De las relaciones entre el Gobierno y la Cortes Generales Comentario introductorio al titulo V

Autor:Manuel Ramírez Jiménez
Cargo del Autor:Catedrático de Derecho Político Universidad de Zaragoza
Páginas:671-688
RESUMEN

I. El tema de la relación entre el ejecutivo y legislativo en la teoría de la división de poderes. II. La primera ruptura del equilibrio en el estado liberal de derecho: predominio del legislativo. III. La segunda ruptura del equilibrio en el estado social de derecho: el reforzamiento del ejecutivo. IV. La relación ejecutivo-legislativo en el estado actual y la incidencia en el juego... (ver resumen completo)

 
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En la terminología anglosajona, la expresión to introduce suele utilizarse en el sentido de presentación, de dar a conocer una persona a otra. Y, en ese sentido, la presentación obliga a quien presenta a dar datos sobre el presentado, entrando de lleno, con mayor o menor detalle, en sus características (nombre, profesión, currículum, etc.).

Entiendo que, muy por el contrario, cuando entre nosotros se habla de un"comentario introductorio" se está invitando al autor a algo bien diferente. A exponer unas ideas, a redactar unas páginas que sirvan para"situar" lo que a continuación sigue. Una especie de introducción que oriente al lector sobre una problemática, sin ahondar en los aspectos concretos de la misma que quedarán posteriormente desmenuzados en las páginas que siguen.

Creo que es en esta segunda perspectiva donde hemos de situarnos al elaborar este comentario introductorio al Título V de nuestra vigente Constitución. Tanto más cuanto que el análisis concreto del articulado de dicho Título corre a cargo de otros autores, a quienes, de esta forma, no se les pisa el terreno, dejándoles el camino abierto a la pertinente profundización. Tómense así las consideraciones en las que, con la obligada limitación de espacio, ahora nos adentramos, sin por ello renunciar, claro está, a las obligadas referencias concretas que la redacción reclame.

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I El tema de la relación entre el Ejecutivo y Legislativo en la teoría de la división de poderes

El tema de la relación entre poderes surge a partir del momento, histórico e ideológico, en que se formula la teoría de una necesaria separación entre ellos. Al margen de los estudiados precedentes en los que históricamente se formularon divisiones empíricas de los poderes del Estado, lo que ahora nos interesa, como punto de partida, es el autor con el que la teoría de la división se convierte en mito del moderno constitucionalismo liberal, precisamente como arma arrojadiza frente al poder concentrado del absolutismo del antiguo régimen. Y aún más, como señalaremos luego, como presupuesto dialéctico en la lucha contra el poder absoluto de los tiempos posteriores. Mito y arma arrojadiza se ponen al servicio de un fin determinado: la conquista de unos derechos individuales y la garantía de la libertad.

Montesquieu y el capítulo sexto del Libro XI de su obra Espíritu de las leyes son el punto de arranque. En la búsqueda de un modelo que garantice la libertad, pone sus ojos en Inglaterra y allí (sin duda predispuesto por sus lecturas de Locke y Harrington mucho más que por la realidad de la Inglaterra de mediados del XVIII) encuentra el modelo de una conjunción de poderes que garantiza la libertad. La libertad de ánimo que dimana de la opinión que cada uno tiene de su seguridad; y para tener esta libertad es menester que el gobierno sea tal que ningún ciudadano tenga que temer a otro."Cuando la potestad legislativa está reunida a la ejecutiva en una misma persona, o cuerpo de magistratura, entonces no hay libertad; porque se puede temer que el mismo monarca o el mismo senado haga leyes tiránicas, para ejecutarlas tiránicamente."

Y añade:"Tampoco hay libertad si la potestad de juzgar no está separada de la legislatura y de la ejecutiva. Si estuviese anexa a la potestad legislativa, sería arbitraria la facultad de disponer de la vida y libertad de los ciudadanos, puesto que el juez sería legislador. Si estuviese unida a la potestad ejecutiva, podría el juez tener la fuerza de un opresor."

La conclusión está clara:"Todo estaría perdido (es decir, estaría perdida la libertad política en el excursus de Montesquieu) si un mismo hombre, o un mismo cuerpo de los principales, de los nobles o del cuerpo, tuviese el ejercicio de las tres potestades, la de hacer las leyes, la de ejecutar las resoluciones públicas y la de juzgar los delitos o las diferencias de los particulares."

Como decíamos, éste es el punto de arranque sobre el que tanta tinta ha corrido luego. El principio de no hay libertad si no hay separación de poderes, la asimilación entre dicha división y la idea de constitución perfecta pasarán a ser postulados indiscutibles y paradigmáticos en el constitucionalismo. La idea-mito estará en la Declaración de Derechos de Virginia de 1776 (V."Que los poderes legislativo, ejecutivo y judicial deben estar separados y son diferentes"); nos lo recuerda aquel pasaje de El Federalista en que Madison advierte que la acumulación de todos los poderes, legislativo, ejecutivo y judicial, en las mismas manos debe ser entendido como la auténtica definición de la tiranía 1; será elevada a dogma en el famoso Page 673 artículo 16 de la Declaración de Derechos del Hombre y del Ciudadano ("Toda sociedad en la cual la garantía de estos derechos no está asegurada y la separación de poderes determinada no tiene constitución") y, en fin, entre nosotros hará su aparición en los artículos 15, 16 y 17 de la Constitución de 1812. A partir de entonces (y no hay que olvidar la influencia de nuestro primer texto constitucional en Italia, Portugal y la América española), la teoría del noble francés ya no dejará de estar presente en la construcción ideológica y en sus reflejos escritos de todo Estado constitucional. He aquí, como escribe Althusser, la gran paradoja de Montesquieu: la paradoja de un opositor de derechas que, en el curso del siglo, sirve a todos los opositores de izquierdas. Montesquieu"no pretendía sino restablecer a una nobleza amenazada en sus privilegios pasados. Pero creía que la amenaza venía del rey. En realidad, tomando partido contra el poder absoluto del rey, echaba una mano al quebrantamiento de este aparato del Estado feudal que era la única fortificación de la nobleza. Es cierto que esta posteridad "revolucionaria" de Montesquieu es un mal entendido, pero hay que hacerle a este mal entendido la justicia de que no era más que la verdad de otro malentendido anterior: el que había lanzado a Montesquieu en la oposición derechista en un tiempo en que ésta ya no tenía sentido"2.

Pero la división, en la misma teoría clásica, implicaba también relación, que debe ser aquí nuestro especial punto de atención. Como destacara García Pelayo hace tiempo, Montesquieu establece una suerte de teoría prototipo para el derecho constitucional liberal, que se expresa en dos postulados: a) cada función capital del Estado (legislativa, ejecutiva y judicial) ha de tener un titular distinto (poderes); b) en el marco de esta separación, los poderes se vinculan recíprocamente mediante un sistema de correctivos y de vetos (statuer y empêcher). Lo que hay detrás es un proceso lógico-racional para asegurar la vigencia de la libertad. Si el peor enemigo de la libertad es el poder, sólo hay un medio para garantizar la libertad: encontrar una disposición de las cosas en la que"el poder detenga al poder", lo que se consigue precisamente por su división. Los tres poderes actúan y se relacionan entre sí por la facultad de statuer, es decir, el derecho de ordenar por sí mismo o de corregir lo que ha sido ordenado por otro, y por la facultad de empêcher, es decir, el derecho de anular una resolución tomada por otro. En suma, por el derecho de fiscalización y de veto. Y termina García Pelayo advirtiendo que lo que caracteriza esta doctrina es su sentido de medio racional al servicio de la libertad, pues en sí la doctrina puede servir a otras finalidades, por ejemplo, a afirmar un poder a costa de los demás, como en el caso de las constituciones napoleónicas."Mas como la finalidad obra como condicionante de la estructura que haya de tomar la división, en este sentido el sistema de Montesquieu representa, en sus líneas generales, la estructura típica de la división de poderes del Estado liberal" 3.

Y va a ser precisamente en el marco de esta forma de Estado donde la relación se afirme como sumisión de uno de esos poderes (el ejecutivo) a otro (el le-Page 674 gislativo), originando, a la vez que una paradigmática profesión de fe en la división de poderes, una real exaltación, un auténtico predominio de uno de ellos. Pasemos, por ende, a analizar la singladura de esta relación, ya francamente desequilibrada, en los tiempos que siguieron a su formulación inicial.

II La primera ruptura del equilibrio en el Estado liberal de derecho: predominio del legislativo

Como es sabido, la configuración del Estado de Derecho vigente y, a la vez, fruto de la ideología liberal decimonónica descansa en el principio de que el control del poder se lleva a cabo mediante el postulado del imperio de la ley, de la ley positiva. Elías Díaz, entre otros, ha puesto de manifiesto cómo este principio hay que entenderlo en el sentido de primacía de la ley entendida en sentido formal, es decir, ley creada precisamente por el órgano popular representativo (Parlamento) en tanto que titular del poder legislativo. No es, pues, suficiente cualquier legalidad la que define un Estado de Derecho, sino exclusivamente aquel sistema en el que el fundamento de la ley descansa sobre la decisión de un poder, el legislativo, que tiene su origen en la soberanía del pueblo hecha voluntad 4.

En este sentido, la separación de poderes, que sigue vigente como principio en esta forma de Estado, pierde rigidez y pasa a entenderse como una mera serie de relaciones, controles o intervenciones mutuas y recíprocas. Hay que evitar la concentración, pero hay igualmente una primacía del legislativo que no encuentra más frenos que la Constitución y los órganos que ésta haya previsto para efectuar el control de la...

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