El Derecho a una buena administración: las Garantías Supranacionales y su potencial proyección Constitucional
| Autor | Beatriz Tomás Mallén |
| Páginas | 239-285 |
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De entrada, parece incuestionable que el derecho fundamental a una buena administración es, al igual que el resto de los derechos consagrados por la Carta, susceptible de tutela judicial, un extremo que el propio artículo 47 (artículo II-107 de la Constitución europea) de este instrumento de la Unión Europea reconoce («Toda persona cuyos derechos y libertades garantizados por el Derecho de la Unión hayan sido violados tiene derecho a la tutela judicial efectiva»), aunque no se arbitre ningún mecanismo específico para ello y, por esto mismo, deban seguirse los procedimientos generales establecidos al efecto por el Derecho comunitario. Con semejante filosofía, el Tribunal de Justicia comunitario -y lo mismo cabe decir del Tribunal de Primera Instancia- no sólo se ha configurado como una garantía judicial de los derechos humanos en el plano de la Unión Europea, apoyándose, además, en la interpretación del Convenio Europeo de Derechos Humanos, sino que, sobre esta misma base, ha puesto de relieve la importancia en el plano interno de la tutela judicial y de un recurso efectivo1.
En particular, en su sentencia de fecha 3 de diciembre de 1992 sobre el caso Oleificio Borelli SpA contra Comisión de las Comunidades Europeas (asunto C-97/91), el Tribunal de Justicia recordó que «la exigencia de un control jurisdiccional de cualquier decisión de una autoridad nacional constituye un principio general de Derecho Comunitario que deriva de las tradiciones constitucionales comunes de los Estados miembros y que está consagrada en los artículos 6 y 13 del Convenio Europeo de Derechos Humanos» (apdo. 14).
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Más aún, siguiendo una línea antiformalista, el Tribunal de Luxemburgo ha señalado que el proceso equitativo debe protegerse incluso en ausencia de normas al efecto. Esto se desprende de la sentencia de 21 de marzo de 1990 en el caso Reino de Bélgica contra Comisión de las Comunidades Europeas (asunto C-142/87): «el respeto del derecho de defensa en cualquier proceso instruido contra una persona y que puede dar lugar a una resolución que le cause perjuicio constituye un principio fundamental del Derecho comunitario y debe asegurarse incluso a falta de una normativa específica» (apdo. 46). Idéntica posición ha mantenido el Tribunal de Primera Instancia2.
A mayor abundamiento, el Tribunal de Luxemburgo viene reiterando que la facultad de los Estados miembros de ejecutar las obligaciones comunitarias de conformidad con el cometido atribuido por el Derecho nacional a los poderes públicos internos (principio de autonomía institucional y funcional) no puede constituir un pretexto para dejar de establecer el sistema judicial interno adecuado: en esta línea, a tenor de la sentencia de 19 de noviembre de 1991 sobre el caso Andrea Francovich y Danila Bonifaci y otros contra República Italiana (asuntos acumulados C-6/90 y C-9/90), «el Estado debe reparar las consecuencias del perjuicio causado en el marco del Derecho nacional en materia de responsabilidad. En efecto, a falta de una normativa comunitaria, corresponde al ordenamiento jurídico interno de cada Estado miembro designar los órganos jurisdiccionales competentes y regular las modalidades procesales de los recursos judiciales destinados a garantizar la plena protección de los derechos que corresponden a los justiciables en virtud del Derecho comunitario»
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(apdo. 42). De manera más directamente relacionada con el derecho objeto de estudio, el Tribunal de Luxemburgo ya tuvo ocasión de sostener, en la sentencia dictada el 13 de febrero de 1979 sobre el caso Hoffmann-La Roche & Co. AG contra Comisión de las Comunidades Europeas (asunto 85/76), que «el respeto de los derechos de defensa en todo procedimiento susceptible de concluir con sanciones, especialmente multas, constituye un principio fundamental del Derecho Comunitario, que debe ser observado, incluso tratándose de un procedimiento de carácter administrativo» (apdo. 9).
Efectuadas estas observaciones preliminares, ciertamente es todavía prematuro entrar a valorar la aplicación jurisdiccional no sólo del derecho a una buena administración, sino de la entera Carta de los derechos fundamentales de la Unión Europea. Sin embargo, intuimos que se trata de una realidad muy próxima sobre la base de ciertos elementos. Nos referimos ante todo a la utilización de la Carta, y en particular del derecho a la buena administración reconocido en su artículo 41, por numerosos Abogados Generales en sus Conclusiones presentadas sobre los asuntos promovidos ante el Tribunal de Justicia, así como a las referencias introducidas por el Tribunal de Primera Instancia, primero y único de los órganos jurisdiccionales comunitarios que se ha hecho eco de la Carta, hasta que el Tribunal de Justicia se decida a hacerlo. Asimismo, el referido texto ha sido acogido tempranamente en el seno del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, más exactamente por algunos de sus jueces al formular diversos votos particulares a algunas sentencias.
En conexión con la tutela jurisdiccional de la Carta de Niza, cabe recordar que se discutió intensamente en el marco de la Convención si era conveniente o no incluir o separar los principios de los derechos. Al final no se hizo así, aunque está claro que algunos derechos son muy diferentes al resto. Según JACQUÉ, los principios quedan protegidos jurisdiccionalmente aunque no puedan ser invocados por un particular ante un juez, porque sí lo pueden utilizar para atacar un texto legislativo las personas o los órganos habilitados para ello. De tal suerte que «los principios impiden que se dé marcha atrás o que se retroceda con respecto a la situación previa en los ámbitos protegidos por el principio». Y, además, «en algunos casos, los principios pueden concretarse median-te una legislación, tras lo cual pasan a ser justiciables directamente y se convierten en un derecho de los individuos. El principio crea una obligación al legislador para que acomode las leyes al respeto de dicho principio»3. En este orden de cosas, en lo que concierne a la influencia de la Carta sobre la legisla-
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ción, la propia Comisión manifestaba en octubre de 2000 que difícilmente podrían el Consejo y ella misma ignorar en el futuro, cuando actuaran como legisladores, un texto preparado a petición del Consejo Europeo (teniendo en cuenta las fuentes de legitimidad nacionales y europeas reunidas en un mismo foro) y proclamado solemnemente por aquél; de manera que, bajo esta perspectiva, la Carta estaba llamada a producir efectos jurídicos y no sólo políticos, sin perjuicio de la naturaleza que finalmente se le atribuyera4.
En lo que atañe a los efectos jurisdiccionales de la Carta, es verdad que -como se apuntaba- ella no prevé en su parte dispositiva nuevas vías de acceso a la jurisdicción comunitaria, de modo que no modifica ni los recursos ni el sistema jurisdiccional configurados por los Tratados5. Su principal aporte no proviene, por tanto, de los mecanismos de tutela que establece, sino de la definición y consagración de unos derechos fundamentales que servirán de guía a la labor interpretativa de los tribunales comunitarios (que, hasta el momento de la proclamación de la Carta, han tenido que apoyarse en fuentes dispersas y de difícil encuadramiento en el sistema comunitario de fuentes) y de los órganos jurisdiccionales internos cuando apliquen el Derecho de la Unión6. Desde este punto de vista, la Comisión ha considerado asimismo que resultaría lógico que el Tribunal de Justicia se inspirara en la Carta, como ya lo ha hecho con otros textos sobre derechos fundamentales, y que dichos textos resulten vinculantes por la vía de la interpretación jurisprudencial; luego tampoco podría negarse la eficacia jurídica de la Carta en este ámbito7. De hecho, conviene recordar una vez más que la introducción del derecho a la buena administración en la Carta de Niza se debe, ante todo, al acervo jurisprudencial precedente del Tribunal de Justicia (como parte de su labor pretoriana en materia de derechos humanos), tarea reforzada por la posterior actuación del Ombudsman europeo en el entramado organizativo comunitario. Veamos, pues, en primer lugar, esos antecedentes jurisprudenciales.
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Antecedentes jurisprudenciales en materia de buena...
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