La autonomía local en Alemania a los dos siglos de su nacimiento. Local self-government in Germany two centuries after its birth: legal and institutional position
| Autor | Ricard Gracia Retortillo |
| Cargo | Profesor ayudante de Derecho Administrativo. Universidad de Barcelona |
| Páginas | 11-46 |
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La autonomía local está de actualidad en Alemania. En los últimos años se han conmemorado diversos aniversarios que tienen que ver con lo que unánimemente se considera el punto de partida para la construcción moderna de la autonomía local (kommunale Selbstverwaltung) en dicho estado: la célebre Ordenanza prusiana de ciudades (Stadteordnung) de 19 de noviembre de 1808. además del segundo centenario de la aprobación de dicha ordenanza, en 2007 se cumplieron 250 años del nacimiento del barón Karl von stein, Ministro de economía y Finanzas en tiempos del reinado de Federico Guillermo III de Prusia, verdadero impulsor de dicha regulación y "alma mater" de la inconclusa reforma político-administrativa del Estado en la que aquella se enmarcó. Las líneas maestras y las bases ideológicas de dicha reforma se contenían fundamentalmente en la llamada "Memoria de Nassau" (Nassauer Denks-chrift), cuyo 200 aniversario tuvo lugar también en el mismo año 2007. La conjunción de todas estas celebraciones ha dado pie a múltiples reflexiones doctrinales sobre la construcción teórica actual de la autonomía local, recuperando el debate sobre la vigencia en nuestros días del ideario del propio von stein, a la vez que se ha visto por las organizaciones asociativas locales como una buena oportunidad para reivindicar el refuerzo de la posición del nivel local en el conjunto del Estado federal.3
No obstante, la actualidad del gobierno local en Alemania no se reduce exclusivamente a esta, por otra parte nada desdeñable, perspectiva teórico-dogmática. Contrariamente, en los últimos años, pueden identificarse también una serie de reformas legislativas, a diferentes niveles, que han situado en primera línea el debate político-normativo sobre el gobierno local. Así, por ejemplo, algunos Landerhan emprendido una serie de reformas administrativas de carácter funcional y territorial (Funktional- UNDGEBIETSREFORMEN), que tienen por objeto de manera fundamental a los entes locales y especialmente a su nivel supramunicipal. Entre otras medidas, se han propuesto, con éxito diverso, nuevas reordenaciones territoriales del Kreis, agru-
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pación de municipios generalizada en el conjunto de la Federación, con la finalidad de dar paso a entidades de ámbito territorial regional (Regionalkreisbildung), suscitándose relevantes e interesantes debates -incluso en sede jurisdiccional- en relación con el respeto a la autonomía local.4 Asimismo, desde la vertiente funcional, se insiste en la necesidad de llevar a cabo una más intensa descentralización desde los Lander al nivel local de gobierno (Kommunalisierung). Finalmente, no podemos olvidar que la última gran reforma del federalismo alemán (aprobada en dos fases sucesivas en 2006 y 2009) ha incidido también en la relación constitucional de los gobiernos locales con la Federación, en la medida en que se ha prohibido expresamente a ésta la transferencia directa por ley federal de competencias a aquellos, abogando así por un claro reforzamiento de la autonomía local.
Parece, pues, este un buen momento para recuperar -y actualizar- las reflexiones acerca de la posición jurídico-institucional de los entes locales en la actual República Federal de Alemania. Para ello, partiremos, como no puede ser de otro modo, además de los principales trabajos doctrinales en la materia, de las ya conocidas disposiciones constitucionales previstas en la Grundgesetz, de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional federal que las interpreta, así como de las líneas principales de las Constituciones de los Lander (Landesverfassungen) y de algunas recientes decisiones de sus respectivos tribunales constitucionales, habitualmente menos comentadas entre nosotros, pero significativamente relevantes en los debates actuales.
De acuerdo con su configuración constitucional vigente, los entes locales son parte del Estado (en sentido amplio), en tanto en cuanto ejercen el poder público estatal, que se encuentra descentralizado territorialmente y que en última instancia deriva del pueblo (apartado 2). Bajo el concepto de entes locales (Kommunen) se agrupa en Alemania un conjunto de personas jurídico-públicas, distintas, por tanto, de la Federación y de los Lander, cuyas principales manifestaciones -municipios y Kreise- tienen garantizada constitucionalmente su legitimación democrática directa (apartado 3) y su autonomía, en los términos del art. 28.2 de la Ley Fundamental y de las respectivas constituciones de los Lander(apartado 4). Como resultado de la concepción constitucional del Estado federal alemán, los entes locales forman parte de la organización de los Lander (apartado 5). Y, en consecuencia, en cuanto al reparto constitucional de competencias entre la Federación y los Lander, son estos quienes ostentan la competencia legislativa y ejecutiva sobre el régimen local (Kommunalrecht), así como quienes deciden fundamentalmente sobre la dotación financiera de los entes locales y ejercen su tutela administrativa, produciéndose una estrecha vinculación entre ambos niveles administrativos. Trazados, a grandes rasgos, los elementos esenciales de la actual posición jurídico-constitucional de los entes locales en Alemania, profundizamos a continuación en cada uno de ellos, para acabar con una valoración general sobre el papel que aquella desarrolla en la articulación de los diversos modelos de gobierno local que se dan lugar en un marco federal como el alemán (apartado 6).
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En la tradicional contraposición entre Estado y sociedad, no hay duda hoy de que los entes locales son "Estado" y forman parte de su organización administrativa.5 Separándose de sus precedentes constitucionales anteriores, la Ley Fundamental de 1949 deja claro que los entes locales no ocupan una posición iusfundamental frente al Estado sino que constituyen ellos mismos una parte de él (" ein Stück Staat").6 Y que, en consecuencia, no pueden ser titulares de derechos fundamentales, sino que están obligados a su respeto y protección.7 Así se deriva, por un lado, de una extendida interpretación sistemática del texto constitucional, según el cual la autonomía local viene garantizada en el capítulo segundo de la Ley Fundamental ("Der Bund und die Lãnder') y no entre los derechos fundamentales, a diferencia de lo que sucedía en la Constitución de Weimar, cuyo artículo 127 recogía el derecho de los municipios y agrupaciones de municipios a su autoadministración dentro del conjunto de derechos y libertades regulados en su parte segunda. Adicionalmente, el argumento sistemático viene confirmado tanto por motivos de carácter teleológico, en la medida en que la finalidad de los derechos fundamentales no es la de proteger ámbitos administrativos sino libertades individuales, como por la previsión específica en sede constitucional del recurso en defensa de la autonomía local (art. 93.1.4º GG), que poco tiene que ver con el recurso de amparo protector de derechos fundamentales.8
Según su concepción actual, los entes locales ejercen, pues, el poder público estatal (Staatsgewalt). Y lo hacen, en concreto, como expresión la descentralización territorial a la que dicho poder se halla sometido. La descentralización supone, por tanto, en oposición a la desconcentración, la transferencia de tareas a las diversas personas jurídico-públicas dotadas de autonomía (Corporaciones, Establecimientos y Fundaciones de Derecho Público). Como veremos, municipios y Kreiseson, en consecuencia, corporaciones de Derecho público de carácter territorial a las que la Constitución federal garantiza autonomía para el cumplimiento de las tareas que, como tales poderes públicos, les son atribuidas.
Los términos de la inserción del gobierno local en el Estado federal alemán se completan con lo que la doctrina ha venido a definir como el doble papel (Doppelro-lle) de los entes locales -principalmente, municipios y Kreise- en el seno del ordena-
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miento alemán.9 Por un lado, los entes locales se integran, como acabamos de ver, en la organización del Estado en su conjunto ("als Teil organisierter Staatlichkeit"),10 si bien, lo hacen, según los términos en que viene configurada la estructura territorial del Estado, como parte de la organización institucional de los Lander, estableciendo así con ellos una intensa relación. No...
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