La reforma del régimen de la televisión local en España

Autor:Manuel Jesús Rozados Oliva
Cargo:Profesor Asociado de Derecho Administrativo. Universidad de Cádiz
Páginas:35-54
 
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  1. INTRODUCCIÓN: LA "DIGITALIZACIÓN" DE LA TELEVISIÓN COMO PRESUPUESTO PARA LA REFORMA

    Los avances de la ciencia y la técnica en aquellos fenómenos que son objeto de regulación por el Derecho obliga a éste a adaptar sus determinaciones conforme los mismos se van incorporando a la realidad. Entre miles de ejemplos que pudieran citarse, sin duda uno de los sectores en que este hecho se constata con mayor facilidad es en el mundo de las telecomunicaciones y, dentro de ellas, en la televisión como una de sus manifestaciones. La aparición de la tecnología digital para la emisión y recepción de señales de televisión constituye toda una revolución que en dicho medio puede ser comparable, si cabe, con la sustitución de los viejos discos de vinilo por los actuales discos compactos en el terreno musical. El principal efecto de esta incipiente tecnología es un mejor aprovechamiento del espectro radioeléctrico, al poder transmitir más canales de televisión en una misma frecuencia, lo que viene a paliar, en parte, las dificultades de la tan reiterada escasez del espectro. Con el sistema digital, una misma frecuencia, hasta ahora portadora de un solo canal (o emisora), puede transmitir un canal múltiple, integrado por cuatro programas diferentes (o sea, cuatro emisoras en el mismo espacio)[1]. Con este avance, que puede ser aún mayor conforme lo tecnología lo permita, y al igual que ocurrió con los discos de vinilo, la utilización de los sistemas ana-lógicos está llamada, en un futuro cada vez menos lejano, a desaparecer.

    La transmisión con el sistema digital se encuentra en nuestro país plenamente consolidada en la televisión vía satélite, pero no así en la televisión terrenal, es decir, aquella que se transmite por ondas hertzianas[2]. La preocupación del Gobierno español por impulsar el tránsito de una tecnología a otra en esta última modalidad televisiva se materializó con la aprobación en 1998 del Plan Técnico Nacional de Televisión Digital Terrenal (R.D. 2169/1998, de 9 de octubre)[3], que obliga a las televisiones de cobertura nacional surgidas tras la aprobación de la Ley 10/1988, de 3 de mayo, de Televisión Privada[4], y a las televisiones públicas, estatales y autonómicas, a ofrecer ambas tecnologías, analógica y digital, durante un período transitorio tras el cual el sistema a utilizar sería únicamente el segundo de ellos[5]. En cumplimiento de esta obligación, las televisiones vienen emitiendo por ambos medios, aunque de ello no seamos conscientes en la recepción de programas de televisión en nuestros domicilios, al seguir utilizando la tecnología analógica con la que aún los vemos[6].

    Esta última cuestión nos obliga a hacer una reflexión crítica al llamado proceso de "digitalización" de la televisión en nuestro país. Efectivamente, hay canales de televisión que, por imposición normativa, ofrecen sus señales digitales, pero éstas no pueden ser captadas por los ciudadanos porque sus receptores no están preparados para recibir dichas señales. Esto ha provocado que el propio sector se queje de lo irrazonable de utilizar obligatoriamente una tecnología que no está aún a disposición del usuario final[7]. Han pasado más de cuatro años desde que se aprobó el PTNTDT y las medidas se han dirigido, principalmente, al establecimiento de obligaciones de tránsito tecnológico sobre los operadores de televisión[8]. Sin embargo, paralelamente no parece que haya sido objeto de la misma atención ese tránsito tecnológico desde el otro punto de la comunicación: el receptor. Parece estar justificado, por tanto, plantear la necesidad de buscar medios que permitan a los consumidores adaptar sus instalaciones y aparatos de recepción al nuevo sistema de transmisión que pretende implantarse, objetivo cuya satisfacción llevará bastante tiempo culminar[9]. No obstante, estas son sólo algunas de las razones por las que el proceso de implantación de la tecnología digital a las emisiones de televisión terrestre no está cubriendo las expectativas generadas[10].

  2. EL CONTENIDO DE LA REFORMA

    En este contexto de "digitalización" de la oferta televisiva en nuestro país ha de situarse la reforma de la Ley 41/1995, de 22 de diciembre, de televisión local por ondas terrestres [11], llevada a cabo por la Ley 53/2002, de 30 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y del orden social. La ausencia de un marco legal que regulara esta modalidad televisiva planteó no pocos problemas durante más de una década, que no se vieron por otra parte solucionados tras la aprobación de la LTLOT, ya que la falta de desarrollo del régimen previsto en la misma ha conducido a la continuidad de la delicada situación de todo un sector que viene ejerciendo su actividad sin el título habilitante que la propia Ley configura como necesario. Por ello, podemos afirmar que nos encontramos ante una circunstancia muy poco usual en el ordenamiento jurídico: una Ley aprobada, cuyo contenido sin embargo nunca llega a hacerse efectivo ante la pasividad de la Administración del Estado en la asignación de las frecuencias disponibles y que, más de siete años después de su "vigencia", es modificada en profundidad[12], introduciendo algunas novedades, como trataremos de analizar en este trabajo, que van más allá de una actualización puntual de su contenido[13].

    El proceso de implantación de la tecnología digital a la televisión local había quedado pendiente en el Plan Técnico Nacional de la Televisión Digital Terrenal, que se había limitado a establecer la banda de frecuencias en la que deberían operar estos servicios de difusión[14]. No obstante, y teniendo en cuenta que se trata de imponer la utilización de una tecnología todavía no extendida en un sector del mercado audiovisual aún no regularizado, llama la atención, en primer lugar, que en vez de dotar a la futura televisión digital local por ondas de una norma jurídica específica, como venía siendo costumbre en la ordenación de los medios audiovisuales en nuestro Derecho, se haya optado por reformar la existente ley aplicable a la televisión local por ondas. Y ello porque, en definitiva, el primer efecto que provoca es que nos encontremos con la peculiaridad que, como veremos a continuación, la televisión local por ondas tradicional, que utiliza el sistema analógico para emitir, haya vuelto a quedarse sin cobertura legal. Junto a ello, hay que destacar que en ningún momento, y a diferencia de lo que sí ocurre con las "hermanas mayores", es decir, con las televisiones de ámbito estatal y autonómico, se prevé ningún tránsito de una tecnología a otra. Quizás porque se ha pretendido que la regularización de estas televisiones se produzca ya con la imposición de la tecnología digital. Pero lo cierto es que no se ha observado que las dificultades para los operadores pueden ser mayores, dado que, como apunta el Informe de la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones[15], al financiarse con publicidad, si no pueden emitir simultáneamente durante un tiempo en ambas formas, la regularización puede ser traumática. En cualquier caso, no son sólo los problemas de viabilidad financiera los que puedan impedir el éxito, puesto que ello no debería afectar a los operadores públicos. Más sencillo aún, es que ni siquiera existe audiencia para seguir las emisiones de estas televisiones.

    1. LA MODIFICACIÓN DEL CONCEPTO DE TELEVISIÓN LOCAL POR ONDAS: UNA VUELTA A LA ALEGALIDAD DE LAS EMISIONES ANALÓGICAS

      La reforma de la LTLOT llevada a cabo mediante el tan criticado procedimiento de la Ley de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social tiene por objeto, como hemos visto, la introducción de la tecnología digital en las emisiones de televisión local por ondas. La primera medida que cabía esperar, por tanto, hubiera sido el reconocimiento de algún período de tránsito o adaptación entre un sistema de transmisión y otro. Lejos de ello, la acción del legislador se limita a modificar algunos preceptos de la Ley, con un resultado que, probablemente, vaya más lejos del que se pretendía.

      La primera modificación afecta al propio art. 1 LTLOT, en el que se define el objeto de la misma y, con ello, el concepto jurídico de televisión local por ondas[16], entendiéndose por tal "exclusivamente a los efectos de esta Ley aquella modalidad de televisión consistente en la emisión o transmisión, con tecnología digital, de imágenes no permanentes dirigidas al público sin contraprestación económica directa por medio de ondas electromagnéticas propagadas por una estación transmisora terrenal en el ámbito territorial señalado en el artículo 3 de esta Ley". La novedad, en relación a la redacción anterior, se encuentra en la inclusión de la expresión "con tecnología digital" como elemento caracterizador del propio concepto. Con ello, queda al margen de esta ley, y por tanto fuera de regulación, los supuestos en que la transmisión se realiza utilizando la tecnología analógica, pues resulta claro que la misma sólo es aplicable en aquellos casos en que se utilice el sistema digital en la transmisión. La trascendencia, por tanto, es de notable alcance, ya que provoca, siete años después de la aprobación de la LTLOT, que las emisoras de televisión local que vienen emitiendo hasta la fecha, casi todas utilizando la tecnología analógica, vuelvan a encontrarse sin una norma de referencia, sin cobertura legal, con toda la problemática que puede reproducirse por dicha causa.

      Si el objetivo era imponer el nuevo sistema a todas las emisiones de televisión local por ondas, hubiera sido suficiente, en la regulación de los aspectos técnicos, la imposición del mismo, de igual modo que se establece, por ejemplo, en el art. 18 LTLOT, la banda de frecuencias en la que deben operar, lo que pudiera haberse acompañado, incluso, con la prohibición expresa de emitir en analógico. Ahora bien, quizás esta medida sí que hubiera significado una imposición sin posibilidad de migración tecnológica que, de este otro modo, resulta posible aunque sea de nuevo en condiciones de "alegalidad".

    2. NÚMERO DE CONCESIONES Y ÁMBITO DE COBERTURA

      Si las consecuencias de la reforma se manifiestan sobre la misma base del modelo alterando el propio concepto básico de esta modalidad televisiva, no menos significativo resulta el cambio en la determinación del número de emisoras y el ámbito de cobertura a que éstas pueden extenderse. En el anterior régimen de la LTLOT, ya derogado, se establecía un máximo de dos concesiones por término municipal, lo que fue ampliamente criticado, entre otras razones, porque suponía abordar de forma igual realidades muy diferentes (daba las mismas posibilidades a un municipio de 3.000 habitantes y a otro de tres millones) y porque, sencillamente, era imposible cumplir al no haber suficiente espacio para que en todos los municipios españoles pudieran transmitir dos emisoras[17]. Que el número de emisoras debía determinarse de otro modo era claramente uno de los aspectos más necesitados de reforma. Con esta nueva disposición, se deja a la función de planificación del espectro la decisión sobre esta cuestión, atribuyendo al Plan Técnico Nacional de Televisión Digital Local[18] la fijación del número de canales y su ámbito de cobertura.

      Dado que la competencia para la formulación de dicho

      Plan corresponde a la Administración del Estado, en virtud del art. 149.1.21 CE, como ya se ha puesto de manifiesto la verdadera ordenación de esta modalidad televisiva se atribuye a ésta[19]. Ahora bien, en la elaboración del PTNTDL han de contemplarse todo un conjunto de elementos que, de algún modo, vienen a limitar y a equilibrar ese ámbito de decisión planificadora del Estado. En primer lugar, ha de tener en cuenta las solicitudes presentadas por las Comunidades Autónomas. Esta expresión contenida en el art. 3.1 LTLOT admitiría una doble interpretación: que éstas trasladen a la Administración estatal el conjunto de solicitudes que los potenciales operadores, públicos y privados, le planteen, actuando en este caso simplemente como transmisora de las necesidades de frecuencias para atender a la demanda de las mismas en su ámbito territorial, o que la Administración autonómica lleve a cabo una previa estimación de las frecuencias que precisaría en su territorio. Parece adecuado pensar que el contenido de la comunicación del órgano autonómico al estatal debe ajustarse a la primera de las posibilidades puesto que en el segundo caso la iniciativa autonómica podría, por un lado, limitar la potestad planificadora estatal, y por otro provocar que la definición del mapa de frecuencias no se adecue a las necesidades reales en función de los diferentes intereses políticos, sociales y económicos en juego.

      La fijación del número de frecuencias debe atender, además, a la propia disponibilidad del espectro radioeléctrico, y su determinación deberá respetar el derecho al acceso equitativo de todas las Comunidades autónomas a los recursos del mismo, la compatibilidad radioeléctrica entre Comunidades adyacentes, así como las limitaciones establecidas por la coordinación radioeléctrica internacional. Se impone, por tanto, la necesidad de observar en primer término los condicionantes técnicos derivados del carácter limitado del espectro y la planificación internacional sobre el mismo, lo que no ofrece extrema dificultad. Diferente alcance sin embargo tiene la obligación de garantizar el derecho al acceso equitativo entre las Comunidades autónomas y la compatibilidad entre las adyacentes. La definición y concreción de estos extremos en la planificación de frecuencias para televisiones locales por ondas puede entrañar mayores dificultades en función de los elementos que sirvan para determinar qué se entiende por acceso equitativo, si un mismo número total de emisoras por cada Comunidad Autónoma, o si éste debe variar atendiendo a factores como la población o el número de municipios a cubrir. Y más polémica si cabe puede resultar la planificación de emisoras cuyo ámbito de cobertura pueda ser superior al territorio de una Comunidad autónomas y cuyo definitivo emplazamiento en uno u otro lugar pueda ser reclamado por las administraciones afectadas, dado lo importante que supone el control sobre el otorgamiento de la concesión para la actividad.

      Con todo, no cabe sino valorar muy positivamente la reforma en este punto. El traslado de la decisión sobre el número de emisores al resultado de la planificación parece ser la opción más aconsejable, permitiendo una ordenación racional del espectro radioeléctrico para este uso que ajuste el número de frecuencias lo más cerca posible de la satisfacción de la demanda real de las mismas.

      En cuanto al ámbito de cobertura, la reforma ha sido consecuente con una realidad indiscutible. La anterior regulación de la LTLOT en este punto determinaba que el alcance de las emisiones de televisión local se encontraba circunscrito, de forma general, al núcleo principal de población del municipio, lo que resulta, como puede comprobarse fácilmente, de imposible cumplimiento. En un buen número de casos, cuya cuantificación es por otra parte innecesaria, es inevitable que las emisiones dirigidas a una población alcancen a otra limítrofe `[20]. Impedir que esto ocurra supondría creer que pueden hacerse compartimentos estancos en el aire[21]. Por ello, se trata éste de uno de los aspectos en los que la reforma era claramente más necesaria, y en el que el legislador ha mostrado mayor acierto en acercar la norma a la realidad que se dirige.

    3. PROHIBICIÓN DE FORMACIÓN DE CADENAS Y EMISIÓN EN CADENA

      Con el objeto de reforzar el carácter "local" de estas emisoras de televisión, la LTLOT incluía dos limitaciones: una sobre la propia organización empresarial del gestor del servicio, prohibiendo la formación de cadenas de televisión, y otra imponiendo determinadas restricciones en la planificación de la programación de forma común por varios emisores[22]. Pese a lo discutible de ambos instrumentos[23], la reforma en este punto ha mantenido básicamente el régimen anterior, ciñéndose a hacer sobre el mismo alguna modificación relativa a la distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades autónomas en el control del cumplimiento de estas prescripciones. Así, se modifica el apartado 4.º y se añade un nuevo apartado 5.º al artículo 7 LTLOT, incluyendo la previsión de que en aquellos casos en que la posible formación de cadenas o la emisión en cadena afecten al territorio o localidades de más de una Comunidad autónoma, será competencia de la Administración del Estado la adopción de las medidas de control que correspondan, viniendo con ello a cubrir una laguna que la primitiva LTLOT no había previsto.

      Igualmente, se atribuye a la Administración del Estado la autorización de la emisión en cadena en los supuestos excepcionales previstos desde la aprobación de la LTLOT cuando la emisión se extienda al territorio o municipios de más de una Comunidad Autónoma. En este caso, además, se introduce una novedad en el procedimiento de autorización, con independencia de la Administración competente para otorgarla. En el anterior régimen, para la emisión en cadena, se requería simplemente la conformidad de los gestores del servicio afectados, junto a la también conformidad, en este caso con carácter previo, de los respectivos plenos municipales. Con la nueva redacción, la autorización de la emisión en cadena ha de producirse a solicitud de los gestores del servicio, lo que a todas luces parece del todo razonable pues a estos, que son los que realmente desarrollan la actividad, debe corresponder la iniciativa de compartir la programación.

      Hasta aquí lo que se refiere a la reforma de la LTLOT. Sin embargo, el artículo 110 de la propia Ley 53/2002, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social contiene una modificación del artículo 19 LTP, que afecta a la presencia de una persona física o jurídica en el accionariado de más de una emisora de televisión local. Así, a tenor de este nuevo precepto, se permite la participación en más de una sociedad conce-sionaria sujetándose la misma a una serie de límites: que la población de la demarcación cubierta por sus emisiones no exceda de los límites que se determinarán reglamentariamente, para lo que habrá de procurarse el necesario equilibrio entre el pluralismo informativo y la libertad de acceso a los medios de comunicación; que el ámbito de cobertura no sea coincidente; y que no se posea a la vez participación en una sociedad concesionaria de televisión de ámbito autonómico y en otra de televisión local cuyo ámbito de cobertura esté comprendido dentro de la anterior. En virtud de esta disposición cabe la posibilidad de que una misma persona física o jurídica sea accionista de una emisora autonómica en Extremadura y varias emisoras de televisión locales en comunidades distintas de la extremeña, o sólo esto último. Ahora bien, esto podría colisionar, en el ámbito de las televisiones locales, con la limitación de formación de cadenas que se contenía inicialmente en los apartados 1 y 2 del artículo 7 LTLOT y que la reforma de esta última mantiene vigentes.

      Esta contradicción entre ambas normas es más aparente que real, ya que hay que tener en cuenta que el art. 110 LTP habla en todo momento de participación, sin especificar que esta sea mayoritaria o minoritaria en el accionariado. La presencia en la propiedad de más de un emisor, por otro lado, ya era posible conforme al art. 7 LTLOT, que lo que impide es que una misma persona física o jurídica "controle" más de una emisora. Por tanto, en lo que se refiere a las televisiones locales, nada nuevo viene a aportar la modificación de la LTP[24], cuyo objetivo se dirige por otra parte a limitar las concentraciones empresariales en este sector, evitando que un mismo grupo posea una televisión nacional, una autonómica y una red de televisiones locales.

    4. GESTIÓN DEL SERVICIO

      En la anterior regulación se reconocía un doble modelo de gestión pública y privada de la televisión local por ondas, con preferencia para la primera. Los municipios podían acordar la gestión del servicio, y en dicho caso la Comunidad autónoma podía determinar el otorgamiento de una segunda concesión. Este régimen partía, como vimos anteriormente, de la posibilidad teórica de que cada municipio contara con una emisora. Sin embargo, esto cambia desde el momento en que se sujeta a la planificación la definición del número de emisoras por cada demarcación que, por otra parte, puede abarcar varios municipios. De ahí la necesidad para el legislador de abordar de nuevo la concreción del modo de gestión.

      La solución a la que se llega pretende seguir el esquema anterior, otorgando preferencia a los municipios en la gestión. De esta forma, la asignación a una demarcación de un canal múltiple permite que uno de los programas dentro del mismo sea gestionado por los municipios incluidos en dicha demarcación, previo acuerdo en dicho sentido por el pleno municipal. Si la demarcación sólo comprende un municipio no existe ningún problema, ya que éste podrá llevar a cabo la gestión del servicio a través de cualquiera de las formas previstas en el art. 85.3 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases del Régimen Local[25], en virtud de lo dispuesto por el art. 5 LTLOT. Ahora bien, la cuestión se complica si el ámbito de cobertura de la demarcación incluye varios municipios. En este caso, "el programa reservado para la gestión directa municipal será atribuido conjuntamente a los municipios incluidos en dicho ámbito de cobertura que así lo hubieran solicitado" (art. 9.1 in fine LTLOT). Para ello, con la remisión al art. 85.3 LBRL las posibilidades se reducirían a la constitución de una sociedad mercantil participada, a partes iguales, por los municipios implicados. Habría que plantear, no obstante dicha remisión, también la posibilidad de utilizar la fórmula del consorcio prevista en el art. 87 LBRL, lo que entendemos no colisiona con lo establecido en el art. 5 LTLOT cuyo contenido, en su redacción inicial, estaba pensado para un régimen en el que cada municipio gestionaba su propia emisora de televisión, y que por ello no preveía otros modelos de gestión supramunicipal del servicio. En cualquiera de las opciones, las dificultades en este punto derivan del desequilibrio que pueda producirse en relación a la diferencia entre la dimensión de los municipios implicados y su cuota de participación en la gestión. Se trata de una cuestión sumamente delicada puesto que puede darse la circunstancia que en un mismo ámbito de cobertura exista un municipio de sesenta mil habitantes que se vea obligado a compartir la gestión de la emisora de televisión con otros dos municipios que en su conjunto no agrupen a más de diez mil habitantes. No parece que sea necesario enumerar los problemas de toda índole que ello puede acarrear.

    5. EL EJERCICIO DE LA POTESTAD SANCIONADORA

      Poco novedad hay que destacar en este punto, ya que los cambios en el régimen sancionador previsto en el art. 17 LTLOT se concretan, siguiendo la línea de la reforma, en la atribución a la Administración del Estado del ejercicio de la potestad sancionadora derivada del cumplimiento de esta Ley en aquellos casos en que las infracciones a la misma excedan del ámbito territorial de más de una Comunidad Autónoma, y junto a ello, en la actualización, en lo que a las infracciones en materia de dominio público radio-eléctrico se refiere, de la remisión a la normativa estatal vigente en el momento de la reforma, el art. 82 de la Ley 11/1998, de 24 de abril, General de Telecomunicaciones, sustituyendo de este modo la referencia a la derogada Ley de Ordenación de las Telecomunicaciones. A nuestro juicio, se ha perdido la ocasión de clarificar, en sede legal, la polémica en torno al complejo deslinde de las facultades sancionadoras entre la Administración estatal y la autonómica, que ha dado lugar, por otra parte, a posiciones doctrinales contrapuestas, y sobre la que aún se espera el posicionamiento del Tribunal Constitucional[26].

    6. ASPECTOS TÉCNICOS

      La reforma introduce algunas modificaciones relacionadas con los aspectos técnicos de la emisión y que son, por un lado, consecuencia de los cambios producidos en el régimen fruto de la utilización de la planificación como elemento vertebrador del mismo y, de otro, una corrección del ejercicio de las competencias derivado de la nueva organización de la Administración estatal competente en la materia y su conexión con el papel asignado a las Comunidades autónomas en el proceso de otorgamiento de las concesiones de televisión. Así, mientras el primitivo art. 20 LTLOT limitaba a uno el número de estaciones transmisoras, admitiendo sólo con carácter excepcional la ampliación de las mismas, e imponía incluso algunas condiciones sobre el emplazamiento de estas estaciones, el nuevo art. 20 no hace mención al número de estaciones transmisoras por cada concesión, si bien se deduce de su redacción que inicialmente podrá instalarse una, siendo preciso obtener una autorización de la Secretaría de Estado de Telecomunicaciones y para la Sociedad de la Información, que habrá de otorgarse y notificarse en el plazo de tres meses, para la instalación de otras estaciones que fueran necesarias para obtener la cobertura completa de toda la zona de servicio.

      Igualmente se modifica el art. 21 LTLOT en el sentido de atribuir a la misma Secretaría de Estado de Telecomunicaciones y para la Sociedad de la Información el establecimiento de las características técnicas de las estaciones, así como la aprobación de los proyectos técnicos de las instalaciones, lo cual es plenamente congruente con la distribución de competencias en la materia a tenor del contenido del art. 149.1.21 CE. Es de destacar, sin embargo, la imposición de que los proyectos técnicos sean presentados ante el órgano autonómico competente, imaginamos que en materia de medios de comunicación social, para su posterior remisión al órgano estatal que debe aprobar dichos proyectos, disponiéndose a éste un plazo de tres meses para su examen y notificación de la resolución que corresponda. La introducción de esta variante proce-dimental por la cual ha de remitirse la documentación del proyecto a una Administración diferente de aquella competente para su aprobación hace que, de hecho, el plazo previsto para la resolución se amplíe en virtud de la aplicabilidad del art. 42.3.b) LPAC[27]. Ello no obstante, y aún con el riesgo de dilaciones que esta cuestión pudiera producir, entendemos que posee plena justificación en tanto en cuanto el procedimiento de otorgamiento de las concesiones es un procedimiento complejo en el que intervienen las dos Administraciones, estatal y autonómica, obligadas a coordinarse necesariamente para el ejercicio de las potestades que tienen atribuidas en función de las competencias constitucionalmente reconocidas en cada materia. Con ello, se centraliza en la administración autonómica, que es a quien va a corresponder finalmente el otorgamiento de la concesión, el cumplimiento de los diferentes trámites para obtener la misma, lo que constituye sin duda una mejora desde el punto de vista procedimental que, por otro lado, permite al ente autonómico tener constancia de aquellas fases del procedimiento que le son ajenas por razón de la materia, pero que sin embargo se encuentran relacionadas con sus competencias.

    7. EL PROCESO DE IMPLANTACIÓN DE LA TECNOLOGÍA DIGITAL: LA DISPOSICIÓN TRANSITORIA SEGUNDA

      Si hay alguna crítica que merezca destacarse en el estudio del régimen legal de la televisión local por ondas en nuestro ordenamiento jurídico no es, precisamente, la discusión sobre cualquiera de los aspectos regulados en la LTLOT que disciplinan el ejercicio de esta actividad televisiva, sino precisamente la falta de desarrollo de las determinaciones en él contenidas que ha impedido, hasta la fecha, que se hayan otorgado las concesiones precisas para el funcionamiento adecuado en términos de legalidad de estas emisoras de televisión. En el texto de la LTLOT de 1995 no se preveía ningún período concreto de aplicación de la misma, lo que por otra parte tampoco hubiera evitado la pasividad de la Administración en llevar a cabo la tan reclamada legalización de las emisiones de televisión local por ondas. Tan sólo se establecía, a modo de régimen transitorio, unas reglas aplicables a los operadores que venían funcionando con anterioridad al 1 de enero de 1995 que, básicamente, se circunscribían a la obligatoriedad de obtener la concesión contemplada como título habilitante en dicha Ley (lo que no suponía diferencia con el resto de operadores incorporados con posterioridad a la fecha indicada), y a la posibilidad de continuar con sus emisiones hasta ocho meses después de la resolución del concurso en aquellos casos en que no hubiera sido el adjudicatario final[28], régimen que se mantiene tras la reforma.

      Quizás consciente de la necesidad de comprometerse en sede legal al desarrollo de las previsiones de la Ley fijando el procedimiento y plazos a seguir para la implantación de la televisión digital local por ondas, se añade una Disposición Transitoria Segunda que se encarga de regular la formulación del Plan Nacional de Televisión Digital Local y el procedimiento para el otorgamiento de las concesiones, con el siguiente el siguiente esquema: un plazo de tres meses (del 1 de enero al 31 de marzo) para que las Comunidades Autónomas presenten las solicitudes de frecuencias; otro de siete meses, que expira el 31 de octubre, para la aprobación por el Gobierno del PNTDL; a partir de entonces debe fijarse en tres meses el modo de gestión de los canales asignados a los municipios o grupos de éstos; y finalizado el plazo anterior, las Comunidades Autónomas disponen de cinco meses para la convocatoria de los concursos y adjudicación de las concesiones. Es decir, en las expectativas más dilatadas, agotando cada uno de los plazos, a finales de junio de 2004 deberían estar conclusos los correspondientes procedimientos y, por tanto, podrían comenzar a operar las nuevas emisoras de televisión digital local. Aunque, al menos por el momento, el proceso parece avanzar al ritmo previsto[29], no podemos evitar un cierto grado de escepticismo no sólo en que llegue a culminarse, sino más aún, en que no se vea afectado por la dificultad que la introducción de la tecnología digital está teniendo en general en nuestro país, y que ya poníamos de manifiesto anteriormente con las peculiaridades que en sede de televisión local pueden darse. Así, más de un empresario del sector ha manifestado su intención de optar a la correspondiente concesión de televisión digital local y, una vez obtenida, continuar con las emisiones en tecnología analógica, hasta que no se encuentre lo suficientemente extendida la tecnología digital como para garantizar un mínimo de audiencia.

  3. CONCLUSIONES

    La regulación de los medios audiovisuales en nuestro Derecho, desde la aprobación de la Ley 4/1980, de 10 de enero, del Estatuto de la Radiodifusión y Televisión, ha seguido una dinámica de solución normativa para cada nueva modalidad de televisión. Esta criticable técnica legislativa ha conducido a la existencia de todo un elenco de normas, en su mayoría de carácter legal, dirigidas espe-cíficamente a la ordenación de cada modalidad. Durante el tiempo transcurrido en estas dos últimas décadas se ha venido reclamando, insistentemente, la necesidad de refundir en un único cuerpo legal el régimen jurídico de los medios audiovisuales, objetivo cada vez más difícil de alcanzar cuantas más innovaciones se van incorporando al mercado televisivo y, por tanto, cuantos más intereses en juego confluyen. Parece lógico sostener que la existencia de un marco común para los medios audiovisuales permitiría una mejor adaptación a la realidad normativa de nuevos avances técnicos. Esta reforma del sector audiovisual, a punto de cristalizar en alguna ocasión[30], se ha visto superada en el interés gubernativo por la preocupación de introducir en nuestro país la implantación de la tecnología digital en las emisiones de televisión en un proceso que comienza en 1998 y que se pretende haya concluido en 2012.

    Si ya pudiera ser criticable la intención de incorporar nuevos avances técnicos en un sector necesitado de una nueva ordenación en su estado tecnológico actual, sin llevar a cabo la necesaria reforma legal del mismo, la cuestión se agrava aún más cuando este objetivo se dirige sobre las televisiones locales. Reclamando la imperiosa necesidad de regularizar su situación se han vertido ya múltiples manifestaciones, para lo que hubiera sido suficiente desarrollar el contenido de la LTLOT asignando las frecuencias disponibles para la adjudicación de los concursos, sin que olvidemos que, no obstante, muchas de sus determinaciones estaban necesitadas de reforma. Al menos debía haberse planteado una modificación de la misma que adaptara su contenido a la realidad que debe normar, partiendo del reconocimiento de las dificultades de in-novación tecnológica que poseen estas emisoras. En definitiva,

    hubiera sido más coherente que el tránsito tecnológico se hubiera realizado sobre la base de un sector que ya funcionara con sus correspondientes títulos concesionales. De lo contrario podrá producirse la siguiente situación paradójica: que haya unos concesionarios de televisión digital local nacidos del desarrollo de las previsiones de la reforma que emiten sus programas sin que éstos puedan ser recibidos por el conjunto de la población y, paralelamente, se mantengan los actuales operadores emitiendo su programación analógica "fuera de toda Ley".

    La reforma de la LTLOT, tal y como ha sido abordada, plantea además nuevos problemas que no son residuales. El primero de ellos se refiere, como veíamos, al propio objeto de la misma. Al incorporar como elemento característico del concepto de televisión local por ondas la utilización de la tecnología digital, se está excluyendo del ámbito de aplicación de dicha Ley a aquellas televisiones que emitan en sistema analógico, lo que significa, por tanto, una vuelta a la situación de anomia anterior a 1995, como apuntábamos anteriormente. Junto a ello, la supeditación a la planificación, aún reconociendo su necesariedad, incorpora una serie de condicionantes técnicos que, en el campo de su desarrollo práctico, va a introducir nuevos debates, como la fijación del número de emisoras y la gestión de las mismas, en este último caso cuando sea llevada a cabo por los municipios, cuya resolución requerirá un esfuerzo de colaboración y entendimiento entre todas las administraciones públicas implicadas (Estado, Comunidades Autónomas y Ayuntamientos). Con todo, no cabe sino desear que el desarrollo de esta imposición de transición tecnológica culmine con éxito, y que permita, una vez puesta en práctica, tomar verdadera conciencia de la necesidad de reabrir el debate sobre la ordenación de los medios audiovisuales en nuestro país, y particularmente, sobre el sector cada vez más incipiente de la televisión local.

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    1 Vid. G. FERNÁNDEZ FARRERES, "Aspectos jurídicos del proceso de implantación de la tecnología digital en la televisión por ondas terrestres", Revista Aragonesa de Administración Pública, núm. 18, 2001, págs. 23-65.

    2 Sobre las diferencias entre ambas modalidades de televisión en función del medio de transmisión vid. M. J. ROZADOS OLIVA, La televisión local por ondas, Comares, Granada, 2001, págs. 31-35.

    3 En adelante, PTNTDT.

    4 En adelante, LTP

    5 Sobre la introducción de la televisión digital en nuestro país y su proble-

    mática jurídica vid. G. FERNÁNDEZ FARRERES, op. cit., in totum. También F. HERNÁNDEZ GONZÁLEZ, "La concesión de explotación de la televisión digital autonómica", REDETI, noviembre 2001, págs. 112-114; J. CREMADES/E. SÁNCHEZ PINTADO, "Marco jurídico de la nueva Televisión Digital Terrenal", REDETI, junio 1998, págs. 65-96. M. CARLÓN RUIZ, "Breves reflexiones jurídicas en torno al Decreto-Ley sobre Televisión Digital", RVAP, núm. 48, 1997, pág.

    6 En un canal múltiple se encuentran transmitiendo los canales nacidos a partir de la Ley de Televisión Privada (Antena 3, Tele 5 y Canal Plus), desde el 3 de abril de 2002, incluyéndose también la programación de los dos canales de la televisión pública estatal (La Primera y La 2).

    7 Las quejas son múltiples. Sirva como ejemplo la noticia publicada el 18 de febrero en el portal http://www.acutel.org, en la que se pone de manifiesto que estamos ante un círculos vicioso: no hay suficientes descodificadores, lo que impide que haya audiencia, y por ello que no existan tampoco espacios publicitarios, con lo que, al final, las televisiones no pueden ofrecer una programación diferente y se limitan a reproducir su parrilla analógica.

    8 La intención del Gobierno, en manifestaciones del anterior Ministro de Ciencia y Tecnología, era incluos adelantar el "apagón analógico" sobre la fecha inicialmente prevista del 31 de diciembre de 2012 (vid. El Mundo, de 3 de enero de 2003).

    9 En este sentido, el Informe sobre "La televisión digital terrenal en España. Situación y tendencias" (pág. 29), de julio de 2002, elaborado por la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones y el Consell de lŽAudiovisual de Catalunya, pone de relieve la importancia de que las administraciones públicas desarrollen políticas de subvenciones a la adaptación de antenas colectivas o la adquisición de equipos. Para el primero de los casos se encuentra en mar-

    cha una campaña pionera en la Comunidad andaluza y propulsada por FAITEL (Federación Andaluza de Instaladores de Telecomunicaciones), el "Proyecto ACTEL", cuyo objetivo es facilitar la adaptación de las instalaciones de televisión en los edificios anteriores a la existencia de las ICT (Infraestructuras Comunes de Telecomunicaciones). Se trata esta de una iniciativa privada que se encuentra en fase de desarrollo y que pretende la implicación de las administraciones públicas para su ejecución.

    10 De las dificultades de la implantación de esta tecnología da cuenta el Informe sobre "La televisión digital terrenal en España. Situación y tendencias", de julio de 2002, de la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones y el Consell de l'Audiovisual de Catalunya, citado anteriormente.

    11 En adelante, LTLOT.

    12 Sobre esta problemática en torno a la ausencia de ley primero, la elaboración y aprobación de la LTLOT y la falta de desarrollo posteriormente de la misma vid. M. J. ROZADOS OLIVA, La televisión local por ondas, op. cit.

    13 La reforma de la LTLOT no ha quedado exenta de polémica, llegando a ser calificada de inconstitucional por el Consejo Catalán del Audiovisual (según noticia publicada en http://www.acutel.org el 22 de enero de 2003).

    14 Vid. G. FERNÁNDEZ FARRERES, op. cit., pág. 44.

    15 Vid. Informe sobre "La televisión digital terrenal en España. Situación y tendencias", op. cit., pág. 72.

    16 Sobre este concepto vid. M. J. ROZADOS OLIVA, La televisión local por ondas, op. cit., págs. 49-52.

    17 Vid. M. J. ROZADOS OLIVA, La televisión local por ondas, op. cit., págs. 171 y 180-181; "La regulación de las televisiones locales por ondas en Andalucía", Revista de Estudios de la Administración Local, núm. 286-287, mayo-diciembre, 2001, pág. 312.

    18 En adelante, PTNTDL.

    19 Vid. J. M ª SOUVIRÓN MORENILLA, "En torno a la televisión local por ondas terrestres y algunas cuestiones conexas", Revista de Estudios de la Administración Local y Autonómica, núm. 269, enero-marzo, 1996, pág. 67; también en Derecho público de los medios audiovisuales: radiodifusión y televisión, Comares, Granada, pág. 250.

    20 Sirva como ejemplo el dato de que sólo el 31,6% de las actuales televisiones locales de Cataluña tienen como ámbito de cobertura la ciudad de referencia, es decir, son estrictamente locales (DE MORAGAS, M./COROMINAS, M./BONET, M./GUIMERÁ, J. A./DOMINGO, D., "Comunicació i ajuntaments a lŽera digital", extraído de página web Observatori de la Comunicació Local -datos tomados de PRADO, E./DE MORAGAS, M., La televisió local a Catalunya. De les experiències comunitàries a les estratègies de proximitat, Quaderns del CAC, septiembre 2002, Barcelona-).

    21 Ya en alguna ocasión hemos hecho referencia a la coloquial expresión de

    "poner puertas al campo" en relación a que tampoco puede "trocearse"

    con tanta exactitud el espacio aéreo que es por donde se transmiten las ondas (vid. M. J. ROZADOS OLIVA, La televisión local por ondas, op. cit., pág. 31 -en nota-).

    22 Sobre ambas limitaciones, vid. M. J. ROZADOS OLIVA, La televisión local por ondas, op. cit., págs. 177-179 y 214-217; "La regulación de las televisiones locales en Andalucía", op. cit., págs. 318-319 y 326-328.

    23 El mantenimiento de los mismos parece sin embargo inevitable incluso en el futuro modelo de nueva regulación del sector audiovisual, siendo varias las manifestaciones en este sentido del Ministro Piqué, bajo cuyo mandato se pretendió acometer una reforma que, una vez más, va a esperar a mejores momentos, y para el que habría que limitar aún más las posibilidades de emisión en cadena impidiendo que la misma pudiera producirse en "prime time", siendo además contrario en todo caso a que las televisiones locales se transformen, de hecho, en televisiones de carácter general (Declaraciones emitidas en la inauguración del VIII Congreso Nacional sobre Internet y Movilidad, Mundo Internet 2003, según noticia publicada el 20 de febrero de 2003 en http://www.acutel.org).

    24 Es curioso que, a efectos informativos, se "vendiera" como una de las aportaciones de la reforma de las leyes de televisión precisamente las limita-ciones a la propiedad de más de un concesionario y la emisión en cadena,

    cuestiones que, como vemos, ya estaban contempladas en la original LTLOT y que por tanto no tienen nada de novedoso (vid. El Mundo, 26 y 27 de noviembre de 2003).

    25 En adelante, LBRL.

    26 Conviene recordar en este punto la controversia acerca de la competencia estatal o autonómica para sancionar a aquellos emisores que desarrollan su actividad careciendo de título para ello, polémica que ha sido abordada, con posiciones contrapuestas, por C. CHINCHILLA MARÍN ("Medidas cautelares urgentes ante el cierre de una televisión local por ondas", RAP, núm. 151, enero-abril, 2000, págs. 287 y ss.) y M. J. ROZADOS OLIVA (La televisión local por ondas,

    op. cit., págs. 139-152).

    27 Dicho precepto establece como dies a quo en el cómputo del plazo para resolver la fecha de entrada en el órgano competente para su tramitación. En este caso debemos entender que el órgano sería la Secretaría de Estado, pues al órgano autonómico sólo corresponde la recepción y remisión al órgano estatal, no la tramitación del procedimiento autorizatorio.

    28 Sobre el régimen transitorio previsto en la LTLOT y, particularmente, el aplicable a las emisoras que se encuentran dentro del ámbito temporal dispuesto en él, ya expusimos cuál es la interpretación que ha de sostenerse, posición que ha sido refrendada recientemente por la Sentencia del Tribunal Supremo de 17 de marzo de 2003, que sostiene, en la línea que apuntamos, que estos operadores gozan de una garantía temporal de emisión a la luz de la disposición transitoria, lo que les permite continuar en sus emisiones sin que pueda la Administración actuar contra los mismos por ejercer una actividad sin el necesario título habilitante (vid. M. J. ROZADOS OLIVA, La televisión local por ondas, op. cit., págs. 195-201; "La regulación de las televisiones locales por ondas en Andalucía", op. cit, págs. 331-336).

    Esta situación de transitoriedad ha llevado a la aprobación, en la Comu-nidad catalana, del Decreto 15/2003, de 8 de enero, por el que se regula el régimen jurídico transitorio de las televisiones locales por ondas terrestres (DOGC 3801, de 16 de enero), que viene a sustituir al Decreto 320/1996, de 1 de octubre, surgido tras la LTLOT, y que, en un intento de al menos regularizar la situación provisional de estas televisiones, somete a aquellas que se encuentran dentro del ámbito de extensión de la Disposición Transitoria de la LTLOT a la obligación de obtener del órgano autonómico una autorización administrativa general que les permita continuar su funcionamiento hasta la resolución de los concursos a que hace referencia dicha disposición.

    29 El nuevo Ministro de Ciencia y Tecnología ya ha declarado la intención de aprobar el PTNTDL antes de finales de octubre (vid. El Mundo, de 1 de octubre de 2003).

    30 Recordemos que en la primavera de 2003 se encontraba elaborado un borrador de Ley Audiovisual que el Gobierno, finalmente, ha optado por no presentar para su tramitación parlamentaria, aplazando una vez más el compromiso de su aprobación para la próxima legislatura.

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