La sentencia del Tribunal Constitucional 149/91 relativa a la Ley de costas
| Autor | José Luis González-Berenguer Urrutia |
| Cargo | Vocal permanente: de la Comisión General Codificación |
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INTRODUCCION
La Ley de Costas, que es fundamentalmente, aunque no exclusivamente, una ley urbanística, al menos en el sentido amplio de la palabra «urbanismo», ha incidido fuertemente en un tema como el de la ordenación del territorio, tema que las Comunidades Autónomas contemplan como propio. Esta incidencia, sin embargo, ha sido considerada como plenamente constitucional, por la Sentencia del Tribunal Constitucional de fecha 4 de julio de 1991. Si bien esta constitucionalidad no es absoluta, y hay preceptos que han sido declarados nulos, mientras que otros que dan en pie, pero deben ser interpretados de la manera que la sentencia dice, y no de otra manera.
El texto del fallo es el siguiente:
FALLO
En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, por la autoridad que le confiere la Constitución de la Nación Española,
Ha decidido
Estimar parcialmente los recursos de inconstitucionalidad interpuestos contra la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas y, en consecuencia:
1.º Declarar que son inconstitucionales y consiguientemente nulos los artículos:
26.1 [y en consecuencia las Disposiciones transitorias cuarta - apartado 2 c) - y séptima - apartado 1 - y Disposiciones final primera en cuanto atribuyen a la Administración del Estado el otorgamiento de autorizaciones en la zona de protección]; 33.4, inciso final; 34 (y, en consecuencia, todas las referencias que a las normas: aprobadas de acuerdo con él se hacen en los artículos 47.3; 52.1; 53.1; 57.2; Disposición transitoria tercera, apartado 4, y en la Disposición final primera); 35.2, las palabras "de oportunidad u otras"; 110, apartados b) (en cuanto incluye las autorizaciones en la zona de protección), h) (en cuanto referido a los vertidos de tierra a mar) y 1) (en cuanto se refiere a la inspección y coordinación del cumplimiento de los Tratados Internacionales por las Comunidades Autónomas); 111, apartado 1 d), en cuanto incluye el inciso "sobre acuicultura"; 118 y Disposición adicional quinta, apartado 2, en las palabras "en todo caso".
2.º Declarar que no son inconstitucionales si se interpretan en el sentido que se expone en los fundamentos jurídicos de esta sentencia, que a continuación de cada uno de ellos entre paréntesis se indican, los artículos siguientes:
25, apartado 3 (fundamento jurídico 3.D.c); 27, apartados 3 y 4 (este último respecto del inciso "y se distribuirán de forma homogénea a lo largo de la misma" (fundamento jurídico 4.B.c); 44, apartado 1 (fundamento jurídico 4.C.a); 55, apartado 1 (fundamento jurídico 4.E.c.a'); 67 (fundamento jurídico 4.G.b); 68 (fundamento jurídico 4.G.c); 71, apartado 3 (fundamento jurídico 4.G.d); 86 (fundamento jurídico 5.C); 110, apartados c), g) e i) (fundamento jurídico 7.A, c, g e i); 112 (fundamento jurídico 7.A.c); 115 (fundamento jurídico 7.C); Disposición transitoria primera, apartado 3 (fundamento jurídico 8. BA), y Disposición transitoria quinta (fundamento jurídico 8.F).
3.º Desestimar los recursos de inconstitucionalidad en todo lo demás.
Como era de prever la sentencia declara la constitucionalidad de la casi totalidad del texto legal. Se trata de una prueba más de que la contienda competencial está perdida por las CC.AA., y ello por la triple razón de que: a) la Comunidad europea con el paso del tiempo irá reclamando más y más competencias a los Estados (respecto a la contratación administrativa en buena parte ya traspasada a las Autonomías, la Comunidad europea ha exigido ya devoluciones que han dado lugar a un Decreto - legislativo en tal sentido); b) los Ayuntamientos, enemigos como sabemos de los poderes regionales irán también reclamando competencias indebidamente ejercidas por las Comunidades; c) finalmente, porque las leyes sectoriales irán imponiendo racionalidad. Y este es precisamente el caso de leyes como la del Aguas o la presente Ley de Costas. (Aunque ello es tema muy alejado del presente, es preciso dejar constancia del talante con que se escriben las líneas anteriores. Este talante es profundamente pro - libertad y pro - respeto a la personalidad, a la lengua, a la historia y a la cultura de las cuatro Naciones españolas. Pero una cosa es la evidencia de que en España cuatro Naciones comparten un solo Estado, y que este Estado está obligado a actuar constantemente con conciencia de que tales Naciones existen; y otra muy diferente que, a fuerza de querer ejercer competencias, lleguemos todos - los primeros los reclamantes de tales competencias - a vivir en un manicomio. Y en esta línea - que GARCIA DE ENTERRIA dice que es una puesta en práctica de la LOAPA, pero de modo más efectivo - está la sentencia que declara constitucional prácticamente toda la Ley de Costas, exactamente igual que hace varios años sucedió con otra importantísíma ley sectorial, la de Aguas.)
Antes de entrar en el análisis de los puntos que justifican este fallo es preciso recordar algo que ya sabemos, y es que en la tripartición propuesta por PAREJO, los tres niveles competenciales son: el relativo a la ordenación de la economía, que corresponde al Estado, el relativo a la ordenación del territorio que corresponde a las CC.AA., y el relativo al urbanismo, que corresponde a los Ayuntamientos. Recordar también que la ordenación de las costas participa de los dos últimos niveles. Y recordar también que, la encomendación constitucional al Estado del tema del medio ambiente, modula extraordinariamente la puesta en práctica de ciertos títulos competenciales (Ref.).
Estas tesis previas lucen claramente en la sentencia comentada y debe subrayarse, la larga atención que presta el juzgador al tema de la ordenación del territorio, tema que sin duda fue esgrimido por los recurrentes en su deseo de residenciar en sede autonómica la regulación de las costas. A este efecto, la sentencia dice:
A) La primera cuestión que al acometer tal estudio se nos plantea es la atinente a cuál sea el alcance que en relación con el litoral ha de otorgarse a la competencia sobre ordenación del territorio. Si hubiéramos de contemplar sólo el texto de la Constitución esa cuestión no tendría apoyo en nuestro Derecho positivo, pues el artículo 148.1.3.ª, que menciona como materia de posible competencia de las Comunidades Autónomas la de "ordenación del territorio", no establece, respecto de éste distinción alguna y ninguna duda cabe tampoco sobre la pertenencia del litoral al territorio. El bloque de la constitucionalidad que hemos de tomar en consideración para pronunciarnos sobre la validez o invalidez de las normas legales no está integrado, no obstante, sólo por la Constitución, sino también por otras normas (art. 28 LOTC), entre las que figuran, muy destacadamente, las contenidas en los Estatutos de Autonomía. En este caso, los de siete de las ocho, Comunidades recurrentes (esto es, todas ellas, salvo Cantabria) mencionan la competencia para la ordenación del litoral, como distinta la competencia para la ordenación del territorio a la que viene sumarse. (Fundamento. 1A).
Es evidente, sin embargo, que como la titularidad para la ordenación del territorio, incluido el litoral, es competencia propia de las Comunidades Autónomas costeras, habrán de ser éstas las que, respetando esos límites máximos y mínimos, aprueben los correspondientes instrumentos de ordenación o establezcan las condiciones en que han de ser aprobados y fijen cuáles han de ser los criterios a los que han de acomodarse en sus dimensiones, en la distancia y en todos los restantes extremos, las mencionadas edificaciones. Así entendido, como simple establecimiento de máximos y mínimos, el precepto no es contrario a la Constitución
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B) Sobre el concepto mismo de ordenación del territorio son escasas las precisiones que se encuentran en nuestra doctrina. La STC 77/1984 (fundamento jurídico 2º.) se limita a afirmar que "tiene por objeto la actividad consistente en la delimitación de los diversos usos a que pueda destinarse el suelo o espacio físico territorial", a lo que agrega la STC 56/1986 (que en concreto se refiere a la competencia sobre urbanismo pero en términos perfectamente aplicables a la de ordenación territorial) que esa competencia exclusiva de las Comunidades Autónomas no puede impedir al Estado el ejercicio de sus propias competencias exclusivas (fundamento jurídico 3.º). Una consecuencia esta última por los demás perfectamente obvia, pues como sucede en todos aquellos casos en los que la titularidad competencial se establece por referencia a una "política" (v. gr. protección del medio ambiente, protección del usuario, etc.), y no por sectores concretos del ordenamiento o de la actividad pública, tal competencia no puede ser entendida en términos tales que la sola incardinación del fin perseguido por la norma (o por el, acto concreto) en tal política permita desconocer la competencia que a otras instancias corresponde si la misma norma o acto son contemplados desde otras perspectivas. De otra parte, y como también es obvio, la ordenación del territorio es, en nuestro sistema constitucional, un título competencial específico que tampoco puede ser ignorado, reduciéndolo a la simple capacidad de planificar, desde el punto de vista de su incidencia en el territorio, las actuaciones que por otros títulos ha de llevar a cabo el ente titular de aquella competencia, sin que de ésta se derive consecuencia alguna para la actuación de otros entes públicos sobre el mismo territorio.
La ordenación del territorio es, efectivamente, más una política que una concreta técnica y una política, además, de enorme amplitud. La Carta Europea de Ordenación del Territorio, aprobada por la CEMAT (Conferencia Europea de Ministros de Ordenación del Territorio) el 23 de mayo de 1983, citada por muchos de los recurrentes, la define como "expresión espacial de la política económica social, cultural y ecológica de toda sociedad".
Esa enorme amplitud de su ámbito...
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