Restricciones económicas de las reformas de los Sistemas de Seguridad Social en algunos países latinoamericanos

La mayoría de los países latinoamericanos que encaran la reforma de sus sistemas de pensiones están siguiendo una estrategia recomendada por el Banco Mundial (World Bank, 1994) basada en tres pilares: 1) un pilar gestionado públicamente, con participación obligatoria, beneficios definidos y financiados con impuestos y que cumpliría un objetivo redistributivo, 2) un programa de ahorro privado obligatorio, de contribuciones definidas y gestionado privadamente y 3) un sistema de ahorro voluntario capitalizado para aquellas personas que desean tener mayores niveles de seguridad y de ahorro personal¹.

La pregunta que surge de inmediato es hasta qué punto son eficaces las reformas del Sistema de Seguridad Social dirigidas a superar un sistema público de reparto por un sistema de capitalización individual. ¿Permite el nuevo diseño del Sistema de Seguridad Social superar los problemas estructurales y operativos de los sistemas públicos de pensiones PAYG?

La filosofía de las nuevas reformas se basa en tres supuestos implícitos que pasamos a enumerar: 1º) la introducción de un sistema privado de capitalización va a incrementar el ahorro privado y la cobertura del sistema en su conjunto, 2º) la introducción de las reformas contribuye a aumentar el crecimiento económico, la eficiencia y la productividad y 3º) el rendimiento obtenido del ahorro es mayor que en el sistema público. Ninguno de estos tres supuestos ha sido demostrado, de forma concluyente, empíricamente hasta el momento.

Es obvio que cualquier reforma de política económica y social modifica las reglas del juego en las que actúan los agentes económicos Page 118 y, por tanto, modifica el propio escenario social y económico. La reforma de la Seguridad Social es una reforma a largo plazo, con efectos, por tanto, desconocidos en el corto plazo. Con todas estas precauciones iniciales, no obstante, podemos detectar algunas posibles restricciones externas de naturaleza económica a la eficacia de las reformas (asumiendo, no obstante, que éstas pueden cambiar en los próximos años, incluso, como consecuencia de las propias reformas).

Entendemos por «restricciones externas» de las reformas el comportamiento de las variables económicas que condicionan un buen funcionamiento del Sistema de Seguridad Social: la evolución de los salarios reales, las tasas de desempleo, la pobreza, el crecimiento de la productividad y/o el crecimiento económico, las tasas de actividad, las tasas de empleo, la tasa de inflación, etc.².

A partir de los modelos desarrollados por Muñoz de Bustillo y Esteve (1995, p. 6-9) y Muñoz de Bustillo y Esteve (1998, p. 146- 150), la ruptura del equilibrio financiero de un sistema de pensiones (para valores de pensiones medias, cotizaciones medias y distribución funcional de la renta constantes) sólo se producirá si la tasa de dependencia es mayor que el crecimiento de la tasa de actividad, la tasa de empleo y el crecimiento de la productividad. Por tanto, bajo el supuesto de tipos de cotización constantes, para que un sistema de pensiones (de reparto o de capitalización) sea viable financieramente se requiere un ritmo de crecimiento económico, del empleo, de la productividad del trabajo y de los salarios reales estable, ya que sus bases financieras son dependientes de los determinantes económicos de la renta en una economía. La conclusión que se desprende de estos trabajos es muy clara: las variables económicas son tanto o más importantes que las demográficas para evaluar la viabilidad futura de un sistema de pensiones.

Por tanto, y considerando este tipo de aportaciones, tendríamos que recordar en este punto que existen una serie de condiciones económicas que deben cumplirse para garantizar la viabilidad de un sistema de capitalización privado, como son:

1. una economía en la que domine el trabajo por cuenta ajena en la industria y servicios (empleo declarado o regular);

2. en la que, por tanto, no predomine el trabajo en el sector agrario ni la economía informal;

3. la existencia de un extenso y variado mercado financiero y de capitales para rentabilizar los fondos de pensiones privados;

4. un crecimiento económico sostenido, con aumentos de la productividad y de los salarios reales y

5. una estabilidad macroeconómica y financiera.

En el presente trabajo vamos a centrar nuestra atención en el comportamiento de las siguientes variables económicas, que hemos denominado «restricciones externas» a las reformas: el crecimiento económico, los salarios reales, la evolución de la oferta de trabajo, las tasas de desempleo y la distribución de la renta y la riqueza. Aportaremos, solamente, datos sobre la evolución económica de los países que han aplicado reformas estructurales en la década de los noventa y principios del dosmil. Excluimos, por tanto, el caso de Chile, cuya reforma se produjo en 1981³. Los Page 119 países considerados en el trabajo son: Perú (1993), Colombia (1994), Argentina (1994), Uruguay (1996), México (1997), Bolivia (1997), El Salvador (1998), Costa Rica (2001) y Nicaragua (2001)⁴.

En los países latinoamericanos no se han realizado los cambios estructurales del sistema de pensiones como forma de abordar los problemas de financiación y sostenibilidad provocados por los cambios demográficos -tal y como se dan en los países europeos-, sino a causa del mal funcionamiento de los sistemas públicos y de los graves defectos en su gestión y administración por parte de los sucesivos gobiernos⁵.

A partir de este diagnóstico que señalaba la mala gestión como el principal causante del mal funcionamiento de los sistemas públicos, se plantean dos posturas doctrinales para reformar los Sistemas de Seguridad Social (Ross, S.G., 2000). La primera derivada de la disciplina de la Economía y la segunda defendida por los profesionales de la Seguridad Social que trabajan en las instituciones. Las preferencias de los economistas se fundamentan en la responsabilidad individual (frente a la responsabilidad colectiva), el mecanismo del mercado privado (frente al sector público) y los sistemas de capitalización (frente a los sistemas de reparto). En cambio, la segunda postura se inclina por los dispositivos colectivos, organizados por el Estado.

Sin duda, en las reformas acometidas en los países latinoamericanos, ha prevalecido la primera postura defendida por los profesionales de la Economía, cuya principal tesis es la defensa de la privatización del sistema de pensiones. Uthoff (1998, p. 206) resume los argumentos que defienden esta tesis en tres:

1) el reforzamiento de la relación entre las contribuciones de los trabajadores y los beneficios; 2) explicitar la deuda implícita o «escondida» del sistema público de reparto y

3) separar la función distributiva del sistema por medio de un nuevo esquema de capitalización («Fully Funded»).

A estas razones añadiríamos cuatro más que, nos parecen, han servido para justificar la necesidad de introducir las nuevas reformas:

1) la menor sensibilidad a la evolución de la tasa de dependencia del nuevo sistema;

2) la libre elección y el cambio de fondos por parte de los asegurados -dentro de ciertos límites-, lo cual introduce un mecanismo de competencia en el sistema;

3) la reducción o eliminación de la cotización de los empresarios (con la consiguiente reducción de los costes laborales) y

4) la mayor independencia del nuevo modelo del sistema político y, de esta Page 120 forma, evitar las interferencias y manipulaciones políticas, los privilegios para ciertos colectivos, etc.

En definitiva, y como resume Barr (1993, p. 223), los principales argumentos en defensa de los fondos privados tienen que ver con la seguridad, la libertad y la imposición de una mayor disciplina financiera.

Por otro lado, no todos los países latinoamericanos han optado por el mismo modelo de reforma. Algunos países sustituyeron el sistema público de reparto por uno de capitalización (Chile, Bolivia, México, El Salvador y Nicaragua), otros mantuvieron los dos sistemas reformados de forma paralela (Perú y Colombia) y otros optaron por un sistema mixto (Argentina, Uruguay y Costa Rica). Estas tres opciones de reforma, con sus características esenciales, se recogen en el Cuadro 1.

CUADRO 1. MODELOS Y CARACTERÍSTICAS GENERALES DE LAS DIEZ REFORMAS DE PENSIONES EN AMÉRICA LATINA: 2000-2001

^* Capitalización parcial colectiva (CPC) en Colombia y Costa Rica.

^** Múltiple en Colombia y México.

Fuente: MESA-LAGO, C. (2001, p. 80).

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Tal y como muestra el Cuadro 2, se ha producido un crecimiento demográfico en todos los países de nuestro estudio entre el año 1990 y 2004. Este crecimiento demográfico se va a mantener hasta el año 2020, según las proyecciones realizadas por el Banco Mundial (2006). No obstante, el ritmo de crecimiento demográfico va a ser menor en todos los países en el periodo 2004-2020. Es decir, los países latinoamericanos aumentarán su población, pero a un ritmo cada vez menor en los próximos años. En este sentido, es más que previsible que la tasa de dependencia de la vejez aumente considerablemente en los próximos años en todos los países latinoamericanos. Esto es lo que parece confirmar las proyecciones de la tasa de dependencia realizadas por la CEPAL (2005) que pronostican un considerable aumento en el futuro, sobre todo, en el caso de Uruguay (véase Cuadro 3)⁶. En este sentido, podemos decir que los países latinoamericanos convergen con los europeos en mayores tasas de envejecimiento de sus poblaciones, quizás a un ritmo un poco más lento.

CUADRO 2. DINÁMICA DEMOGRÁFICA

Fuente: WORLD BANK (2006). Page 122

CUADRO 3. RELACIÓN DE DEPENDENCIA DEMOGRÁFICA (En porcentaje de la población de 65 años y más sobre la población de 15 a 64 años)

Fuente: CEPAL (2005).

Tras el análisis realizado en el presente trabajo, pensamos que un límite importante en la aplicación de las nuevas reformas proviene del contexto económico en el que son implantadas. Lo que hemos denominado a lo largo de todo el trabajo «restricciones externas». La estructura económica en los países latinoamericanos se caracteriza por un predominio de mercados de trabajo precarios, con bajos salarios, un extenso sector informal, altas tasas de desempleo, desigualdad en la distribución de la renta y la riqueza y altas tasas de pobreza. En este contexto económico se reduce sustancialmente el grado de eficacia de las reformas acometidas. En parte, el éxito de las reformas depende de que la fuerza de trabajo sea asalariada y obtenga salarios reales estables y en continuo crecimiento. La generalización del trabajo informal, sumergido o precario, la concentración de la fuerza laboral en zonas rurales, el alto porcentaje de trabajadores por cuenta propia o las altas tasas de pobreza permiten dudar que se alcancen los objetivos de las reformas, que no son otros que aumentar la cobertura y el ahorro privado.

Como apunta Mesa-Lago (1997, p. 516), «en los países menos desarrollados (p.e., Bolivia, Ecuador, Paraguay y la mayoría de Cen- Page 132 troamérica y el Caribe Latino) menos de una cuarta parte de la población está cubierta por la Seguridad Social; además, la incidencia de la pobreza, el sector informal, el autoempleo y el sector rural marginal están mucho más extendidos de lo que estaban en el caso de Chile. Si los programas públicos han sido incapaces de extender la cobertura a la población de una manera significativa con un modelo bismarckiano, un modelo privado con toda certeza será una barrera infranqueable, mientras que la mayoría de la población (informal, no asalariada y rural) no tendrá acceso al programa privado. Los fondos escasos se empeñarán en consolidar el Sistema de Seguridad Social de una minoría de la población a costa de recursos necesitados de manera desesperada por la mayoría, tal y como los subsidios, la salud primaria y otros».

Es más que previsible, por tanto, que esta estructura económica precaria conducirá a una baja cobertura y baja densidad de cotizaciones de los trabajadores, cuyo resultado final será que muchos trabajadores accederán a la pensión mínima garantizada por el Estado.

En definitiva, el hecho de que los sistemas públicos adolezcan de problemas estructurales u operativos no demuestra, por sí mismo, que un nuevo sistema privado de capitalización no adolezca de los mismos o nuevos problemas. Es decir, la evidencia de la existencia de problemas no demuestra que tales problemas sean solucionados por medio de un cambio de modelo de pensiones o que un modelo privado de capitalización nos permita encarar mejor ese tipo de problemas, ya que la estructura económica que envuelven las reformas del Sistema de Seguridad Social no es la idónea para que éstas tengan éxito.

Se podría objetar a esta conclusión que las mismas «restricciones económicas» operan negativamente para el mantenimiento de los sistemas públicos de reparto. Esta objeción es cierta. La viabilidad económica y financiera del sistema público también depende de variables económicas como las estudiadas en este trabajo. Unos malos resultados económicos cuestionan la viabilidad de los sistemas públicos, al igual que los sistemas de capitalización privados. No obstante, lo que es evidente es que con la sustitución de los sistemas públicos por los privados se pierden fuentes alternativas de financiación al sistema, así como mecanismos de solidaridad que pueden permitir una mayor y mejor cobertura para los propios trabajadores.

Para finalizar, nos gustaría recordar las conclusiones del conocido trabajo de Orszag y Stiglitz (1999). En ese trabajo los autores establecieron diez mitos sobre los que descansaban bastante de la literatura relativa a las reformas de los Sistemas de Seguridad Social, tratando de desmitificar la propuesta que defiende la sustitución de un sistema público de reparto por uno de capitalización de gestión privada y desentrañando las debilidades de los argumentos teóricos que fundamentan tal propuesta. De alguna forma, la filosofía que ha presidido el presente trabajo comparte este mismo escepticismo que desprende el trabajo de Orszag y Stiglitz (1999)¹⁵.

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[1] Para una justificación de esta estrategia de reforma puede consultarse JAMES, E. (1998 a, p. 276) y JAMES, E. (1998 b).

[2] En otros trabajos publicados se analizan lo que entendemos que son las «disfuncionalidades internas» de las reformas. Véanse OCHANDO, C. (2003), OCHANDO, C. (2004) y OCHANDO, C. (2005). Para un análisis de los límites o críticas de estas reformas también puede revisarse el trabajo de BARR, N. (2000, p. 665 y ss.) y MESA-LAGO, C. (2004).

[3] El caso chileno es estudiado en un anterior trabajo del autor. Véase OCHANDO, C. (1997). En ese trabajo se puede encontrar una extensa bibliografía citada sobre la reforma chilena.

[4] No entramos a analizar el contenido de estas reformas estructurales latinoamericanas. Trabajos imprescindibles para analizar su contenido son los siguientes: HUBER, E. (1996); BARRIENTOS, A. (1997); BARRIENTOS, A. (1998); ARENAS, A. y BERTRANOU, F. (1997); MACKENZIE, G.A., GERSON, Ph. y CUEVAS, A. (1997); LORA, E. y PAGÉS, C. (2000); MESA-LAGO, C. (1991); MESA-LAGO, C. (1997); MESA-LAGO, C. (2001); MESA-LAGO, C. (2004); OCHANDO, C. (1997); OCHANDO, C. (2005) QUEISSER, M. (1995); QUEISSER, M. (1998); BONILLA, A. y CONTE-GRAND, A.H. (1998); SOLÍS, F. y SANTÍN, O. (2000); OISS (1998); OISS (2000) y PALACIOS, R. y PALLARÉS-MIRALLES, M. (2000).

[5] Algunas de estas deficiencias que convertían esos sistemas públicos de reparto (PAYG) en ineficientes e insostenibles pueden encontrarse en los trabajos de UTHOFF, A. (1998, p. 205); HUBER, E. (1996, p. 142); Inter-American Development Bank (1996, p. 212); LORA, E. y PAGÉS, C. (2000, p. 284); JIMÉNEZ, A. (1998, p. 135-137).

[6] Un interesante trabajo sobre la evolución demográfica en los países latinoamericanos y su fuerte ritmo de envejecimiento de la población se puede encontrar en BRAVO, J. (2000).

[7] Advertimos que mostrar la evolución de los salarios reales urbanos supone, ciertamente, una limitación a las pretensiones del trabajo. Hay que tener en cuenta la fuerte presencia del trabajo asalariado y no asalariado no urbano en las economías latinoamericanas. Así mismo, deberíamos analizar las estadísticas con cierta cautela, ya que solo captan una realidad económica y no todas aquellas actividades desarrolladas en lo que, normalmente, llamamos sector «informal» o «economía sumergida».

[8] Un supuesto poco realista, ya que la mayoría de las reformas del Sistema de Seguridad Social llevadas a cabo en la década de los noventa incorporaban incentivos para pasar del sistema público al privado, entre ellos, una disminución de los tipos de cotización en el sistema privado. En todo caso, esta evidencia no hace sino reforzar el argumento que pretendemos exponer en nuestro trabajo.

[9] En el presente trabajo, no entramos a considerar los efectos de la Seguridad Social sobre la oferta de trabajo. Existe una extensa literatura sobre el tema. Un profundo trabajo sobre el tema puede encontrarse en GUBER, J. y WISE, D. (1998). Los autores consideran, claramente, que existe una fuerte correspondencia entre el momento en el que se puede disponer de los beneficios sociales y la salida de la fuerza de trabajo del mercado de trabajo. Esto implicaría, por tanto, que los programas de Seguridad Social contribuyen a disminuir la participación de la fuerza de trabajo de las personas mayores y reduciría la capacidad productiva potencial de la fuerza de trabajo en una economía.

[10] Véase, por ejemplo, Internacional Labour Office (1997, p. 263).

[11] De los dieciocho países estudiados por el citado autor solo Chile mejoró en el periodo 1973-1998 los indicadores de desempleo y salarios reales.

[12] La realidad descrita en el Cuadro 11 tiene ciertos límites. Como se puede advertir, el análisis se realiza solamente para la distribución del ingreso de los hogares urbanos y no para la totalidad. De nuevo, habría que matizar este análisis tomando en consideración la extensa realidad no urbana de las sociedades latinoamericanas. Así mismo, la serie temporal para cada país no es homogénea.

[13] No cabe duda que este argumento puede ser discutible desde otros enfoques. La relación (bidireccional) entre la desigualdad y el crecimiento económico ha sido motivo de innumerables trabajos. Según algunos de ellos, es la desigualdad la que propicia un mayor crecimiento económico por la vía de un incremento del ahorro y la inversión en la economía. No entraremos en la discusión de este tema. Un análisis en profundidad del mismo excede con creces las pretensiones de este trabajo.

[14] Así, por ejemplo, según datos del InterAmerican Development Bank (1997, p. 18), en Colombia la pobreza moderada descendió del 24,4% en 1990 al 21,9% en 1995 y la pobreza extrema pasó del 9% al 6,8% durante ese mismo periodo. En Perú, la pobreza moderada y extrema también descendió entre 1990 y 1995: pasó del 39,6% en 1990 al 32,8% en 1995 (pobreza moderada) y del 11% en 1990 al 10% en 1995 (pobreza extrema). En cambio, en México, tanto la pobreza moderada como la extrema se elevó durante ese mismo periodo: la pobreza moderada subió del 19,9% (1990) al 22,3% (1995) y la pobreza extrema del 11,3% al 11,8%. En todo caso, las tasas de pobreza se mantienen en niveles muy altos en todos los países latinoamericanos.

[15] En cierta medida, también el trabajo de BARR, N. (2002) se dirige en esta misma dirección. Una contrastación de los «mitos» de Orzag y Stiglitz, a partir de la evidencia de los países latinoamericanos, se puede encontrar en MESA-LAGO, C. (2002).