La responsabilidad de la Administración con ocasión de los daños al medio ambiente.
| Autor | Jesús Jordano Fraga |
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INTRODUCCION
La responsabilidad, generalmente, ha sido clasificada por la Doctrina que ha analizado las técnicas jurídicas de protección del medio ambiente como un instrumento represivo (Ref.), o como parte del derecho garantizador (Ref.).
Al analizar el concepto de Derecho KELSEN, en «La teoría pura del Derecho» y en «La teoría general del Derecho y del Estado», sostiene que la coacción constituye la diferencia específica de éste y su nota definitoria. Para este autor la técnica en la que se manifiesta el Derecho, consiste en la amenaza que conlleva de medidas coactivas (la privación coactiva de la vida, la libertad o los bienes económicos), en el caso de que no se observe un comportamiento prescrito. Desde esta perspectiva conceptual la responsabilidad sería uno de esos «tintes» que tiñen de jurídicas las normas ambientales.
Sin embargo, el Derecho ambiental por motivos funcionales y teleológicos tiene un marcado carácter preventivo, y por ello no pueden descargar el tratamiento de los problemas ambientales en el momento represivo. Por, esta razón, cuando la mayoría de los autores han examinado la institución de la responsabilidad, han puesto de manifiesto sus deficiencias, en cuanto que cuando se actúa dicho mecanismo, el daño ecológico ya ha sido provocado, y por ello, se muestra esta institución ineficaz en la evitación de la producción del daño, orientación que debe presidir el conjunto normativo ambiental.
Siendo reales e innegables estas consideraciones, críticas respecto a la responsabilidad, a las que podrían añadirse otras que se examinarán más adelante, el enfoque de la cuestión debe partir del análisis de la responsabilidad en el conjunto de las distintas técnicas jurídicas, concibiéndose a éstas como un cuerpo al servicio de la protección del medio ambiente, y desde esta perspectiva resulta claro que en tal misión no carece de utilidad, pues un marcado énfasis preventivo, no está reñido con la existencia de instrumentos represivos, entre ellos la responsabilidad.
En el presente estudio se va a abordar la responsabilidad de la Administración, comenzando por una distinción de los planos externo o internacional e interno.
Se analiza en segundo término la responsabilidad en el ámbito del derecho privado y su funcionamiento en la jurisprudencia, a fin de confrontar estas dos especies de un mismo género. Y por último, se abordan los problemas concretos que plantea la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública y el reflejo jurisprudencial de esta institución.
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LA RESPONSABILIDAD INTERNACIONAL del ESTADO POR DAÑOS AL MEDIO AMBIENTE
Dada la propia configuración del concepto de medio ambiente entendido como un conjunto de elementos naturales de titularidad común (Ref.), la protección del mismo escapa al ámbito estatal.
Los problemas ambientales requieren y exigen para su eficaz tratamiento una perspectiva global. Si una de las características de nuestro mundo actual es la interdependencia, en el caso del medio ambiente esta nota se acentúa, pues no es posible la consecución por un Estado de altos niveles de calidad ambiental al margen de la comunidad internacional dado el carácter transfronterizo de los fenómenos lesivos del medio.
Estas consideraciones han provocado la irrupción del Derecho internacional, en el marco de las ramas jurídicas que protegen el medio ambiente (Ref.). Desde finales de los años sesenta, aparece como fenómeno jurídico el Derecho internacional del medio ambiente. En la actualidad, existen numerosos tratados de carácter universal, regional y bilateral.
Uno de los resultados de esta tarea ha sido la construcción de una idea de la responsabilidad internacional del Estado por danos al medio ambiente, que siguiendo a JUSTE Ruiz (Ref.), se ha introducido, de una parte, como responsabilidad internacional por las consecuencias de actos no prohibidos, y de otra, a través de la consideración de que determinados atentados particularmente graves contra el medio ambiente podrían constituir un verdadero crimen internacional generador de una forma especialmente severa de responsabilidad.
La primera de estas manifestaciones se acerca a la noción de responsabilidad objetiva o por riesgo bastando la ejecución de una actividad que conlleve una alta peligrosidad para el medio como es el caso de la explotación de la energía nuclear.
La segunda de estas manifestaciones tiene su reflejo en el Proyecto de artículo sobre responsabilidad internacional de los Estados, elaborado por la Comisión del Derecho internacional de las Naciones Unidas. El artículo 19 de este Proyecto dispone:
Apartado 3. «Sin perjuicio de las disposiciones del 2 y de conformidad con las normas de Derecho internacional en vigor, un crimen internacional puede resultar en particular:
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De una violación grave de una obligación internacional de importancia esencial para la salvaguardia y la protección del medio humano, como las que prohiben la contaminación masiva de la atmósfera lo de los mares».
Este precepto se encuadra dentro del concepto de ius cogens o de normas de carácter imperativo. Las implicaciones de esta noción han sido descritas por CARRILLO SALCEDO (Ref.), para quien «en un momento histórico en el que las exigencias de la comunidad internacional hace que preocupen más los imperativos de justicia que los de seguridad, la noción de ius cogens internacional, trae consigo, no sólo respuestas para esas exigencias de justicia sino también, y sobre todo, cauces de concreción jurídicas de la noción de comunidad internacional y vías de transformación cualitativas del Derecho internacional en el que hoy es posible algo que en el Derecho internacional clásico resultaba inconcebible: un orden público de la comunidad internacional».
Entre los convenios internacionales que existen en materia de responsabilidad por daños del medio ambiente se pueden citar los siguientes: El convenio de París de 1950 sobre responsabilidad civil en materia de energía nuclear, el convenio de Bruselas de 1962 sobre responsabilidad de navíos nucleares, el convenio de Bruselas de 1971 sobre responsabilidad civil en la esfera del transporte marítimo de sustancias nucleares, el convenio sobre comunicación transfronteriza de larga distancia de 1979 y el convenio de las Naciones Unidas sobre el Derecho del mar de 1982.
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LA RESPONSABILIDAD EN EL DERECHO COMUNITARIO
A pesar de que en un principio la cuestión ambiental no había sido contemplada directamente en el Tratado CEE, la Comunidad, desde principio de la década de los setenta ha formulado cuatro Programas sobre el medio ambiente (1973 - 1976), (1977 - 1981) , (1982 - 1986) y (1987 - 1992).
Uno de los temas abordados en estos Programas, ha sido el de la responsabilidad, desde el prisma de la estrategia de la acción normativa. Los dos primeros Programas contenían una visión meramente correctiva. Pero como consecuencia, entre otras razones, de la posición del Parlamento Europeo expresada en el dictamen consultivo presentado el 17 de junio de 1982 sobre el proyecto del tercer Programa, en el sentido de poner de manifiesto la necesidad del paso de una política del medio ambiente basada en el concepto de reparar daños ya causados a una política de prevención de éstos, se produjo una inflexión superando el énfasis correctivo y adoptando la idea de prevención
En este contexto se sitúa el artículo 130.R 2 del Título VII del Tratado introducido por el Acta Unica, artículo que en opinión de PEREZ MORENO (Ref.), sienta las bases de un Derecho ambiental europeo. Este artículo dispone:
La acción de la Comunidad, en lo que respecta al medio ambiente se basará en los principios de acción preventiva, de corrección, preferentemente en la fuente misma de los ataques al medio ambiente y de quien contamina paga. Las exigencias de protección del medio ambiente serán un componente de las demás políticas de la Comunidad.
Como claramente se desprende de su texto la acción preventiva, el énfasis preventivo, ha sido consagrado como principio de la acción comunitaria en materia de medio ambiente.
¿Significa ello un desplazamiento de los mecanismos represivos como la responsabilidad? La respuesta a esta pregunta es obvia, pues la preferencia no significa exclusividad, de manera que cabe entender que ha ocurrido un desplazamiento pero no una relegación absoluta. En este sentido hay que señalar que una de las acepciones del principio «quien contamina paga», si bien no es la fundamental en su significado, es el deber de reparación de los daños ya producidos.
En el IV Programa se recogen estas ideas antes apuntadas, y a lo largo de él la acción preventiva queda consagrada en una posición de primacía, pero ello no es obstáculo para que en el apartado 2.5, en sede de instrumentos económicos, en el número 5 se diga:
La Comisión se propone considerar el alcance de una nueva definición del término de responsabilidad en el ámbito del medio ambiente, incluida la posibilidad de que el contaminador asuma una amplia responsabilidad por los daños causados por productos o procesos y centrar su atención en la coordinación de los instrumentos en caso de efectos transfronterizos, en relación con las normas de producto o contaminación transfronteriza.
Por tanto, sin perjuicio del necesario y consagrado énfasis preventivo la responsabilidad en el ámbito comunitario también es contemplada como uno de los instrumentos jurídicos empleables en la protección del medio ambiente.
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LA JURISPRUDENCIA CIVIL EN MATERIA DE RESPONSABILIDAD POR DAÑOS AL MEDIO AMBIENTE
3.1. Marco normativo
En el Código civil la responsabilidad extracontractual viene genéricamente contemplada en el artículo 1.902, que dispone:
El que por acción u omisión causa daño a otro interviniendo culpa o negligencia está obligado a reparar el daño causado.
Asimismo, el artículo 1.908 en sus apartados 2 y 4 recoge específicamente dos supuestos de responsabilidad más directamente relacionados con el daño ambiental. Este artículo preceptúa:
Igualmente...
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