El régimen jurídico de las licencias urbanísticas.
| Autor | Sebastián Grau Ávila. |
| Cargo | Abogado y Técnico Urbanista. |
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EL PRINCIPIO «FAVOR LIBERTATIS» Y LAS TECNICAS DE INTERVENCION ADMINISTRATIVA.
Una primera reflexión, tal vez teórica, pero no exenta de aspectos prácticos, se nos ocurre al analizar el origen doctrinal de la figura de la autorización. Recordemos que la doctrina ha oscilado, a la hora de explicar la naturaleza de los actos de intervención de base autorizatoria, entre enfatizar la idea de prohibición previa, que sólo puede ser levantada a través de autorización, o resaltar la idea del derecho preexistente al desarrollo de actividades por los particulares, si bien con el requisito meramente declarativo de la intervención administrativa.
La misma doctrina, entre la que podemos destacar a los profesores EDUARDO GARCIA DE ENTERRIA y TOMAS RAMON FERNANDEZ (Curso de Derecho Administrativo, II, 1988, Civitas, págs. 121 y siguientes) ha señalado que «hablar en estos casos de un derecho preexistente no es sólo ilusorio sino que está en abierta contradicción con la realidad de las cosas, que muestra con toda claridad hasta qué punto difieren las posiciones del sujeto autorizado antes y después de la autorización».
Sin embargo, en el caso de las autorizaciones regladas como son las licencias urbanísticas, parece que el sujeto autorizado conoce o debería conocer de antemano sus posibilidades, sin que el margen de apreciación de la Administración permita aportar contenidos nuevos a la autorización.
Estos comentarios nos llevan a centrar la idea de una posible contradicción o enfrentamiento entre la interpretación de la técnica autorizatoria a favor de la mayor libertad del individuo y en favor del principio contrario de la mayor restricción de dicha libertad, basado en la prevalencia del interés público sobre el privado.
Una muestra práctica de este enfrentamiento puede darse en los casos de interpretación por la Administración del contenido de los Planes Urbanísticos y del subsiguiente contenido de la licencia, ante una norma oscura o equívoca, o incluso ante una laguna normativa.
Frecuentemente esta situación intenta resolverse desde el planeamiento con la introducción de sus Normas urbanísticas de un artículo acogiendo la interpretación favorable a la menor edificabilidad en caso de conflicto en la interpretación del contenido del Plan, pero esta solución no resuelve el problema sino que lo replantea en base a la posible ilegalidad de tal determinación del planeamiento por infracción de norma superior. Recordemos en este sentido que el principio de la interpretación a favor de la menor restricción, que está en la base de toda actividad administrativa reglada, se halla positivizado en los artículos 84, 2 de la Ley de Bases de Régimen Local y, para el caso de Cataluña, en el 220, 2 de la Ley Municipal y de Régimen Local de Cataluña. Por otro: lado, la interpretación favorable a la menor edificabilidad deriva de la idea de la función social de la propiedad y de la subordinación de los intereses privados a los colectivos.
No podemos ahora resolver la cuestión, pero, después de anunciarla, basta con manifestar nuestra opinión de que está por elaborar una norma que, con el rango suficiente, dé cobertura a la interpretación formulada frecuentemente en los planes en el sentido de limitar la libertad individual ante el supuesto de una duda interpretativa en torno al alcance del acto de intervención en que consiste toda licencia.
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LA LICENCIA URBANISTICA FRENTE A OTROS ACTOS DE CONTROL
Vamos a referirnos en este apartado a los criterios sobre los que se asienta la distinción entre la intervención mediante licencia urbanística y la intervención basada en otro posible título jurídico.
Efectivamente, tanto el artículo 84, 1, b) de la Ley de Bases de Régimen Local como el artículo 220 de la Ley Municipal y de Régimen Local de Cataluña, establecen las técnicas de intervención de la Administración Local en la esfera de la actividad de los particulares, abarcando el sometimiento a previa licencia así como «a otros actos de control previo».
Si bien se nos hace difícil buscar ejemplos de otros títulos de intervención en la actividad de los particulares referente a la utilización del suelo o de las construcciones, podríamos citar el artículo 37 del Proyecto de Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales de la Generalitat de Catalunya, en cuyo texto se prevé que, mediante «ordenanzas de edificación», los Ayuntamientos puedan sujetar a licencia no urbanística determinadas características de los edificios o de las construcciones. Sin embargo, incluso en este caso, pensamos que este tipo de control no deja de caer dentro del campo de la actividad urbanística, ya que, por seguir este mismo ejemplo, los Planes Generales en suelo urbano deben regular las condiciones higiénico-sanitarias de los terrenos y las características sanitarias y estéticas de las construcciones; por ello, el control del cumplimiento de tales condiciones será siempre el objeto de una licencia urbanística.
Por lo tanto, creemos que no queda campo libre a la intervención municipal en lo referente a los usos del suelo y de las construcciones que no sea el campo de lo urbanístico.
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ACTOS SUJETOS A LICENCIA
En este apartado vamos a referirnos brevemente a algunos problemas o aspectos prácticos de interés que suscita el análisis dé las actividades sujetas a licencia urbanística, recordando que la relación amplia contenida en los artículos 178 de la Ley del Suelo y 1 del Reglamento de Disciplina han sido ampliados por los artículos 20, 21 y 22 de la Llei catalana de Protecció de la Legalitat Urbanística.
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Licencias de parcelación
Ha planteado en algún momento un cierto interés la polémica sobre el alcance del concepto de «parcelación...
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