El registro municipal de solares y edificios a rehabilitar. Su regulación en la normativa urbanística valenciana en relación con el nuevo TRLS 2/2008

Autor:Begoña Plá Tormo/Manuel Latorre Hernández
Cargo:Jefe de Sección de REMSER/Secretario del Área de Urbanismo y Vivienda y Calidad Urbana del Excmo. Ayuntamiento de Valencia
RESUMEN

El estudio versa sobre el Registro Municipal de Solares y Edificios a Rehabi­litar (REMSER), y tras exponer brevemente sus antecedentes legislativos en el derecho español y su regulación vigente, analiza los objetivos que se persiguen con esta figura y su naturaleza jurídica, para después exponer con mayor profun­didad el régimen jurídico vigente en la normativa autonómica valenciana, anali­zando ... (ver resumen completo)

 
ÍNDICE
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1. Fundamento constitucional

La Constitución Española, haciéndose eco de las más modernas teorías traídas de la doctrina civilista, consagra en su art. 33 la función social de la propiedad, que supone la superación de la concepción tradicional de la propiedad como derecho absoluto, tal y como se configuraba en el derecho romano («utendi, fruendi, disponendi, abutendi»). Por el contrario, en su concepción moderna el derecho de propiedad viene limitado por su función social, lo que aplicado a la propiedad inmobiliaria significa que el ejercicio de las facultades dominicales debe realizarse de acuerdo con lo establecido en la legislación urbanística y en los planes de ordenación1, y siempre conforme al interés general.

Por su parte, la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de Suelo (en adelante LS de 2007) y el Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Suelo (en adelante TRLS de 2008) —en vigor desde el 27 de junio de 2008 y que ha refundido el contenido de la LS de 2007 y de los preceptos que todavía permanecían vigentes del TRLS de 1992, derogando ambas normas en su integridad— han profundizado en esta orientación, afirmando en sus respectivos arts. 2.1 que las políticas públicas relativas al suelo «tienen como fin común la utilización de este recurso conforme el interés general y según el principio de desarrollo sostenible». El concepto de función social de la propiedad no solo es reiteradamente utilizado en sus Exposiciones de Motivos, sino que impregna todo su articulado (p. e., sus respectivos arts. 7.1 definen el régimen urbanístico de la propiedad del suelo como estatutario y vinculado al concretos destinos, en los términos dispuestos por la legislación sobre ordenación territorial y urbanística, en incluso la función social de la propiedad da nombre al Título V de ambas normas).

Por otra parte, el Registro Municipal de Solares y Edificios a Rehabilitar (en adelante REMSER) encuentra su base constitucional en el art. 47 de la Constitución, que ordena a los poderes públicos promover las condiciones necesarias y establecer las normas pertinentes para hacer efectivo el derecho de los españoles a una vivienda digna y adecuada, regulando la utilización del suelo de acuerdo con el interés general para impedir la especulación. Precisamente uno de los objetivos esenciales de las modernas políticas públicas en materia de vivienda, especialmente en las ciudades de tamaño medio y grande que concentran un alto porcentaje de la población española, es potenciar la existencia de una suficiente y variada oferta de viviendas en el mercado inmobiliario, que permita, por una parte, garantizar a los ciudadanos —sobre todo a los de menor capacidad económica— el efectivo ejercicio del citado derecho de acceso a una vivienda digna y adecuada, y por otra parte, que ello tenga lugar en el marco de una coyuntura económica de contención y moderación de precios en el mercado inmobiliario, al objeto de romper la tendencia marcadamente inflacionista que ha sufrido el mismo en el último decenio, que, sin embargo, recientemente viene mostrando inequívocos síntomas indicadores de un brusco cambio de ciclo, lamentablemente más motivado por la aguda crisis financiera y económica que por certeras políticas públicas en materia de vivienda.

Precisamente, el derecho a una vivienda digna y adecuada es uno de los hilos conductores del nuevo TRLS de 2008, que reconoce a todos los ciudadanos en su art. 4.a), llegando a afirmar que «el suelo vinculado a un uso residencial por la ordenación territorial y urbanística está al servicio de la efectividad del derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada, en los términos que disponga la legislación en la materia» (art. 2.3, último párrafo).

Además de todo lo anterior, el art. 46 de la Constitución ordena también a los poderes públicos garantizar la conservación del patrimonio histórico, cultural y artístico de los pueblos de España y de los bienes que lo integran, principio rector de la política social y económica que constituye el fundamento constitucional del REMSER en lo relativo a la pretendida rehabilitación de edificios catalogados.

2. Objetivos

Para dar cumplimiento a estos mandatos constitucionales, se considera necesario fomentar la utilización de aquellos mecanismos jurídicos cuya función consiste en garantizar el cumplimiento de los deberes urbanísticos de edificación y conservación que pesan sobre el propietario, no solo con el objetivo de cortar de raíz fenómenos especulativos de retención de suelo, sino también para conseguir la revitalización de zonas urbanas que presenten algún síntoma de degradación, preservando la imagen y estética urbana de nuestras ciudades y garantizando simultáneamente condiciones adecuadas de salubridad y ornato público.

Uno de los instrumentos urbanísticos tradicionalmente encaminados al fomento de la edificación ha sido el llamado «Registro Municipal de Solares», que aunque reintroducido —y en algunos casos reinventado— por diversas leyes urbanísticas autonómicas, no es ni mucho menos nuevo, sino que cuenta ya con un extenso currículum en la historia de nuestro derecho urbanístico.

3. Antecedentes legislativos y regulación vigente

Como precedente remoto de la lucha jurídica contra los solares urbanos inedificados, ALEMANY CLIMENT2 se refiere a la llamada «Ley Flavia Malacitana», datada en torno al año 85 d. C., que prohibía derribar edificios si no iban a ser reconstruidos dentro del año siguiente, a no ser que lo autorizara la Curia. Este mismo autor, citando a GÓMEZ ROJO3, también alega como precedente histórico la normativa sobre solares yermos contenida en la Novísima Recopilación, que ordenaba citar e informar a los dueños en el plazo de cuatro meses, para que ejecutaran las obras de edificación durante el año siguiente, y en defecto de cumplimiento preveía la venta forzosa del solar en pública subasta.

Más recientemente, como precedente inmediato, el primero de los autores citados hace alusión a la Ley de Casas Baratas de 10 de diciembre de 1921, que regulaba un sistema de edificación forzoso. Pero el «Registro Municipal de Solares» como tal es creado en la Ley de Ordenación de Solares de 15 de Mayo de 1945, desarrollada por el Decreto de 23 de mayo de 1947, y pese a su muy escasa aplicación práctica, se trata de un instrumento jurídico que siguen recogiendo las posteriores leyes sobre urbanismo, con más o menos matices tanto en su denominación como en su regulación sustantiva.

Así, la Ley de Régimen del Suelo y Ordenación Urbana de 12 de mayo de 1956 (LS de 1956) se refiere básicamente al «Registro de Solares» en los artículos 142 al 151, regulando el deber de edificar los solares; equiparando a estos efectos a las construcciones paralizadas, ruinosas, derruidas e inadecuadas; estableciendo la venta forzosa de los incluidos en el Registro; posibilitando que cualquier persona pudiera adquirirlos solicitando del Ayuntamiento la expropiación; sacando el inmueble a subasta transcurridos dos años desde su inclusión en el Registro, con la necesidad de acompañar una valoración; etc.

El R.D. 1.346/1976, de 9 de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana (TRLS de 1976), en sus artículos 154 al 164 y bajo la denominación de «Registro Municipal de Solares», reproduce básicamente su antecedente normativo, con muy ligeras variaciones.

La Ley 8/1990, de 25 de julio, sobre Reforma del Régimen Urbanístico y Valoraciones del Suelo, en sus artículos 63 a 65 y bajo el título «Registro de Solares y terrenos sin urbanizar», distingue entre la expropiación y el régimen de venta forzosa por incumplimiento de deberes urbanísticos; exige una valoración del terreno según el grado de adquisición de facultades; establece un procedimiento de adjudicación en virtud de concurso; etc.

Por último, el Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana (TRLS de 1992), artículos 227 al 236, bajo el título de «Registro de Solares y Terrenos sin Urbanizar», regula una venta forzosa por incumplimiento de deberes urbanísticos siempre que la administración no opte por la expropiación; distingue entre solares y edificaciones ruinosas e inadecuadas; exige una valoración del terreno o de la edificación ruinosa; prevé la división del Registro en dos secciones (solares y terrenos sin urbanizar; edificaciones ruinosas e inadecuadas); establece el carácter público del Registro y regula detalladamente el procedimiento de venta forzosa.

Declarada inconstitucional la mayor parte del TRLS de 1992 por la Sentencia del Tribunal Constitucional 61/1997, de 20 de marzo, la hoy derogada Ley 6/1998, de 13 de abril, de Régimen del Suelo y Valoraciones (LRSV) estableció con carácter básico el deber de los propietarios de edificar los solares en plazo, tanto en suelo urbano (consolidado y no consolidado, según sus arts. 14.1 y 14.2.f, respectivamente), como en suelo urbanizable sectorizado (art. 18.7); mientras que su artículo 19 obligaba a los propietarios de todo tipo de terrenos y construcciones a mantenerlos en condiciones de seguridad, salubridad y ornato.

En la misma línea, pero con mayor grado de detalle, el nuevo TRLS de 2008 regula en deber de conservación en su art. 9, exigiendo a todos los...

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