades se puede encontrar en
la telecompra. La telecompra puede ser un servicio de medios de comunicación,
aunque si funcionara como compra bajo demanda con posibilidad de interacción
sería teleservicio y si se realizara dentro de una oferta de programación televisiva
sería radiotelevisión.52
Iñaki Lasagabaster, Las televisiones, el audiovisual en el Estado de cultura 39
50. Llaneza González, Paloma, Internet y comunicaciones digitales, Bosch, Barcelona, 2000,
p. 422.
51. García Morales, María Jesús, «La regulación de los servicios multimedia en Alemania», Au-
tonomies, 1999, núm. 25, p. 46.
52. García Morales, cit., pp. 48 y 49.
2. El reparto de competencias Estado-comunidades autónomas en esta materia:
telecomunicaciones versus televisión en el tiempo de internet
El reparto de competencias Estado-comunidades autónomas en esta materia se
rige por los artículos 149.1.21 y 149.1.27 CE y por los correspondientes de los di-
ferentes estatutos de autonomía.53 El art. 149.1.21 CE recoge la competencia ex-
clusiva estatal para la regulación de las telecomunicaciones y el art. 149.1.27 CE la
competencia estatal para dictar las normas básicas del régimen de prensa, radio y te-
levisión y, en general, de todos los medios de comunicación social. La interpreta-
ción de estos preceptos se ha realizado por la jurisprudencia constitucional sin lle-
gar al grado de profundidad que sería deseable, entre otras razones porque tampoco
estaba en el propio planteamiento de los conflictos hacer una labor de ese tipo. Las
STC que se podrían traer a colación por este motivo serían las siguientes: 10/1982;
26/1982; 44/1982; 154/1989 y 168/1993, entre otras. El punto común a todas
ellas es que no se da un concepto de televisión que pueda luego encontrar aplica-
ción en la determinación de qué sea televisión y medios de comunicación frente al
concepto de telecomunicación. Quizá sea en la STC 168/1993 donde más se apura
en este sentido, señalándose que el concepto de televisión no puede ser el dado por
algunos tratados internacionales, que reproducía la LOT, ya que un concepto tan
amplio no resultaba «[...] plenamente operativo a efectos del juego de las reglas in-
ternas y constitucionales de distribución de competencias [...]»,54 corriéndose el
riesgo de que la competencia sobre telecomunicaciones «[...] se superpusiera y aca-
bara por vaciar de contenido [...]»55 la competencia autonómica sobre televisión,
radio y medios de comunicación social. La consecuencia es que el otorgamiento de
concesiones para la gestión indirecta del servicio, «[...] por su estrecha conexión con
los medios de comunicación social solicitantes de concesiones, que se sirven como
instrumento de las emisoras de radiodifusión sonora para ejercer los derechos fun-
damentales que el artículo 20 CE consagra [...] es una medida que, por su finalidad,
encuentra un acomodo natural y específico en el título [...]»56 competencial de me-
dios de comunicación social, previsto en el art. 149.1.27 CE.57 Entrará en juego
por tanto el art. 149.1.27 CE cuando se trate del ejercicio de un derecho de los pre-
vistos en el art. 20 CE, aunque con esto se planteará en muchos casos si se está ante
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53. Cuadreny i Minovis, Salvador, «Las competencias del Estado y las comunidades autónomas
sobre telecomunicaciones por cable en la Constitución española» en Arnaldo Alcubilla, Enrique y
Montejo Velilla, Salvador, Telecomunicaciones por cable, La Ley-El Consultor, Madrid, 2000, pp. 154
y 155. Sobre los títulos administrativos de intervención y su evolución, véase Esteve Pardo, José, «Vie-
jos títulos para tiempos nuevos: Demanio y servicio público en la televisión por cable», REDA, 1992,
núm. 74, pp. 257 y ss.; Lazkano Brotons, Iñigo «Televisión por cable y comunidades autónomas. (En
torno a la STC 21/1988, de 18 de febrero)», RVAP, 1988, núm. 22, pp. 179-187.
54. STC 168/1993, FJ 4.
55. STC 168/1993, FJ 4.
56. STC 168/1993, FJ 4. En esta Sentencia se citan otras que trataron del mismo tema, así las
STC 12/1982, FJ 2; 206/1990, FJ 6; 119/1991, FJ 5.
57. Véanse sobre esta cuestión los trabajos de Chinchilla Marín, Carmen, «Las competencias de
las comunidades autónomas en materia de televisión», Autonomies, 1987, núm. 8, pp. 61 y ss.; Ariño
Ortiz, Gaspar, «El papel de las administraciones territoriales en materia de televisión por cable: mode-
lo competencial», EC, 1994, núm. 31, pp. 31 y ss.
uno de los derechos previstos en este precepto o no. Se echa en falta en toda esta
materia que no se realice un análisis de todos los diferentes servicios que se pueden
prestar en la red, de sus características y de la definición que esos servicios merecen:
si son medios de comunicación social o servicios de telecomunicación.
3. A modo de recapitulación
El concepto de radiotelevisión hay que apurarlo mucho más de lo hasta ahora
hecho por la doctrina y la jurisprudencia. La radiotelevisión exige una depuración
que aclare si los nuevos servicios que surgen, especialmente en internet, son catalo-
gables dentro de esa categoría o si por el contrario se corresponden con las teleco-
municaciones. La jurisprudencia del Tribunal Constitucional ya ha señalado el
peligro que se derivaría de una interpretación amplia de la materia telecomunica-
ciones.58 La interpretación de las materias contenidas en los art. 149.1.21 y 27 CE
exige no perder de vista el principio de que la interpretación del primer precepto no
puede vaciar el segundo. El problema posiblemente no va a encontrar fácil solu-
ción. El Tribunal Constitucional no es el camino adecuado para resolver problemas
competenciales en materias que están sometidas a esta evolución.59 Los poderes pú-
blicos implicados no es muy factible que lleguen a acuerdos, si se tiene en cuenta
que uno de ellos dispone de los principales instrumentos de poder y que no le resul-
tará difícil realizar una política de hechos consumados.
VI. Consideración final
La televisión pública es un requerimiento ineludible de la democracia, especial-
mente en aquellos ámbitos territoriales menores que el Estado y que carecen de una
estructura política suficiente para la defensa de sus intereses. La democracia exige la
existencia de una opinión pública, que se crea a través de un lento proceso, en el que
el pluralismo de los medios de comunicación constituye una necesidad ineludible. La
televisión juega el papel de principal protagonista en el desarrollo de los servicios pú-
blicos vinculados a la creación de esa opinión pública. Tal papel solamente lo puede
jugar si es pública, aunque el grado de cumplimiento dependerá de los controles que
se operen sobre la misma y de la cultura política existente. La televisión privada ya ha
demostrado que es incapaz de cumplir esa función y que los controles para intentarlo
no son operativos. La televisión debe cumplir esa función de creación de opinión pú-
blica por su responsabilidad en manifestar el pluralismo de la sociedad y en crear las
precondiciones culturales que garanticen el funcionamiento del sistema democrático
y su posterior mantenimiento. La televisión tiene una reponsabilidad fundamental
en la preservación de las lenguas que no están protegidas por estructuras políticas es-
tatales y garantizando de esta manera el derecho a comunicar y recibir información
en su lengua a sus habitantes. Todo lo anterior sirve para entender la televisión como
Iñaki Lasagabaster, Las televisiones, el audiovisual en el Estado de cultura 41
58. STC 168/1993.
59. García Morales, cit., p. 39; téngase en cuenta además que la resolución de los conflictos de
competencia consumen normalmente un período de 3 a 4 años.
un instrumento crucial del Estado de cultura, así como la responsabilidad que in-
cumbe a los poderes públicos en este ámbito. El funcionamiento de las televisiones
públicas y su mantenimiento en el futuro requiere su acomodación a los nuevos desa-
rrollos tecnológicos, en especial a las consecuencias que en la televisión van a produ-
cir todos los servicios vinculados a internet. Las categorías jurídicas utilizadas hasta
este momento deberán ser necesariamente revisadas. La construcción europea y los
principios que la inspiran no pueden reducir su consideración sobre los medios de
comunicación a un mero cálculo económico o de competencia. La función de servi-
cio público de las televisiones públicas sigue siendo manifiesta, sentida en la mayoría
de los ordenamientos jurídicos como un requerimiento democrático básico y único
medio capaz de garantizar la formación de una opinión pública libre.
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