Los supuestos de suspensión e inejecución de sentencias contencioso-administrativas
| Autor | M. Concepción Escudero Herrera |
El proceso de ejecución tiende al restablecimiento de una situación jurídica que sigue rota o quebrantada por el incumplimiento por parte del condenado (Administración), de una obligación declarada en sentencia, y por la que el particular tiene derecho a una prestación similar a la debida, siendo necesario que los juzgados y Tribunales hagan respetar el principio de identidad. No obstante, existen supuestos en los que por resultar imposible material o legalmente, o por causa de interés o utilidad pública, la condena ha de sustituirse por un equivalente económico por imperativo legal. Sobre estas situaciones en el orden contencioso-administrativo trataremos a continuación, analizando brevemente la evolución de estas causas hasta la Ley actual.
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LA FIGURA DE LA SUSPENSIÓN DE LA EJECUCIÓN DE SENTENCIAS: SU DECADENCIA EN EL TIEMPO.
1. Origen.
Una de las notas que caracterizaba al orden contencioso-administrativo hasta la aprobación de la LCJA'98, era la facultad concedida a la Administración para suspender la ejecución del Fallo, constituyendo así un verdadero privilegio.
Esta prerrogativa de la Administración aparece por primera vez regulada en el artículo 84 de la Ley de 13 de septiembre de 1888. Dicho precepto señalaba que "El ministro o autoridad administrativa a quien corresponda deberá acusar el recibo de la sentencia en el término de tres días, y dar en el de un mes cuenta de su cumplimiento. Cuando por razones de interés público la Administración estimare necesaria y acordase la suspensión del cumplimiento de la sentencia, lo hará saber al Tribunal, comunicándole la resolución y sus motivos, y el Tribunal declarará la indemnización que corresponda al particular por el aplazamiento118. En todo caso de suspensión, el Gobierno dará cuenta a las Cortes, dentro del primer mes de estar abiertas o constituidas, de la suspensión y de sus fundamentos".
Por un lado entonces, la Administración, que era la obligada a ejecutar la sentencia, podía acordar su aplazamiento, siendo su único deber comunicarlo a las Cortes. Esta comunicación no tenía ninguna finalidad de control por parte de éstas sobre los motivos de aquél porque, de ser así, hubiera equivalido a reconocer que las Cortes eran un supremo Tribunal Contencioso-Administrativo que podía dejar sin efecto una sentencia o mandar que se cumpliera119. El único sentido que tenía la citada comunicación, era examinar si había lugar a exigir alguna responsabilidad a los Ministros que suspendiesen los fallos de los Tribunales contenciosos.
Por otro lado, la autoridad administrativa podía determinar la suspensión cuando la "estimase necesaria" por razones de interés público, siendo el único parámetro interpretativo de lo que había de entenderse por tal concepto, el determinado por el Consejo de Estado, órgano que estimó procedente el incumplimiento de un Fallo firme siempre que sobreviniese un temor fundado a que la ejecución de la sentencia pudiera comprometer la integridad del territorio nacional, perturbar la disciplina de los ejércitos, provocar o avivar la lucha de clases, ocasionar asonadas y motines, dañar la salud pública, estorbar el cumplimiento de los servicios administrativos, o impedir la adecuada aplicación de las obras de utilidad pública o de defensa nacional.
La conclusión que se obtiene es que se dejaba al Ejecutivo libertad para determinar la concurrencia de tales circunstancias, lo que constituía una alternativa de la que podía hacer uso y de la que obviamente, los Tribunales no tenían la posibilidad de controlar a posteriori. Lo que resulta evidente es que si la Administración podía suspender una sentencia dictada por un Tribunal que tenía jurisdicción propia y era independiente, sin que en sus decisiones interviniesen otros poderes del Estado, esa independencia y libertad quebraban de manera absoluta, al igual que convertían en papel mojado la vitoreada jurisdicción delegada120. Por lo tanto, esta cuestión pasó a constituir uno de los temas más debatidos que sobre la materia contencioso-administrativa marcó el siglo XIX y que no fue otro que el tema referido a la articulación de una jurisdicción retenida o delegada.
Por otro lado, no aparecía regulado en ningún precepto de la Ley de 13 de septiembre de 1888 el tiempo máximo por el que podía acordarse la suspensión de la sentencia, hecho que hace que no resulte aventurado afirmar que los derechos reconocidos por el Tribunal Contencioso podían llegar a ser ilusorios.
2. La entrada de un nuevo privilegio: la inejecución de las sentencias por razones de interés público y por imposibilidad legal o material de ejecución.
El Real Decreto de 22 de junio de 1894, reformó varios artículos de la Ley sobre el Ejercicio de la Jurisdicción Contencioso-administrativa de 13 de Septiembre de 1888 y del Reglamento General para su ejecución de 29 de Diciembre de 1890, sin alterar los principios esenciales que la informaban, ni sus prescripciones sustanciales. En concreto, y por lo que al sistema de ejecución de sentencias se refiere, el artículo 84 de la Ley y el 504 del Reglamento.
Con la redacción que se dio al artículo 84 se modificaron algunos aspectos de la ejecución de las sentencias, destacando entre ellos la novedosa facultad de autorizar al gobierno no sólo a suspender la ejecución por razones de interés público, sino a inejecutarlas por las mismas razones o por imposibilidad material o legal, ampliando de este modo las prerrogativas de la Administración121.
En concreto el tenor literal de los párrafos que aludían a la suspensión artículo 84 disponían:
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"Comunicadas las sentencias del Tribunal de lo Contencioso al Ministerio que corresponda, examinará éste, en los casos dudosos si, por razones de interés público o por haberse hecho imposible, material o legalmente el cumplimiento de lo mandado, fuere necesario acordar la no ejecución de las sentencias".
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"En el primer caso, acordada la suspensión, se hará saber al Tribunal comunicándole la resolución y sus motivos y, podrá llevarse a efecto, si ya no lo estuviese, lo mandado en la Real orden recurrida".
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"Cuando no haya posibilidad de cumplir la sentencia, el Gobierno lo declarará así, en resolución motivada de que dará cuenta a las Cortes en el primer mes de estar éstas abiertas o constituidas".
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"Lo mismo se hará cuando, pudiendo cumplirse la sentencia, estime el Gobierno, por razones de interés público, que no debe llevarse a efecto su ejecución".
La razón que motivó su inclusión fue el hecho de que eran más frecuentes los casos en los que las sentencias no se ejecutaban, que aquellos otros en los que se dejaban suspendidas. Cuando lo que se acordaba era sólo la suspensión, debía entenderse por plazo definido o indefinido, pero permaneciendo el que obtuvo la sentencia a su favor en la razonable expectativa de que un día la suspensión tuviera término y se ejecutase lo juzgado.
Dicho lo que antecede, vemos otra vez que a la Administración le incumbía la ejecución de los fallos dictados por los Tribunales contenciososadministrativos, y el conocimiento de éstos se limitaba exclusivamente a juzgar (ya que la apreciación de la existencia de razones de interés público que aconsejaban el aplazamiento o la inejecución de lo fallado, competía a la Administración), siendo por tanto la delegación incompleta, conservando ésta el carácter de retenida122.
Otro punto que se modificó, fue el referido al procedimiento de indemnización procedente en los casos de suspensión o inejecución de la sentencia, debido a que la práctica demostró que era necesario un mayor desarrollo. De esta forma, se distinguió dentro del artículo 84 de la Ley, que estamos analizando, la regulación separada de la indemnización para los casos de suspensión e inejecución.
Concretamente, el párrafo 6º del citado artículo regulaba el primer supuesto señalando que: "El Tribunal, a instancia de parte, podrá acordar en su vista la indemnización que daba satisfacerse al particular por el aplazamiento, si procediese; y el Gobierno, dentro del primer mes de estar abiertas o constituidas las Cortes, dará cuenta a éstas de la suspensión y sus fundamentos".
Por lo que se refiere a los supuestos de indemnización por inejecución, el párrafo 8º in fine del precepto legal acordaba que el Ministro a quien hubiera correspondido la decisión de inejecución, debería someter a las Cortes, dentro de los dos meses siguientes al día en que les diese cuenta de su acuerdo, y previa audiencia del Consejo de Estado en pleno, un proyecto de ley determinando la indemnización que hubiera de concederse en equivalencia del derecho declarado por la sentencia, o la manera de atender en otra forma a la eficacia de lo resuelto por la misma123.
3. La tendencia a la judicialización del sistema jurisdiccional contencioso-administrativo y su incidencia sobre los supuestos de suspensión e inejecución de sentencias.
El citado artículo 84 de la Ley de 1888 fue derogado y sustituido por la nueva redacción dada al citado precepto por la Ley de 5 de abril de 1904 la cual viene a ampliar los supuestos de suspensión o inejecución introducidos con la reforma de 1894. El nuevo sistema de ejecución de sentencias quedaba configurado entonces del siguiente modo: el Ministro o autoridad administrativa a quien correspondiera, debía acusar recibo de la sentencia en el término de diez días, y en el plazo de dos meses, contados desde la entrada de aquélla, estaba obligado a adoptar una de estas tres resoluciones: o que se ejecutase el Fallo, tomando a la vez las medias necesarias al efecto; o que se suspendiese por el plazo que marcase, total o parcialmente, la ejecución de la propia dispositiva; o, por último, que no se ejecutase en absoluto, también total o parcialmente.
Si se optaba por la suspensión o por la inejecución, las mismas sólo podían ser acordadas por el Consejo de Ministros, con carácter extraordinario, fundándose en una de las cuatro causas siguientes (artículo 84): peligro de trastorno grave del orden público...
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