Los primeros supuestos en la práctica de la organización de aplicación de las disposiciones del capítulo VII de la Carta de las Naciones Unidas
| Autor | Marís de los Ángeles Cano Linares |
| Cargo del Autor | Universidad Rey Juan Carlos |
| Páginas | 45-57 |
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El interés y la ilusión de los Estados frente a la nueva Organización recién creada comportaron que el C.S. se enfrentara, casi desde el primer día, a las demandas presentadas por estos y tuviera que afrontar directamente las realidades y tensiones propias de la vida internacional. Ello implicó una urgente necesidad de acción por parte de éste y una escasez de tiempo para que estableciera sus propias reglas de funcionamiento57y resolviera algunos de los problemas que se plantearon. Así, por ejemplo la cuestión relativa al problema de la posibilidad de doble veto, sobre la que, en 1949, intervino la Asamblea General con la adopción de la resolución 267 (III) que recoge un listado de las categorías consideradas como procedimentales. En cambio no se alcanzó un acuerdo entre los grandes acerca de la controvertida cuestión de la abstención de un Miembro permanente parte en una controversia, dando lugar, desde entonces a una práctica inconsistente58.
A pesar de ello, como afirma G. DAY59, la práctica de los primeros años llevó al establecimiento del siguiente procedimiento: inscripción en el orden del día que se rige por la regla de la mayoría60; examen del asunto en cuanto
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al fondo reservando la cuestión de la propia competencia del C.S., que no se incluye en las resoluciones para impedir que el ejercicio del veto excluya la cuestión del simple conocimiento por parte del Consejo. Finalmente el C.S. se pronuncia expresamente sobre el fondo, lo que implica el pronunciamiento implícito sobre su competencia.
La primera cuestión de fondo llevada ante el C.S. fue la cuestión iraní61, por la queja del Gobierno iraní, a finales de enero de 1946, por la injerencia soviética en los asuntos internos de Irán. Moscú consideró que esta iniciativa estaba instigada directamente por EE.UU. y el Reino Unido. Dos días después, la U.R.S.S. y Ucrania presentaron demandas separadas denunciando los pe- ligros resultantes de la presencia de tropas británicas en Grecia e Indonesia. El enfrentamiento ideológico entre los dos bloques presentaba sus primeras manifestaciones en el marco del C.S. de las Naciones Unidas, lo que implicó una dinámica muy distinta a la planteada en la Carta62. Los siguientes asuntos63a los que tuvo que hacer frente el C.S. fueron la denominada cuestión española64y los incidentes en la frontera griega65, dos supuestos que se plantearon, en algún momento, como posibles amenazas a la paz, con la posibilidad de las consiguientes acciones, sin que finalmente se alcanzase acuerdo al respecto. En el caso de la cuestión de Indonesia66, se presentaron propuestas de calificación como quebrantamiento de la paz y adop-
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ción de medidas provisionales que no prosperaron67. A los anteriores siguieron la cuestión de Palestina68, así como los temas de Berlín y Corea69.
Resuelto el problema previo de los efectos de la inclusión de una cuestión en el orden del día de una sesión de este órgano de las Naciones Unidas70, esta simple enumeración de los primeros asuntos llevados ante el C.S. supone plantear una primera cuestión, aparentemente formal, en la que subyacen algunos otros problemas de fondo, de la práctica del Consejo cuando éste ejerce los poderes que tiene reconocidos en el Capítulo VII de la Carta. Esta primera consideración es la de determinar, precisamente, cuándo se entiende que el Consejo está actuando en el marco del Capítulo VII y, en consecuencia, aprobando decisiones de carácter obligatorio para todos los Estados con independencia de que no sólo las resoluciones con base jurídica en el Capítulo VII de la Carta tengan este carácter jurídico obligatorio.
Esta precisión resulta imprescindible si se tiene en cuenta que el alcance de los poderes otorgados al C.S. para el ejercicio de la responsabilidad primor-dial de mantener la paz y la seguridad internacionales es muy diferente según que estos estén definidos en uno u otros Capítulos de la Carta. A pesar de lo anterior, el resultado de su ejercicio es formalmente el mismo: una resolución aprobada por el Consejo sobre una cuestión concreta.
En consecuencia, para determinar si el Consejo está actuando en el marco del Capítulo VII hay que acudir, en cada caso, a esa concreta resolución, o incluso en una misma resolución a cada una de sus disposiciones puesto que no necesariamente todas ellas han de responder al exclusivo ejercicio de las competencias que el mismo y único órgano tiene atribuidas en uno solo de los Capítulos de la Carta. En este punto caben tres posibilidades: primera, que en la resolución esté recogida la base jurídica de actuación y, por tanto, se mencionen los artículos concretos de la Carta que se aplican; segunda, que se haga
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una referencia expresa y genérica al Capítulo VII sin mención específica de ninguna de sus disposiciones71; y, tercera, que, sin referencia expresa alguna, se entienda que implícitamente se están ejerciendo alguna de las competencias atribuidas en el articulado del Capítulo VII de la Carta.
El primer supuesto, el de referencia expresa a la base jurídica, en la variante del artículo concreto para cada una disposiciones de una misma decisión sería, en principio y por seguridad jurídica, el supuesto ideal72. El segundo, el de referencia expresa a la actuación en virtud del Capítulo VII, es menos concreto aunque suficientemente claro respecto al alcance de los poderes ejercidos y es el que se hizo habitual en la práctica más reciente del Consejo73. Finalmente, el tercero, que implica una ineludible interpretación respecto a la base de actuación del C.S. en el ejercicio de su función primordial de mantenimiento de la paz y seguridad internacionales, presenta, a priori, ciertos inconvenientes, por lo que, en principio, sería, desde un punto de vista teórico, el menos deseable como supuesto de actuación del Consejo en el marco del Capítulo VII de la Carta de las Naciones Unidas. En este sentido, en el Repertoire se afirma que "Consideration of the practice of the Council in the discharge of its responsibilities for the maintenance of international peace and security must
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be based in the first instance on the examination of the issues placed before and considered by the Council and on the texts of decisions relating thereto. The Council itself has defined in few instances only the relation of these decisions to the individual Articles of the Charter. For this reason, few decisions can be ascribed to specific Articles of the Charter without a certain element of interpretation"74.
Pese a ello, en los primeros cuarenta y cuatro años de práctica del Consejo, dos casos que presentan estas características han sido aceptados como propios del Capítulo VII de forma prácticamente unánime. En efecto, hay al menos dos supuestos de actuación del C.S. en los que la doctrina es prácticamente unánime al considerarlos como del Capítulo VII de la Carta. Se trata, por un lado, de la cuestión de Corea, en la que pese a la ausencia de la U.R.S.S. que posibilitó la decisión del C.S., éste no se refirió expresamente a ningún artículo de la Carta. El otro caso, por otro lado, es la cuestión de las Malvinas en 1982. Ambos tienen en común la calificación de quebrantamiento de la paz. Entre esos inconvenientes para aceptar referencias exclusivamente implícitas al Capítulo VII de la Carta o a alguna de sus disposiciones, al menos cuando ello es así en la totalidad de la actuación del C.S. respecto a una cuestión concreta, pueden apuntarse los siguientes. En primer lugar, la inevitable interpretación que ello comporta puede llevar a resultados discrepantes y, en armonía con ellos, a conductas diversas de los Estados. Con ello, puede presentarse una situación similar a la que se intentó superar con la Carta de las Naciones Unidas respecto al Pacto de la Sociedad de Naciones, al institucionalizar la reacción en el C.S. En segundo lugar, no se puede dejar de tener presente la trascendencia del diferente alcance y naturaleza de las competencias que, para el ejercicio de sus funciones, el C.S. tiene atribuidas en los diferentes Capítulos del Tratado Constitutivo de la Organización. En este sentido, las máximas competencias para este órgano, entre ellas la posibilidad de adoptar medidas coercitivas, y por tanto la imposición de obligaciones para todos los Estados, sólo se encuen-
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tran en el marco del Capítulo VII. En este sentido, K. HERNDL afirma que "if it wishes to take enforcement action it will refer to Chapter VII"75. Finalmente, tampoco se puede olvidar que, en virtud del artículo 25 de la Carta76, caben decisiones vinculantes fuera del Capítulo VII basadas en la responsabilidad global del C.S. de acuerdo con el apartado primero del artículo 2477. Ante esta posibilidad, reconocida por la propia Corte Internacional de Justicia, y siguiendo las indicaciones de ésta, para establecer si la resolución aprobada por el C.S. es obligatoria o no, habrá que analizar cuidadosamente el lenguaje de la misma. Como se dice "The language of a resolution of the Security Council should be carefully analysed before a conclusion can be made as to is binding effect"78. Por todo ello, K. HERNDL constata, tras el análisis de la práctica del C.S. hasta 1987, la reticencia de éste a calificar cualquier resolución o decisión bajo cualquiera de los Capítulos, por lo que considera que éste tiende a no diferenciar ya más entre la aplicación del Capítulo VI y la del VII...
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