Régimen urbanístico de la Propiedad del Suelo.

Autor:Juan Antonio Chinchilla Peinado
RESUMEN

SUMARIO 1. CLASIFICACION DEL SUELO URBANO: A) Municipios que no cuenten con instrumentos de planeamiento general ni proyectos de delimitación del suelo urbano. B) Suficiencia de los servicios. 2. CONSTRUCCIONES EN TERRENOS CLASIFICADOS COMO SUELO NO URBANIZABLE: A) Finalidad complementaria del destino natural de los terrenos. Actividad agrícola, ganadera, forestal. B)... (ver resumen completo)

 
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  1. CLASIFICACION DEL SUELO URBANO

    1. MUNICIPIOS QUE NO CUENTEN CON INSTRUMENTOS DE PLANEAMIENTO GENERAL NI PROYECTOS DE DELIMITACION DEL SUELO URBANO

      Cuando el municipio no cuente con instrumentos de planeamiento general, a tenor del artículo 13. 2 de la Ley del Suelo, «constituirán el suelo urbano los terrenos que por contar con acceso rodado, abastecimiento de agua, evacuación de aguas y suministro de energía eléctrica o por estar comprendidos en áreas consolidadas por la edificación al menos en la mitad de la superficie no ocupada por viales o espacios libres existentes, se incluyan en el Proyecto de Delimitación del Suelo Urbano». Aquí, al igual que en el artículo 10. a) de la Ley del Suelo, la clasificación del suelo como urbano responde, en principio, a un doble criterio (Ref. ): uno material, consistente en que los terrenos cuenten, alternativamente, bien con los elementos de urbanización y servicios establecidos por la Ley, bien con una ordenación consolidada (si bien aquí reducida al 50 por 100 de su superficie sin computar la ocupada por viales o espacios libres existente) ; y otro formal, en la medida en que han de ser incluidos en el ámbito del Proyecto de Delimitación de Suelo Urbano (Ref. ).

      La Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León (Sala de Burgos) de 31 de julio de 1995 (Recurso 1158/93) (Ref. ) -ponente, Ruiz Nieto-, realizando una interpretación literal del mencionado precepto, exige la concurrencia de ambos criterios, el formal y el material, para atribuir la clasificación de suelo urbano a unos determinados terrenos. Para el Tribunal no cabe referir, pues, tal clasificación de suelo urbano si el terreno, aun contando efectivamente con los elementos de urbanización y servicios exigidos, no está incluido dentro del perímetro de suelo urbano del Proyecto de Delimitación (Ref. ). De su razonamiento se infiere que, si no está aprobado aún el Proyecto de Delimitación en un determinado municipio, no cabrá la posibilidad de entender existente en el mismo suelo libre clasificado como urbano (Ref. ) y, por tanto, susceptible de ser edificado, quedando congelada así su situación urbanística:

      «... el terreno peritado donde se ha levantado la vivienda de referencia cuenta con acceso rodado, abastecimiento de aguas; evacuación de aguas; suministro de energía eléctrica; alumbrado público y red de telefonía, reuniendo por tanto todos los elementos necesarios para ser considerado como terreno urbano, pero sin tener en cuenta el Perito designado que si bien el artículo 13 del Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio, vigente en municipios como V. que carecen de planeamiento general, su territorio se clasificará en suelo urbano y suelo no urbanizable, constituyendo el primero «los terrenos que por contar con acceso rodado, abastecimiento de agua, evacuación de aguas y suministro de energía eléctrica», o bien «por estar comprendidos en áreas consolidadas por la edificación al menos en la mitad de la superficie no ocupada por los viales o espacios libres existentes» se incluyan en el Proyecto de Delimitación del Suelo Urbano, por lo que con toda claridad se está condicionando la citada clasificación como urbano al suelo que, además de reunir los requisitos de acceso rodado, agua, desagües y alumbrado, cual tiene el discutido, además, decimos, requiere su inclusión en el Proyecto de Delimitación, que aquí no se ha alegado y tampoco se ha probado ni intentado probar que exista. Y es el artículo 81 de la misma Ley del Suelo el que, para tales municipios sin instrumento de planeamiento, les faculta para formular ese Proyecto delimitando su suelo urbano, que permita incluir los solares y parcelas edificables por disponer de aquellas condiciones de uso (acceso, agua, desagüe y energía eléctrica), Proyecto que deberá señalar el perímetro de terrenos que incluye, según el artículo 13. 2 antes visto. El resto es terreno no urbanizable, cuya calificación corresponde al que, siendo propiedad de la codemandada, señora S. R., fue objeto de la licencia de obras que debe anularse, por ser competencia su concesión de la Comunidad Autónoma en tanto que la parcela no esté incluida en un Proyecto municipal de Delimitación debidamente aprobado» (F. D. 3. º).

      Tal decisión enlaza con determinados pronunciamientos del Tribunal Supremo, por ejemplo Sentencia del Tribunal Supremo de 23 de marzo de 1982 (Azdi. 2328), en los que señaló «... que sin duda el legislador que ha reformado la primera Ley del Suelo de 12 de mayo de 1956 ha querido que el Suelo Urbano determinado por su inclusión en el correspondiente perímetro, no dependa tan sólo de determinadas situaciones de hecho, sino además de un requisito formalista constituido por un "Proyecto de Delimitación" tramitado y aprobado de forma análoga a los Planes... ».

      No obstante, cabe objetar a esta decisión que la jurisprudencia mayoritaria del Tribunal Supremo se inclina por otorgar un valor prevalente al criterio material sobre el formal (Ref. ) en lo que se refiere a la clasificación de un terreno como suelo urbano. Así, la Administración queda vinculada por la realidad física del terreno, dado el carácter estrictamente reglado de la clasificación del suelo urbano, constituyendo la misma un imperativo legal que no queda al arbitrio del planificador que ha de definirlo en función de la realidad de los hechos, de tal modo que la Administración ha de limitarse solamente a constatar la realidad física, sin que sea necesario además que el planeamiento lo establezca o reconozca así, Sentencias del Tribunal Supremo de 28 de diciembre de 1983 (Azdi. 6859), de 25 de febrero de 1984 (Azdi. 2620), de 5 de junio de 1987 (Azdi. 5925), de 31 de diciembre de 1989 (Azdi. 10272), de 14 de septiembre de 1990 (Azdi. 6339), de 30 de enero de 1991 (JU, 55-P) y de 17 de junio de 1995 (JU, 8-P). Por tanto, la realidad de los hechos (la fuerza normativa de lo fáctico) se impone a la planificación urbanística. Esta línea jurisprudencial permite a la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Asturias de 23 de enero de 1996, núm. 41 (Recurso 1956/93) (Ref. ) -ponente, Morilla García-Cernuda-, atribuir la condición de suelo urbano a unos determinados terrenos por contar con los elementos de urbanización y servicios exigidos, aun cuando el municipio no cuenta ni siquiera con un Proyecto de Delimitación de Suelo Urbano:

      ... los terrenos a que se refiere la solicitud cuentan con la totalidad de los servicios de infraestructuras exigibles -accesos rodados, pavimentación de viario con aceras, red de suministro de aguas y saneamiento y suministro de energía eléctrica- que hacen posible la edificación, sin razones fundamentales o valores específicos que justifiquen su calificación como área de especial protección, lo que, al carecer de planeamiento general, por aplicación de los artículos 81 y 13 de la antigua Ley del Suelo y del Texto Refundido, lleva a la consideración de la parcela como suelo urbano, dado el carácter estrictamente reglado de esta clase de suelo que obedece, no tanto al imperativo constitucional de reserva de Ley cuanto a la fuerza normativa de lo fáctico, de suerte que la Administración queda vinculada por la realidad y ha de considerar como urbanos los terrenos que así lo sean, reflejando en la calificación de los mismos, pues su clasificación como tales queda al margen de la voluntad y el arbitrio del planeador que ha de hacerlo en atención a la realidad... sin que a ello se oponga la falta de un Proyecto de Delimitación del Suelo Urbano, pues esta figura subsidiaria, prevista para el caso de inexistencia de planeamiento general, como sostiene la jurisprudencia, entre otras sentencia de 12 de febrero de 1991, no es un instrumento de planeamiento, careciendo de contenido sustantivo y de todo carácter normativo o de ordenación, al limitarse a reflejar en un plano la realidad física urbanística determinando el perímetro de los terrenos que tienen la consideración de suelo urbano

      (F. D. 5. º).

      Esta postura fue ya apuntada por la Sentencia del Tribunal Supremo de 24 de septiembre de 1985, donde se señaló que «... (cuando) la Administración no ha llegado a aprobar dicho proyecto, no obstante el mandato contenido en la Disposición Transitoria 5. ª3 de la Ley reformadora y del Texto Refundido de 1976, la razón natural impone que una dejación administrativa no debe convertirse por sí sola en motivo de perjuicio para el particular afectado por tal actitud oficial, aunque, claro está, tampoco para conseguir algo que, por la naturaleza de las cosas, no corresponde obtener. El anterior razonamiento conduce indefectiblemente a tener que supeditar la solución del problema al resultado que ofrezca el análisis de la situación de hecho imperante en el sector al que pertenece la finca de autos, teniendo en cuenta sobre todo los factores configuradores de dicha situación, destacados como relevantes a estos efectos en el mencionado artículo 81. 2 de la actual Ley del Suelo y reproducidos en el artículo 101 del Reglamento de Planeamiento... ».

      Ello permite afirmar que en aquellos municipios que carezcan de una clasificación de suelo realizada de manera formal, dicha clasificación se producirá por imperativo directo del artículo 13 de la Ley del Suelo, constatándose en cada acto de otorgamiento de licencia la concurrencia de los requisitos legalmente exigidos (Ref. ), Sentencias del Tribunal Supremo de 23 de marzo de 1982 (Azdi. 2328), de 29 de enero de 1988 (Azdi. 492), de 31 de diciembre de 1988 (Azdi. 10293) y de 20 de octubre de 1993 (Azdi. 7892).

    2. SUFICIENCIA DE LOS SERVICIOS

      Sentado el carácter reglado de la clasificación del suelo urbano y la vinculación a la realidad fáctica del planificador, la virtualidad del criterio material en su vertiente de concurrencia de los elementos de urbanización y servicios establecidos por la Ley exige la suficiencia de los mismos en...

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