Competencia para el ejercicio de la potestad sancionadora en relación con la celebración de juegos de suerte, envite o azar
| Autor | Abogacía General del Estado |
| Páginas | 127-142 |
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Dictamen de la Abogacía General del Estado de 27 de mayo de 2002 (ref.: A. G. Interior 3/02). Ponente: Luciano J. Mas Villarroel.
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1. Se expone en el escrito de consulta que «el traspaso de competencias exclusivas a las Comunidades Autónomas sobre los juegos de titularidad privada en materia de "casinos, juegos y apuestas" que es un proceso culminado, mantiene no obstante una especial problemática en lo referido a las competencias sancionadoras sobre determinados juegos que se realizan sin autorización, habiéndose producido soluciones dispares entre las distintas Comunidades Autónomas, atribuyéndose algunas para sí la competencia y entendiendo otras que la ostenta la Administración del Estado, e igualmente dentro de ésta última existen divergencias entre los Departamentos de Hacienda e Interior sobre el ejercicio de competencias sancionadoras respecto de los juegos mediante boletos, las combinaciones aleatorias con fines publicitarios y las combinaciones aleatorias a través de las líneas telefónicas 903 y 906».
2. Al referido escrito se acompaña una nota informativa (sin firma) de la Subdirección General de Estudios y Relaciones Institucionales en la que, tras hacerse un análisis de los juegos respecto de los cuales se suscitanPage 128 dudas sobre la titularidad de la competencia sancionadora, se formulan las siguientes «conclusiones»:
Primera. A la vista de la normativa reguladora del juego mediante boletos contemplada en el Real Decreto 1067/1981, de 24 de abril, y de la competencia que ostenta la entidad Loterías y Apuestas del Estado en esta materia, para su autorización a nivel supracomunitario, y sin perjuicio de la competencia que ostentan las Comunidades Autónomas en el ámbito de sus respectivos territorios, se hace preciso delimitar el órgano que debe ejercer la competencia administrativa sancionadora así como la norma aplicable, cuando dicha actividad exceda el límite de una Comunidad, con especial referencia a los supuestos de venta de cupones o boletos por determinadas organizaciones de minusválidos sin haber obtenido la preceptiva autorización administrativa, ya que en este caso la delimitación de la competencia para sancionar no resulta pacífica.
Segunda. Igualmente, atendiendo a la naturaleza jurídica de las denominadas "combinaciones aleatorias con fines publicitarios", en las que la participación resulta gratuita para los usuarios y cuya autorización la otorga la entidad pública empresarial Loterías y Apuestas del Estado, al amparo de lo dispuesto en el artículo 5 del Real Decreto 2069/1999, de 30 de diciembre, es necesario determinar el régimen administrativo sancionador aplicable y el órgano competente para su imposición.
Tercera. Por último, siendo evidente el vacío legal que existe en cuanto a determinadas formas de juego que se practican a través de líneas telefónicas de las series 903 ó 906 y de mensajes por medio de teléfonos móviles y habida cuenta de las características de su participación desde cualquier Comunidad Autónoma, con coste adicional al propio del servicio telefónico, en cuyo caso la entidad Loterías y Apuestas del Estado se considera incompetente para otorgar su autorización, por entender que a dichos juegos les son de aplicación las normas legales y reglamentarias de los juegos de suerte, envite o azar, es por lo que se hace preciso determinar el Órgano o Departamento que debe asumir la competencia para su regulación, teniendo en cuenta su incidencia respecto a la competencia de las Comunidades Autónomas en esta materia.
I. En relación con la primera cuestión de las aludidas en el antecedente 2.º, no cabe duda de que la venta, por parte de determinadas organizaciones de minusválidos, de cupones mediante cuya adquisición puede obtenerse, en su caso, el premio en metálico indicado en los propios cupones constituye una modalidad del juego mediante boletos, según la definición que del mismo proporciona el artículo 2.1 del Reglamento del juego mediante boletos aprobado por Real Decreto 1067/1981, de 24 de abril («es objeto del presente Reglamento la regulación del juego en el quePage 129 mediante la adquisición de boletos en los establecimientos autorizados, a cambio de un precio cierto, puede obtenerse, en su caso, el premio en metálico indicado en los mismos») y que, con ligeras variantes, se reproduce en los reglamentos de dicho juego promulgados por diversas Comunidades Autónomas.
Partiendo de la anterior premisa, resulta igualmente indudable que cuando la referida actividad se extienda a todo el territorio nacional o a parte del mismo que exceda de los límites de una Comunidad Autónoma, precisa de la pertinente autorización administrativa cuyo otorgamiento es de la competencia del Estado y, más concretamente, de la entidad pú-blica empresarial Loterías y Apuestas del Estado (LAE). En efecto, el artículo 5.1 del Estatuto de dicha entidad, aprobado por Real Decreto 2069/1999, de 30 de diciembre, dispone que «es competencia exclusiva de la entidad pública empresarial Loterías y Apuestas del Estado la autorización de la organización y celebración de sorteos, loterías, rifas, combinaciones aleatorias y, en general, cualquier apuesta cuyo ámbito de desarrollo o aplicación exceda de los límites territoriales de una concreta Comunidad Autónoma ...» y, por su parte, la disposición adicional vigésima de la Ley 24/2002, de 27 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social, establece que «corresponde al Estado, a través del Ministerio de Hacienda y, concretamente, de la Entidad Pública Empresarial Loterías y Apuestas del Estado, ejercer la competencia, de conformidad con la normativa vigente, para la autorización del desarrollo de todo tipo de apuestas, cualquiera que sea el soporte de las mismas, boletos, medios informáticos o telemáticos siempre que su ámbito de desarrollo, aplicación, celebración o comercialización abarque el territorio nacional o exceda de los límites de una concreta Comunidad Autónoma». Refiriéndose los preceptos que acaban de transcribirse a «cualquier apuesta» (art. 5.1 del Estatuto de LAE) y a «todo tipo de apuestas» (disposición adicional vigésima de la Ley 24/2001), no cabe duda, de acuerdo con la significación gramatical del término «apuesta» («acción y efecto de apostar», según el Diccionario de la Real Academia Española, acepción 2.ª) y «apostar» («arriesgar cierta cantidad de dinero en la creencia de que alguna cosa, como juego, contienda deportiva, etc. tendrá tal o cual resultado, cantidad que en caso de acierto se recupera aumentada a expensas de las que han perdido quienes no acertaron» a tenor del Diccionario citado, acepción 2.ª), que, materializándose la apuesta en el precio que el jugador paga por la adquisición del cupón, que así aventura o arriesga la cantidad en que consiste el precio, la repetida actividad, en cuanto celebrada con ámbito nacional precisa, como se ha dicho, de la oportuna autorización que corresponde otorgar, en su caso, a LAE.
Dicho lo anterior, procede examinar lo relativo a la competencia para el ejercicio de la potestad sancionadora cuando la actividad de que se trata carezca de la pertinente autorización administrativa. Se trata de determinar si dicha competencia corresponde al Estado o a las Comunidades Autóno-Page 130mas y, de ser lo primero, si corresponde a la entidad pública empresarial LAE o a los órganos a que se refiere el artículo 5 de la Ley 34/1987, de 26 de diciembre.
En la jurisprudencia del Tribunal Constitucional (sentencias números 163 y 164/1994, de 26 de mayo y 171/1998, de 23 de julio), la competencia del Estado para autorizar la organización y celebración de sorteos, loterías, rifas, combinaciones aleatorias y, en general, de todo tipo de apuestas cuyo ámbito abarque el territorio nacional se justifica, en realidad, en la relación que esos juegos tienen con la Lotería Nacional, una vez afirmada la competencia que sobre ésta ostenta el Estado con fundamento en el título competencial que a favor del mismo establece el artículo 149.1.14.ª de la Constitución («Hacienda General...»).
Así, en la sentencia núm. 163/1994, fundamento jurídico 5, se dice que:
(...) Desde el siglo XVIII en que se introdujo [se refiere a la Lotería] fue configurándose como una institución definida globalmente por aquel singular nombre y su carácter de juego de suerte reservada su explotación a la Hacienda, con el único fin de producir ingresos no tributarios, regalía de la Corona primero y monopolio fiscal más tarde (...) caracteres que la han definido desde un principio sin consideración a la específica organización del juego mismo, sus modalidades o su administración, desarrolladas y modificadas en su ámbito interno por las autoridades propias. La exclusividad del juego en manos de la Hacienda, determina la prohibición de la venta de billetes de loterías extranjeras, pasa luego a la supresión de las rifas, incluso las de establecimientos públicos a particulares, sometiendo más tarde a unas y otras a licencia de la propia Administración, de suerte que el monopolio fiscal, primero actividad propia sobre la Lotería, se extiende a los demás juegos de suerte que pueden concurrir con ella y asume la competencia para autorizarlos.
Partiendo de la anterior premisa, en el fundamento jurídico 7 de la citada sentencia se dice que:
El régimen de monopolio, como antes decimos, se extendió hasta prohibir la celebración de cualquier rifa sin previa licencia (RD 20 abril 1875, Ley 31 diciembre 1881, Instrucción General de Loterías 23 febrero 1892, etc.) consolidando así el monopolio de Hacienda sobre la Lotería Nacional; régimen de licencia previa que llega a la Instrucción General de Loterías de 23 de marzo de 1956 (art. 3) atribuyendo al Ministerio de Hacienda la competencia para otorgar la autorización (...). Así, los rendimientos del monopolio de la Lotería procedían por una...
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