Restricciones económicas de las reformas de los Sistemas de Seguridad Social en algunos países latinoamericanos

Autor:Carlos Ochando Claramunt
Cargo:Departamento de Economía Aplicada. Universidad de Valencia.
Páginas:117-134
RESUMEN

Durante la década de los noventa se llevaron a cabo reformas estructurales de los Sistemas de Seguridad Social en algunos países latinoamericanos. El presente trabajo presenta algunas de las dificultades que representan las condiciones económicas y sociales de los países latinoamericanos para implantar con éxito dichas reformas. Se denominan «restricciones externas» a tales condiciones económicas que pueden dificultar el buen desarrollo de las reformas. En el trabajo se analiza la evolución de cinco tipos de «restricciones» durante la década de los noventa: las tasas de crecimiento económico, los salarios reales, la evolución de la oferta de trabajo, las tasas de desempleo y la distribución de la renta y la riqueza. Se aportan, solamente, datos sobre la evolución económica de los países que han aplicado reformas estructurales en la década de los noventa (se excluye, por tanto, el caso de Chile, cuya reforma se produjo en 1981). Los países considerados en el trabajo son: Perú (1993), Colombia (1994), Argentina (1994), Uruguay (1996), México (1997), Bolivia (1997), El Salvador (1998), Nicaragua (2001) y Costa Rica (2001). Las conclusiones del artículo no son nada esperanzadoras: la estructura económica de estos países latinoamericanos se caracteriza por un predominio de mercados de trabajo precarios, con bajos salarios, un extenso sector informal, altas tasas de desempleo, desigualdad en la distribución de la renta y la riqueza y altas tasas de pobreza. Este contexto económico reduce sustancialmente el grado de eficacia de las reformas estructurales acometidas.

 
ÍNDICE
CONTENIDO

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    Este trabajo -actualizado y revisado- tuvo su origen en una comunicación presentada a las VI Jornadas de Política Económica, celebradas en Barcelona los días 1 y 2 de julio de 2004.
1. Introducción

La mayoría de los países latinoamericanos que encaran la reforma de sus sistemas de pensiones están siguiendo una estrategia recomendada por el Banco Mundial (World Bank, 1994) basada en tres pilares: 1) un pilar gestionado públicamente, con participación obligatoria, beneficios definidos y financiados con impuestos y que cumpliría un objetivo redistributivo, 2) un programa de ahorro privado obligatorio, de contribuciones definidas y gestionado privadamente y 3) un sistema de ahorro voluntario capitalizado para aquellas personas que desean tener mayores niveles de seguridad y de ahorro personal1.

La pregunta que surge de inmediato es hasta qué punto son eficaces las reformas del Sistema de Seguridad Social dirigidas a superar un sistema público de reparto por un sistema de capitalización individual. ¿Permite el nuevo diseño del Sistema de Seguridad Social superar los problemas estructurales y operativos de los sistemas públicos de pensiones PAYG?

La filosofía de las nuevas reformas se basa en tres supuestos implícitos que pasamos a enumerar: 1º) la introducción de un sistema privado de capitalización va a incrementar el ahorro privado y la cobertura del sistema en su conjunto, 2º) la introducción de las reformas contribuye a aumentar el crecimiento económico, la eficiencia y la productividad y 3º) el rendimiento obtenido del ahorro es mayor que en el sistema público. Ninguno de estos tres supuestos ha sido demostrado, de forma concluyente, empíricamente hasta el momento.

Es obvio que cualquier reforma de política económica y social modifica las reglas del juego en las que actúan los agentes económicos Page 118 y, por tanto, modifica el propio escenario social y económico. La reforma de la Seguridad Social es una reforma a largo plazo, con efectos, por tanto, desconocidos en el corto plazo. Con todas estas precauciones iniciales, no obstante, podemos detectar algunas posibles restricciones externas de naturaleza económica a la eficacia de las reformas (asumiendo, no obstante, que éstas pueden cambiar en los próximos años, incluso, como consecuencia de las propias reformas).

Entendemos por «restricciones externas» de las reformas el comportamiento de las variables económicas que condicionan un buen funcionamiento del Sistema de Seguridad Social: la evolución de los salarios reales, las tasas de desempleo, la pobreza, el crecimiento de la productividad y/o el crecimiento económico, las tasas de actividad, las tasas de empleo, la tasa de inflación, etc.2.

A partir de los modelos desarrollados por Muñoz de Bustillo y Esteve (1995, p. 6-9) y Muñoz de Bustillo y Esteve (1998, p. 146- 150), la ruptura del equilibrio financiero de un sistema de pensiones (para valores de pensiones medias, cotizaciones medias y distribución funcional de la renta constantes) sólo se producirá si la tasa de dependencia es mayor que el crecimiento de la tasa de actividad, la tasa de empleo y el crecimiento de la productividad. Por tanto, bajo el supuesto de tipos de cotización constantes, para que un sistema de pensiones (de reparto o de capitalización) sea viable financieramente se requiere un ritmo de crecimiento económico, del empleo, de la productividad del trabajo y de los salarios reales estable, ya que sus bases financieras son dependientes de los determinantes económicos de la renta en una economía. La conclusión que se desprende de estos trabajos es muy clara: las variables económicas son tanto o más importantes que las demográficas para evaluar la viabilidad futura de un sistema de pensiones.

Por tanto, y considerando este tipo de aportaciones, tendríamos que recordar en este punto que existen una serie de condiciones económicas que deben cumplirse para garantizar la viabilidad de un sistema de capitalización privado, como son:

  1. una economía en la que domine el trabajo por cuenta ajena en la industria y servicios (empleo declarado o regular);

  2. en la que, por tanto, no predomine el trabajo en el sector agrario ni la economía informal;

  3. la existencia de un extenso y variado mercado financiero y de capitales para rentabilizar los fondos de pensiones privados;

  4. un crecimiento económico sostenido, con aumentos de la productividad y de los salarios reales y

  5. una estabilidad macroeconómica y financiera.

En el presente trabajo vamos a centrar nuestra atención en el comportamiento de las siguientes variables económicas, que hemos denominado «restricciones externas» a las reformas: el crecimiento económico, los salarios reales, la evolución de la oferta de trabajo, las tasas de desempleo y la distribución de la renta y la riqueza. Aportaremos, solamente, datos sobre la evolución económica de los países que han aplicado reformas estructurales en la década de los noventa y principios del dosmil. Excluimos, por tanto, el caso de Chile, cuya reforma se produjo en 19813. Los Page 119 países considerados en el trabajo son: Perú (1993), Colombia (1994), Argentina (1994), Uruguay (1996), México (1997), Bolivia (1997), El Salvador (1998), Costa Rica (2001) y Nicaragua (2001)4.

2. Las reformas del sistema de pensiones en latinoamérica

En los países latinoamericanos no se han realizado los cambios estructurales del sistema de pensiones como forma de abordar los problemas de financiación y sostenibilidad provocados por los cambios demográficos -tal y como se dan en los países europeos-, sino a causa del mal funcionamiento de los sistemas públicos y de los graves defectos en su gestión y administración por parte de los sucesivos gobiernos5.

A partir de este diagnóstico que señalaba la mala gestión como el principal causante del mal funcionamiento de los sistemas públicos, se plantean dos posturas doctrinales para reformar los Sistemas de Seguridad Social (Ross, S.G., 2000). La primera derivada de la disciplina de la Economía y la segunda defendida por los profesionales de la Seguridad Social que trabajan en las instituciones. Las preferencias de los economistas se fundamentan en la responsabilidad individual (frente a la responsabilidad colectiva), el mecanismo del mercado privado (frente al sector público) y los sistemas de capitalización (frente a los sistemas de reparto). En cambio, la segunda postura se inclina por los dispositivos colectivos, organizados por el Estado.

Sin duda, en las reformas acometidas en los países latinoamericanos, ha prevalecido la primera postura defendida por los profesionales de la Economía, cuya principal tesis es la defensa de la privatización del sistema de pensiones. Uthoff (1998, p. 206) resume los argumentos que defienden esta tesis en tres:

1) el reforzamiento de la relación entre las contribuciones de los trabajadores y los beneficios; 2) explicitar la deuda implícita o «escondida» del sistema público de reparto y

3) separar la función distributiva del sistema por medio de un nuevo esquema de capitalización («Fully Funded»).

A estas razones añadiríamos cuatro más que, nos parecen, han servido para justificar la necesidad de introducir las nuevas reformas:

1) la menor sensibilidad a la evolución de la tasa de dependencia del nuevo sistema;

2) la libre elección y el cambio de fondos por parte de los asegurados -dentro de ciertos límites-, lo cual introduce un mecanismo de competencia en el sistema;

3) la reducción o eliminación de la cotización de los empresarios (con la consiguiente reducción de los costes laborales) y

4) la mayor independencia del nuevo modelo del sistema político y, de esta Page 120 forma, evitar las interferencias y manipulaciones políticas, los privilegios para ciertos colectivos, etc.

En definitiva, y como resume Barr (1993, p. 223), los principales argumentos en defensa de los fondos privados tienen que ver con la seguridad, la libertad y la imposición de una mayor disciplina financiera.

Por otro lado, no todos los países latinoamericanos han optado por el mismo modelo de reforma. Algunos países sustituyeron el sistema público de reparto por uno de capitalización (Chile, Bolivia, México, El Salvador y Nicaragua), otros mantuvieron los dos sistemas reformados de forma paralela (Perú y Colombia) y otros optaron por un sistema mixto (Argentina, Uruguay y Costa Rica). Estas tres opciones de reforma, con sus características esenciales, se recogen en el Cuadro 1.

CUADRO 1. MODELOS Y CARACTERÍSTICAS GENERALES DE LAS DIEZ REFORMAS DE PENSIONES EN AMÉRICA LATINA: 2000-2001

No definida
Definida
Modelos Países y año de inicio Sistemas Cotización Prestación Regimen financiero Administración
Sustitutivo Chile: 1981
Bolivia: 1997
México: 1997
El Salvador: 1998
Nicaragua: 2001 Privado Definida No definida Capitalizacion plena e individual (CPI) Privada *
Paralelo Perú: 1993
Colombia: 1994 Público o privado No definida
definida
No definida
definida
Reparto Perú
CPI
Pública
Privada (Peru) **
Mixto Argentina: 1994
Uruguay: 1996
Costa Rica: 2001 Público+PrivadoNo definida
definida
Reparto Perú
CPI
Pública
Multiple

* Capitalización parcial colectiva (CPC) en Colombia y Costa Rica.

** Múltiple en Colombia y México.

Fuente: MESA-LAGO, C. (2001, p. 80).

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3. La dinámica demográfica en los países latinoamericanos

Tal y como muestra el Cuadro 2, se ha producido un crecimiento demográfico en todos los países de nuestro estudio entre el año 1990 y 2004. Este crecimiento demográfico se va a mantener hasta el año 2020, según las proyecciones realizadas por el Banco Mundial (2006). No obstante, el ritmo de crecimiento demográfico va a ser menor en todos los países en el periodo 2004-2020. Es decir, los países latinoamericanos aumentarán su población, pero a un ritmo cada vez menor en los próximos años. En este sentido, es más que previsible que la tasa de dependencia de la vejez aumente considerablemente en los próximos años en todos los países latinoamericanos. Esto es lo que parece confirmar las proyecciones de la tasa de dependencia realizadas por la CEPAL (2005) que pronostican un considerable aumento en el futuro, sobre todo, en el caso de Uruguay (véase Cuadro 3)6. En este sentido, podemos decir que los países latinoamericanos convergen con los europeos en mayores tasas de envejecimiento de sus poblaciones, quizás a un ritmo un poco más lento.

CUADRO 2. DINÁMICA DEMOGRÁFICA

Países Población total (millones) Tasa de crecimiento media anual de la población (%)
1990 2004 2020 199-2004 2004-2020
Argentina 32,6 38,4 44,5 1,2 0,9
Bolivia 6,7 9,0 11,6 2,1 1,6
Colombia 35,0 44,0 11,6 1,8 1,3
Costa Rica 3,1 4,3 55,0 2,3 1,3
El Salvador 5,1 6,8 5,3 2,3 1,5
Mexico 83,2 103,8 124,7 1,6 1,1
Nicaragua 4,0 5,4 7,2 2,2 1,8
Perú 21,8 27,6 34,2 1,7 1,4
Uruguay 3,1 3,4 3,8 0,7 0,6

Fuente: WORLD BANK (2006). Page 122

CUADRO 3. RELACIÓN DE DEPENDENCIA DEMOGRÁFICA (En porcentaje de la población de 65 años y más sobre la población de 15 a 64 años)

País 1990 2000 2010 2020
Argentina 14,8 15,7 16,0 18,0
Bolivia 6,2 7,5 7,7 8,6
Colombia 7,2 7,5 8,3 11,3
Costa Rica 8,8 8,4 9,2 12,6
El Salvador 7,7 8,4 8,9 10,1
Mexico 6,9 7,8 9,0 11,7
Nicaragua 5,4 5,8 5,7 6,9
Perú 6,8 7,7 8,8 10,9
Uruguay 18,4 20,7 20,8 21,6

Fuente: CEPAL (2005).

4. Las «restricciones externas» de las reformas de los sistemas de pensiones
4.1. Evolución del crecimiento económico

A falta de datos fiables sobre la evolución de la productividad laboral en esos países, el Cuadro 4 muestra las tasas de crecimiento económico medias en la década noventa y primeros años del presente siglo para los países seleccionados en nuestro estudio. Como se puede apreciar en la mayoría de los países el crecimiento económico fue mayor en la década de los noventa que en el periodo 2000- 2004. En la década de los noventa los países de nuestro estudio crecieron a tasas relativamente altas (comprendidas entre el 2,8 y el 4,8 como media). Este alto crecimiento parece que se quiebra a partir del comienzo de la siguiente década. A partir del 2000, las tasas de crecimiento económico son más bajas, incluso, negativas en los casos de Argentina y Uruguay.

La viabilidad del sistema de pensiones depende de altas tasas de crecimiento económico a largo plazo, es decir, de que las tasas de actividad, empleo y productividad superen la tasa de dependencia. Lógicamente, desconocemos cuál va ser la evolución de estas variables a muy largo plazo, pero es más que previsible que el crecimiento económico y de la productividad no sea tan alto en el futuro como lo ha sido en la década de los noventa (como así parece desprenderse de los datos del Cuadro 4). Si, finalmente, esto fuera así la viabilidad económica del sistema de pensiones se vería seriamente cuestionada. Sólo unas altas tasas de crecimiento económico permiten garantizar con cierta garantía de futuro la viabilidad económica y financiera de un sistema de pensiones -tanto público como privado-. Page 123

CUADRO 4. CRECIMIENTO ECONÓMICO (% crecimiento anual medio)

Países PIB Agricultura Industria Inmdustria manufacturrera Servicios
1990-2000 2000-2004 1990-2000 2000-2004 1990-2000 2000-2004 1990-2000 2000-2004 1990-2000 2000-2004
Argentina 4,8 -0,1 8,6 1,2 3,8 1,8 2,7 1,7 4,5 -1,2
Bolivia 4,0 2,6 2,9 3,3 4,1 2,3 3,8 2,8 4,3 2,2
Colombia 2,8 2,9 -2,6 1,2 1,5 8,9 -2,5 2,7 4,5 2,7
Costa Rica 5,3 3,9 4,1 1,6 6,2 2,7 6,7 2,1 4,6 5,1
El Salvador 4,8 1,9 1,2 0,2 5,2 2,5 5,2 2,5 4,0 1,9
México 8,1 1,6 1,6 2,6 3,8 0,0 4,4 -0,6 2,9 2,1
Nicaragua 3,7 2,5 4,9 2,5 5,9 3,2 3,5 3,8 3,0 3,3
Perú 4,6 8,7 5,5 2,6 5,0 5,0 3,8 2,6 4,2 2,8
Uruguay 3,4 -1,2 2,8 6,0 1,1 -2,1 -0,1 -0,8 4,6 -2,2

Fuente: WORLD BANK (2006).

4.2. Evolución de los salarios reales

El Cuadro 5 muestra la evolución de los salarios reales urbanos en siete países donde se han acometido reformas del Sistema de Seguridad Social7. Como se deduce del mismo, en los únicos países donde ha habido una mejoría de los salarios urbanos en términos reales en el periodo 1971-1998 han sido Costa Rica y Colombia. En el resto ha habido un deterioro permanente de los salarios reales a partir de la década de los ochenta hasta finales de los noventa, que es especialmente significativo en casos como Perú, Nicaragua y Bolivia.

Bajo el supuesto de que las tasas o tipos de cotización se mantienen constantes8, este escenario de deterioro de los salarios reales tendría, básicamente, tres consecuencias:

  1. ) las bases financieras del nuevo sistema son débiles (si no cambia la ten- Page 124dencia de crecimiento de los salarios reales en un futuro),

    CUADRO 5. SALARIOS REALES URBANOS, 1971-98 (1982 = 100)

    Años Argentina Bolivia Colombia Costa Rica El Salvador Mexico Nicaragua Perú Uruguay
    1971 100 - 100 115 112 88 - 160 178
    1972 95 - 84 112 - 89 - 157 142
    1973 101 - 90 109 - 89 - 155 138
    1974 114 - 85 103 - 92 - 153 140
    1975 107 - 83 99 - 97 - 130 127
    1976 72 - 85 112 - 105 - 141 120
    1977 71 - 80 123 - 107 - 118 106
    1978 70 - 90 134 138 104 - 103 102
    1979 - 96 140 - 103 - 96 94
    1980 72 - 96 141 128 98 113 108 98
    81 100 - 97 124 112 99 116 96 100
    1982 100 100 100 100 100 100 100 108 100
    1983 98 103 105 111 100 74 87 99 79
    1984 118 86 113 120 90 69 82 100 68
    1985 100 46 109 130 87 70 58 94 63
    1986 101 82 116 188 88 66 21 98 67
    1987 95 88 114 123 90 66 14 101 70
    1988 87 39 112 120 90 66 5 76 71
    1989 77 41 114 121 77 69 10 42 71
    1990 78 42 111 128 72 72 15 87 66
    1991 76 39 107 117 71 77 16 89 68
    1992 77 41 109 122 73 82 18 38 70
    1993 76 43 115 185 71 89 18 80 78
    1994 76 47 116 140 72 98 19 44 74
    1995 75 48 118 137 72 80 19 40 72
    1996 75 45 119 186 66 71 19 88 72
    1997 78 - 122 187 68 70 19 88 72
    1998 72 - 120 - - 71 - 37 73

    Fuente: WEEKS, J. (1999, Tablas 3 y 5, p. 155 y 157).

  2. ) existen desincentivos para el cumplimiento con la cotización en el nuevo sistema, lo que previsiblemente conducirá a una baja cobertura y a una baja densidad de cotizaciones de los trabajadores y

  3. ) previsiblemente, la cuantía de las pensiones en el momento de acceder a la edad de jubilación será insuficiente. Page 125

    CUADRO 6. ESTRUCTURA DE LA FUERZA DE TRABAJO

    PAIS Tasa de participación de la fuerza de trabajo % en edad entre 15-64 años Fuerza de trabajo
    Masculino Femenino Total millones % Crecimiento anual 15 y +1990-2004 % Fuerza trabjo femenina
    1990 2004 1990 2004 1990 2004 1990 2004
    Argentina 84,7 82,4 43,5 59,9 13,0 17,9 2,3 34,4 42,4
    Bolivia 80,9 84,0 49,9 63,9 2,5 4,0 3,4 39,2 43,5
    Colombia 85,0 85,3 48,5 65,0 14,1 21,8 3,1 36,9 44,0
    Costa Rica 87,6 84,9 35,3 47,2 1,2 1,9 3,5 27,6 34,5
    El Salvador 81,9 79,5 53,5 49,7 2,0 2,7 2,3 41,2 39,6
    Mexico 85,4 83,8 36,2 42,2 29,5 42,4 2,6 30,6 34,7
    Nicaragua 87,0 87,2 36,8 36,7 1,3 2,0 3,1 30,1 29,7
    Perú 82,0 83,5 48,6 60,3 8,5 13,0 3,0 37,0 41,6
    Uruguay 85,9 86,1 54,3 65,7 1,4 1,7 1,6 39,9 43,9

    Fuente: WORLD BANK (2006).

    Todo ello, empuja en la misma dirección: es previsible que el efecto final de las reformas es que muchos trabajadores accederán a la pensión mínima garantizada por el Estado (si es que existe).

4.3. Evolución de la oferta de trabajo

Una9 de las variables de las que depende cualquier sistema de financiación de la Seguridad Social es la evolución de la población ocupada y sus tasas de actividad. Pues bien, diferentes estudios muestran que las tasas de participación de la fuerza de trabajo en los países latinoamericanos se mantienen bajas si las comparamos con las tasas alcanzadas en otros países más desarrollados, como por ejemplo, en los países europeos10.

Esta misma fotografía se desprende de la información que se muestra en el Cuadro 6. Como se pone de manifiesto, entre 1990 y 2004, ha habido un crecimiento sustantivo de la fuerza de trabajo en todos los países estudiados. No obstante, las tasas de crecimiento de la fuerza de trabajo han ido descendiendo en la década de los noventa (si las comparamos con las décadas precedentes). Es decir, se comprueba un crecimiento de la fuerza de trabajo en los países latinoamericanos, pero ralentizado en la última década. Esta tendencia es confirmada por las proyecciones de la CEPAL (2005) que auguran unas tasas de crecimiento Page 126 de la población en edad activa más bajas durante el periodo 2000-2025 en casi todos los países de nuestro estudio (véase Cuadro 7).

CUADRO 7. TASAS DE CRECIMIENTO DE LA POBLACIÓN EN EDAD

País 1950-1975 1975-2000 2000-2025
Argentina 14,7 13,8 11,1
Bolivia 21,3 24,9 23,6
Colombia 27,0 27,2 14,9
Costa Rica 28,5 32,3 15,7
El Salvador 27,9 22,5 19,1
Mexico 27,8 29,6 13,2
Nicaragua 28,9 32,2 28,0
Perú 26,3 26,7 16,2
Uruguay 7,9 6,5 7,1

ACTIVA (Grupo de edad 15-59 años) (Tasa anual media por cada 1000 habitantes)

El Cuadro 8, que muestra las proyecciones de la evolución de la fuerza de trabajo por sexo, muestra que la tasa de participación masculina en la fuerza de trabajo total es mucho mayor que la femenina. Esta última representa, aproximadamente, la mitad que la tasa de participación masculina. No obstante, según las proyecciones realizadas por la CEPAL las tasas de participación femenina en la actividad económica van a ser crecientes en los próximos años. Este dato permite pronosticar que existe un crecimiento potencial de la tasa de actividad femenina en los próximos años que podría compensar, en parte, la tendencia decreciente o el estancamiento de la tasa de actividad total en las economías latinoamericanas. Como hemos señalado al principio del trabajo, el crecimiento de la tasa de actividad (junto con el crecimiento de la productividad y del empleo) es fundamental para compensar el crecimiento de la tasa de dependencia que se producirá en los países latinoamericanos en las próximas décadas.

Fuente: CEPAL (2005).

CUADRO 8. TASAS DE PARTICIPACIÓN EN LA ACTIVIDAD ECONÓMICA, POR SEXO

País Hombres Mujeres
1995 2000 2005 2010 2015 1995 2000 2005 2010 2015
Argentina 66,8 67,7 68,5 69,1 69,5 36,7 38,4 39,8 41,0 42,1
Bolivia 67,8 67,7 67,6 68,0 68,9 32,9 35,4 37,8 40,4 43,2
Colombia 66,3 67,0 67,3 67,8 68,3 34,6 37,1 39,2 41,4 43,5
Costa Rica 73,2 72,9 73,3 73,4 73,0 26,2 28,9 31,8 34,6 37,0
El Salvador 70,3 71,6 72,0 72,1 72,5 28,0 31,5 34,5 37,2 39,9
Mexico 72,5 73,1 73,2 73,2 73 30,4 33,5 36,4 39,2 41,9
Nicaragua 71,2 71,9 72,0 72,3 73,0 33,9 36,3 38,5 40,6 42,7
Perú 69,9 70,6 71,2 71,9 72,8 35,6 38,1 40,4 42,6 45,0
Uruguay 67,3 67,2 66,9 66,8 66,7 42,4 44,1 45,5 47,1 48,6

Fuente: CEPAL (2005). Page 127

4.4. Evolución de las tasas de desempleo

El Cuadro 9 muestra la evolución de las tasas de desempleo, desde 1990 hasta 2004, en los nueve países seleccionados en nuestro trabajo. Como se desprende del Cuadro 9, las tasas de desempleo se mantienen moderadamente altas en casi todos los países estudiados, exceptuado el caso de México. En la década de los noventa, las tasas de desempleo han sido crecientes en países como Argentina, Colombia, Nicaragua y Uruguay y se han mantenido, más o menos, constantes en Bolivia, Costa Rica, México y Perú. Sólo en el caso de El Salvador la tasa de desempleo ha descendido del 10% al 6,5%.

CUADRO 9. TASAS DE DESEMPLEO URBANO

Años Argentina (b) Bolivia (e) Colombia (f) Costa Rica (b) El Salvador (b) Mexico (b) Nicaragua (h) Perú (i) Uruguay (b)
1990 7,4 7,3 10,5 5,4 10,0 2,7 7,6 8,3 8,5
1995 17,5 3,6 8,8 5,7 7,0 6,2 16,9 8,2 10,3
1996 17,2 3,8 11,2 6,6 7,5 5,5 16,0 8,0 11,9
1997 14,9 4,4 12,4 5,9 7,5 3,7 14,3 9,2 11,5
1998 12,9 6,1 15,3 5,4 7,6 3,2 13,2 8,5 10,1
1999 14,3 7,2 19,4 6,2 6,9 2,5 10,7 9,2 11,3
2000 15,1 7,5 17,2 5,3 6,5 2,2 9,8 8,5 13,6
2001 17,4 8,5 18,2 5,8 7,0 2,5 10,5 9,3 15,3
2002 19,7 8,7 17,6 6,8 6,2 2,7 11,6 9,4 17,0
2003 17,3(c) 9,5 16,7 6,7 6,2 3,2 10,2 9,4 16,9
2004 (a) 13,8 (d) - 15,5 (g) 6,7 6,3 (g) 3,8 (g) - 9,5 (g) 13,0 (g)

(a) Cifras preliminares.

(b) Áreas urbanas.

(c) Nueva medición a partir de 2003; datos no comparables con serie anterior.

(d) Estimación basada en el primer semestre.

(e) Capitales departamentales, desde 1990 hasta 1999, ciudades capitales y la ciudad de El Alto.

(f) Incluye el desempleo oculto. Trece áreas metropolitanas. Hasta 1999 las cifras corresponden a siete áreas metropolitanas.

(g) Estimación basada en los datos de enero a octubre.

(h) Nacional. Estimaciones oficiales.

(i) Lima metropolitana.

Fuente: CEPAL (2005).

Un deterioro significativo de la economía en términos de generación de empleo, sin duda, tiene una fuerte repercusión en los Sistemas de Seguridad Social y en sus mecanismos de financiación. Y no sólo en términos cuantitativos, sino cualitativos. Un Sistema de Seguridad Social se verá afectado no sólo cuando la economía tenga una baja capacidad para crear empleo, sino cuando el trabajo que cree sea de «baja calidad» (precario, temporal, de baja cualificación y baja remuneración). Pues bien, -tal y como demuestra Weeks (1999, p. 153) en su exhaustivo trabajo- no sólo creció el desempleo en las economías latinoamericanas, sino que entre 1980 y 1992 creció también el subempleo, el Page 128 autoempleo y el trabajo a tiempo parcial11. También este fenómeno es destacado por Bertranou y Rofman (2002, p. 78) cuando señalan cuatro características de la estructura del empleo en los países latinoamericanos: a) una tendencia a la «privatización»; b) una profundización de los procesos de terciarización, informalización y precarización; c) un aumento del sector informal y d) una disminución de la calidad del empleo.

En resumen, el deterioro de las condiciones laborales (aumento del desempleo y/o extensión del empleo precario y de baja remuneración) tiene una clara repercusión sobre los sistemas de protección social. Muchos de los trabajadores no estarán suficientemente cubiertos por el nuevo sistema o no podrán cumplir con las condiciones exigidas para obtener los beneficios esperados, lo cual, acabará generando problemas de cobertura, tanto por la escasa población activa cubierta por el nuevo sistema como por la baja cuantía de las pensiones de jubilación. Como, oportunamente, apunta Huber (1996, p. 176-177), «dado que es improbable que prevalezcan los altos niveles de crecimiento económico que se necesitan para generar unas ganancias suficientes que permitan acumular pensiones individuales de gran cuantía, es probable que una gran proporción de pensionistas requieran subsidios públicos para alcanzar una pensión mínima. La acumulación insuficiente será un problema particularmente para los trabajadores de baja renta porque sus contribuciones se ven penalizadas por una regresiva estructura de tarifas y comisiones. Además, las condiciones de empleo precario de la mayoría de asalariados les dificultará incluso acumular los 20 años de contribución que se requieren para recibir una pensión mínima y les hará depender de la baja pensión asistencial. Debido fundamentalmente a esto y al hecho de que incluso la pensión mínima es insuficiente para cubrir las necesidades básicas, no se puede considerar al modelo chileno como un modelo de seguridad de renta básica, a pesar de la garantía estatal de una pensión mínima».

4.5. Evolución de la distribución de la renta y la riqueza

El Cuadro 10 muestra que la distribución de la renta y la riqueza sigue siendo inequitativa y desigual en los países latinoamericanos considerados. Según datos del Banco Mundial, el índice de Gini de todos los países seleccionados es bastante elevado. Como se desprende del Cuadro 10, mientras que el 10% de la población más pobre apenas acumula entre el 0,7% y 1,9% de la renta, el 10% más rico acumula entre el 33% y casi el 47% de la renta. Estos datos nos permiten vislumbrar la magnitud de la desigualdad de renta y riqueza que existe en el área latinoamericana considerada en nuestro análisis. Entre los países con mayor desigualdad se encuentran Bolivia, Colombia y Perú.

El Cuadro 11 proporciona datos de la evolución de la distribución de la renta desde los años ochenta hasta principios del dosmil12. Como se desprende de este cuadro y a partir de otros trabajos sobre este tema, la distribución de la renta en América Latina ha sufrido una evolución fluctuante a lo largo de las últimas décadas. Según Londoño y Székely (1998), después de una fuerte reducción de la desigualdad y la pobreza en los años setenta, se produjo un considerable deterioro en la década de los ochenta, para estabilizarse durante los años noventa. Page 129

CUADRO 10. DISTRIBUCIÓN DE LA RENTA O DEL CONSUMO

País Año % de participación de l renta del consumo
Indice de Gini 10% más bajo 20% más bajo Segundo 20% Tercero 20% Cuarto 20% 20% más alto 10% más alto
Argentina 2003 52,8 1,1 3,2 7,0 12,1 20,7 56,8 39,6
Bolivia 2002 60,1 0,3 1,5 5,9 10,9 18,7 63,0 47,2
Colombia 2003 58,6 0,7 2,5 6,2 10,6 18,0 62,7 46,9
Costa Rica 2001 49,9 1,3 3,9 8,1 12,8 20,4 54,8 38,4
El Salvador 2004 52,4 0,7 2,7 7,5 12,8 21,2 55,9 38,8
Mexico 2002 49,5 1,6 4,3 8,3 12,6 19,7 55,1 39,4
Nicaragua 2001 43,1 2,2 5,6 9,8 14,2 21,1 49,3 33,8
Perú 2002 54,6 1,1 3,2 7,1 11,8 19,3 58,7 43,2
Uruguay 2003 44,9 1,9 5,0 9,1 14,0 21,5 50,5 34,0

Fuente: WORLD BANK (2006).

La polarización de la renta en los extremos también tiene consecuencias negativas sobre las bases financieras del Sistema de Seguridad Social. Además, para Birdsall, Ross y Sabot (1995, p. 191), la desigualdad en la distribución de la renta y en los niveles de educación puede tener un significativo impacto negativo en la tasa misma de crecimiento económico en estos países. El argumento es el siguiente: una menor desigualdad contribuiría a un mayor crecimiento económico, tanto de forma indirecta como directa (incremento de la inversión en capital humano, aumento de la estabilidad política y macroeconómica, disminución de las diferencias de renta intersectoriales e incremento del efecto multiplicador interno de la renta) (Birdsall, N., Ross, D. y Sabot, R.,1995, p. 192)13.

Junto a la distribución de la renta y la riqueza, la información estadística disponible sobre las tasas de pobreza en los países latinoamericanos no es nada esperanzadora. Los datos que se desprenden de los principales informes internacionales reflejan un porcentaje todavía importante de población en situación de pobreza14. Podemos comprobar en el Cuadro 12 cómo las tasas de pobreza en Page 130los países latinoamericanos siguen siendo extremadamente altas.

CUADRO 11. DISTRIBUCIÓN DEL INGRESO DE LOS HOGARES URBANOS, POR QUINTILES (a)

País Año Quintil 1 (más pobre) Quintil 2 Quintil 3 Quintil 4 Quintil 5 (más rico)
Decil 1 Decil 2 Decil 9 Decil 10
Argentina 1980(b) 2,8 4,0 10,6 15,7 21,7 14,4 30,9
1990 (b) 2,3 3,9 8,7 14,2 20,9 15,2 34,8
2002 (c) 1,8 3,4 9,2 12,3 18,4 14,3 40,7
Bolivia 1989 (d) 0,7 2,7 8,7 13,1 20,6 16,1 38,2
1994 (d) 2,0 3,4 9,8 13,5 19,8 15,9 35,6
2002 1,7 3,2 9,0 12,7 19,9 15,1 38,4
Colombia 1980 0,9 2,5 7,6 11,3 18,9 17,5 41,3
1997 1,4 2,9 8,6 13,0 19,3 15,2 39,5
2002 0,8 2,7 8,4 13,3 20,0 15,7 39,1
Costa Rica 1981 (e) 2,3 4,5 12,1 16,7 24,5 16,9 23,2
1990 1,6 4,1 12,1 17,0 24,5 16,1 24,6
2002 1,5 3,5 10,5 16,0 22,8 16,7 29,0
El Salvador 1995 2,1 4,1 11,1 15,3 21,4 14,3 31,7
1997 2,1 4,0 11,1 15,2 21,3 15,2 31,1
2001 1,8 3,5 10,3 15,4 21,7 16,6 30,8
Mexico 1984 3,2 4,7 12,3 16,8 21,9 15,4 25,8
1994 2,9 3,9 10,0 13,9 19,7 15,3 34,3
2002 3,1 4,0 10,8 14,9 20,7 15,3 31,2
Nicaragua 1993 0,7 2,6 9,5 13,8 21,7 15,0 36,5
1998 0,9 2,6 8,8 13,3 20,2 15,2 39,1
2001 1,4 2,8 9,0 12,7 19,3 13,4 41,4
Uruguay 1981 2,7 4,1 10,9 14,7 21,2 15,2 31,2
1990 3,5 4,7 11,9 15,4 19,9 13,3 31,2
2002 3,7 5,1 12,9 16,0 20,6 14,4 27,3

(a) El ingreso de los hogares está organizado por quintiles según su ingreso per cápita. El quintil 1 corresponde a los hogares más pobres y el quintil 5 a los hogares más ricos.

(b) Se refiere al área metropolitana.

(c) Treinta y dos aglomerados urbanos.

(d) Cochabamba, El Alto, La Paz, Oruro, Potosí, Santa Cruz, Sucre, Tarija y Trinidad.

(e) Barranquilla, Bogotá, Bucaramanga, Cali, Manizales, Medellín y Pasto. Fuente: CEPAL (2005).

Estos porcentajes tan altos de pobreza dificultan el acceso de la población a los sistemas de protección social y, más todavía, si cabe, con un sistema de capitalización individual como el implantado en esos países durante la década de los noventa. Serían necesarias otro tipo de prestaciones universales y basadas en la financiación fiscal para satisfacer las necesidades de los sectores más pobres de la población. Como Huber (1996, p. 180-181) expresa al final de su trabajo, «los problemas centrales en Latinoamérica son la pobreza y el desempleo o subempleo. La pobreza no se Page 131concentra entre los mayores y los enfermos sino que afecta a una gran proporción de gente en edad de trabajar así como a los niños. Por lo tanto, los modelos tradicionales de Estados del Bienestar basados en el empleo, son soluciones inapropiadas. Perpetúan la pobreza entre aquéllos que no tienen acceso a un empleo más o menos estable en el sector formal y también a sus familias. Para enfrentarnos al problema de la pobreza en la vejez y en la enfermedad para toda la población se necesitan modelos no contributivos o modelos que requieren una mínima contribución para aquéllos que están en el sector informal. Un sistema de pensiones de tasa básica uniforme, financiado por impuestos generales y con un derecho basado en la ciudadanía, satisfaría estas necesidades. Este sistema debería ser complementado con un sistema público de pensiones capitalizadas, no subsidiadas y contributivas».

CUADRO 12. TASAS DE POBREZA

País Línea de pobreza nacional
Población por debajo de la línea de la pobreza Población por debajo de la línea de la pobreza
Año % Rural % Urbana % Nacional Año % Rural % Urbana % Nacional
Argentina 1995 - 28,4 - 1998 - 29,9 -
Bolivia 1997 77,3 53,8 63,2 1999 81,7 50,6 62,7
Colombia 1995 79,0 48,0 60,0 1999 79,0 55,0 64,0
Costa Rica 1992 25,5 19,2 22,0 - - - -
El Salvador 1992 55,7 43,1 48,3 - - - -
México 1996 52,4 26,5 37,1 2002 34,8 11,4 20,3
Nicaragua 1993 76,1 31,9 50,3 1998 68,5 30,5 47,9
Perú 1994 67,0 46,1 53,5 1997 64,7 40,4 49,0
Uruguay 1994 - 20,2 - 1998 - 24,7 -

Fuente: WORLD BANK (2006).

4. Conclusiones

Tras el análisis realizado en el presente trabajo, pensamos que un límite importante en la aplicación de las nuevas reformas proviene del contexto económico en el que son implantadas. Lo que hemos denominado a lo largo de todo el trabajo «restricciones externas». La estructura económica en los países latinoamericanos se caracteriza por un predominio de mercados de trabajo precarios, con bajos salarios, un extenso sector informal, altas tasas de desempleo, desigualdad en la distribución de la renta y la riqueza y altas tasas de pobreza. En este contexto económico se reduce sustancialmente el grado de eficacia de las reformas acometidas. En parte, el éxito de las reformas depende de que la fuerza de trabajo sea asalariada y obtenga salarios reales estables y en continuo crecimiento. La generalización del trabajo informal, sumergido o precario, la concentración de la fuerza laboral en zonas rurales, el alto porcentaje de trabajadores por cuenta propia o las altas tasas de pobreza permiten dudar que se alcancen los objetivos de las reformas, que no son otros que aumentar la cobertura y el ahorro privado.

Como apunta Mesa-Lago (1997, p. 516), «en los países menos desarrollados (p.e., Bolivia, Ecuador, Paraguay y la mayoría de Cen- Page 132 troamérica y el Caribe Latino) menos de una cuarta parte de la población está cubierta por la Seguridad Social; además, la incidencia de la pobreza, el sector informal, el autoempleo y el sector rural marginal están mucho más extendidos de lo que estaban en el caso de Chile. Si los programas públicos han sido incapaces de extender la cobertura a la población de una manera significativa con un modelo bismarckiano, un modelo privado con toda certeza será una barrera infranqueable, mientras que la mayoría de la población (informal, no asalariada y rural) no tendrá acceso al programa privado. Los fondos escasos se empeñarán en consolidar el Sistema de Seguridad Social de una minoría de la población a costa de recursos necesitados de manera desesperada por la mayoría, tal y como los subsidios, la salud primaria y otros».

Es más que previsible, por tanto, que esta estructura económica precaria conducirá a una baja cobertura y baja densidad de cotizaciones de los trabajadores, cuyo resultado final será que muchos trabajadores accederán a la pensión mínima garantizada por el Estado.

En definitiva, el hecho de que los sistemas públicos adolezcan de problemas estructurales u operativos no demuestra, por sí mismo, que un nuevo sistema privado de capitalización no adolezca de los mismos o nuevos problemas. Es decir, la evidencia de la existencia de problemas no demuestra que tales problemas sean solucionados por medio de un cambio de modelo de pensiones o que un modelo privado de capitalización nos permita encarar mejor ese tipo de problemas, ya que la estructura económica que envuelven las reformas del Sistema de Seguridad Social no es la idónea para que éstas tengan éxito.

Se podría objetar a esta conclusión que las mismas «restricciones económicas» operan negativamente para el mantenimiento de los sistemas públicos de reparto. Esta objeción es cierta. La viabilidad económica y financiera del sistema público también depende de variables económicas como las estudiadas en este trabajo. Unos malos resultados económicos cuestionan la viabilidad de los sistemas públicos, al igual que los sistemas de capitalización privados. No obstante, lo que es evidente es que con la sustitución de los sistemas públicos por los privados se pierden fuentes alternativas de financiación al sistema, así como mecanismos de solidaridad que pueden permitir una mayor y mejor cobertura para los propios trabajadores.

Para finalizar, nos gustaría recordar las conclusiones del conocido trabajo de Orszag y Stiglitz (1999). En ese trabajo los autores establecieron diez mitos sobre los que descansaban bastante de la literatura relativa a las reformas de los Sistemas de Seguridad Social, tratando de desmitificar la propuesta que defiende la sustitución de un sistema público de reparto por uno de capitalización de gestión privada y desentrañando las debilidades de los argumentos teóricos que fundamentan tal propuesta. De alguna forma, la filosofía que ha presidido el presente trabajo comparte este mismo escepticismo que desprende el trabajo de Orszag y Stiglitz (1999)15.

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[1] Para una justificación de esta estrategia de reforma puede consultarse JAMES, E. (1998 a, p. 276) y JAMES, E. (1998 b).

[2] En otros trabajos publicados se analizan lo que entendemos que son las «disfuncionalidades internas» de las reformas. Véanse OCHANDO, C. (2003), OCHANDO, C. (2004) y OCHANDO, C. (2005). Para un análisis de los límites o críticas de estas reformas también puede revisarse el trabajo de BARR, N. (2000, p. 665 y ss.) y MESA-LAGO, C. (2004).

[3] El caso chileno es estudiado en un anterior trabajo del autor. Véase OCHANDO, C. (1997). En ese trabajo se puede encontrar una extensa bibliografía citada sobre la reforma chilena.

[4] No entramos a analizar el contenido de estas reformas estructurales latinoamericanas. Trabajos imprescindibles para analizar su contenido son los siguientes: HUBER, E. (1996); BARRIENTOS, A. (1997); BARRIENTOS, A. (1998); ARENAS, A. y BERTRANOU, F. (1997); MACKENZIE, G.A., GERSON, Ph. y CUEVAS, A. (1997); LORA, E. y PAGÉS, C. (2000); MESA-LAGO, C. (1991); MESA-LAGO, C. (1997); MESA-LAGO, C. (2001); MESA-LAGO, C. (2004); OCHANDO, C. (1997); OCHANDO, C. (2005) QUEISSER, M. (1995); QUEISSER, M. (1998); BONILLA, A. y CONTE-GRAND, A.H. (1998); SOLÍS, F. y SANTÍN, O. (2000); OISS (1998); OISS (2000) y PALACIOS, R. y PALLARÉS-MIRALLES, M. (2000).

[5] Algunas de estas deficiencias que convertían esos sistemas públicos de reparto (PAYG) en ineficientes e insostenibles pueden encontrarse en los trabajos de UTHOFF, A. (1998, p. 205); HUBER, E. (1996, p. 142); Inter-American Development Bank (1996, p. 212); LORA, E. y PAGÉS, C. (2000, p. 284); JIMÉNEZ, A. (1998, p. 135-137).

[6] Un interesante trabajo sobre la evolución demográfica en los países latinoamericanos y su fuerte ritmo de envejecimiento de la población se puede encontrar en BRAVO, J. (2000).

[7] Advertimos que mostrar la evolución de los salarios reales urbanos supone, ciertamente, una limitación a las pretensiones del trabajo. Hay que tener en cuenta la fuerte presencia del trabajo asalariado y no asalariado no urbano en las economías latinoamericanas. Así mismo, deberíamos analizar las estadísticas con cierta cautela, ya que solo captan una realidad económica y no todas aquellas actividades desarrolladas en lo que, normalmente, llamamos sector «informal» o «economía sumergida».

[8] Un supuesto poco realista, ya que la mayoría de las reformas del Sistema de Seguridad Social llevadas a cabo en la década de los noventa incorporaban incentivos para pasar del sistema público al privado, entre ellos, una disminución de los tipos de cotización en el sistema privado. En todo caso, esta evidencia no hace sino reforzar el argumento que pretendemos exponer en nuestro trabajo.

[9] En el presente trabajo, no entramos a considerar los efectos de la Seguridad Social sobre la oferta de trabajo. Existe una extensa literatura sobre el tema. Un profundo trabajo sobre el tema puede encontrarse en GUBER, J. y WISE, D. (1998). Los autores consideran, claramente, que existe una fuerte correspondencia entre el momento en el que se puede disponer de los beneficios sociales y la salida de la fuerza de trabajo del mercado de trabajo. Esto implicaría, por tanto, que los programas de Seguridad Social contribuyen a disminuir la participación de la fuerza de trabajo de las personas mayores y reduciría la capacidad productiva potencial de la fuerza de trabajo en una economía.

[10] Véase, por ejemplo, Internacional Labour Office (1997, p. 263).

[11] De los dieciocho países estudiados por el citado autor solo Chile mejoró en el periodo 1973-1998 los indicadores de desempleo y salarios reales.

[12] La realidad descrita en el Cuadro 11 tiene ciertos límites. Como se puede advertir, el análisis se realiza solamente para la distribución del ingreso de los hogares urbanos y no para la totalidad. De nuevo, habría que matizar este análisis tomando en consideración la extensa realidad no urbana de las sociedades latinoamericanas. Así mismo, la serie temporal para cada país no es homogénea.

[13] No cabe duda que este argumento puede ser discutible desde otros enfoques. La relación (bidireccional) entre la desigualdad y el crecimiento económico ha sido motivo de innumerables trabajos. Según algunos de ellos, es la desigualdad la que propicia un mayor crecimiento económico por la vía de un incremento del ahorro y la inversión en la economía. No entraremos en la discusión de este tema. Un análisis en profundidad del mismo excede con creces las pretensiones de este trabajo.

[14] Así, por ejemplo, según datos del InterAmerican Development Bank (1997, p. 18), en Colombia la pobreza moderada descendió del 24,4% en 1990 al 21,9% en 1995 y la pobreza extrema pasó del 9% al 6,8% durante ese mismo periodo. En Perú, la pobreza moderada y extrema también descendió entre 1990 y 1995: pasó del 39,6% en 1990 al 32,8% en 1995 (pobreza moderada) y del 11% en 1990 al 10% en 1995 (pobreza extrema). En cambio, en México, tanto la pobreza moderada como la extrema se elevó durante ese mismo periodo: la pobreza moderada subió del 19,9% (1990) al 22,3% (1995) y la pobreza extrema del 11,3% al 11,8%. En todo caso, las tasas de pobreza se mantienen en niveles muy altos en todos los países latinoamericanos.

[15] En cierta medida, también el trabajo de BARR, N. (2002) se dirige en esta misma dirección. Una contrastación de los «mitos» de Orzag y Stiglitz, a partir de la evidencia de los países latinoamericanos, se puede encontrar en MESA-LAGO, C. (2002).