Algunas reflexiones sobre los derechos sociales en Argentina. El caso de la asignación universal por hijo

Autor:Andrés Rossetti/Silvina Ribotta
Páginas:383-393
 
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I.

En los últimos años se advierte una creciente recepción local del derecho internacional de los derechos humanos y propuestas de reformulación de políticas sociales a la luz de los estándares jurídicos del Sistema Interamericano de Derechos Humanos1. En este sentido, entendemos ha-

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llarnos en un contexto en el que, potencialmente y al decir de Abramovich y Pautassi, “aquello que otrora refería solo a una difusa relación entre el sistema de políticas sociales y los derechos humanos, ha dado paso a un escenario en donde se han puesto en cuestionamiento las premisas que sustentan los propios sistemas de seguridad social”2.

En el Informe anual 2010 de Derechos Humanos en Argentina realizado por el Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS), se afirmaba que “en la actualidad, la necesidad de adoptar políticas de reducción de la pobreza impregna los discursos de responsables gubernamentales, actores políticos, sindicales, sociales, religiosos y de la sociedad civil en general. Gobierno y oposición han planteado desde lugares distintos ciertas opciones para abordar esta problemática”3.

Recordemos, siguiendo en este punto a François Ewald, que desde un punto de vista histórico, las primeras expresiones del derecho social estaban relacionadas con aquellos derechos vinculados con la situación del trabajo asalariado4. A partir de la década de los setenta y como resultado del crecimiento del desempleo, cambios en el mercado de trabajo y modificaciones en las estructuras familiares, el modelo de inclusión social basado en el pleno empleo del varón proveedor y la expansión de los sistemas de seguridad social a la totalidad de la población y estructuras familiares estables, se vio erosionado5. El nexo entre ciudadanía y traba-

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jo “constituyó una de las instituciones sociales, políticas y jurídicas más importantes de la modernidad que, como la nacionalidad y en modo más general, la cultura, sobredeterminaron un ‘derecho a tener derechos’... Actualmente, garantizar una ciudadanía social en condiciones de ausencia de pleno empleo constituye el desafío mayúsculo de las sociedades post Estados de bienestar. Un desafío encuadrado, entonces, en el pasaje desde una ciudadanía laboral a una ciudadanía universal6.

Para el caso argentino, el núcleo central del modelo de protección social se instituyó en torno a una integración corporativista que articuló la seguridad laboral con la seguridad social7. La dependencia de la inserción laboral formal para el acceso a la protección social constituyó el núcleo de la institucionalidad bienestarista, abarcando las políticas de previsión social, asignaciones familiares, obras sociales, cobertura de riesgos del trabajo y seguro de desempleo8. Sin embargo, las transformaciones de la condición salarial pusieron a la luz los límites particularistas del modelo argentino9.

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Ahora bien, sucede que hoy, desde hace casi dos décadas, “la idea de un mercado de trabajo asalariado que integre a la gran mayoría de la población, a partir del esquema de un contrato de trabajo por tiempo indeterminado, también está en crisis en los países desarrollados. Dada la historia anterior, casi todo el esfuerzo que se había hecho hasta entonces para dar sustento conceptual a los derechos sociales, partió de la idea de su vínculo con el trabajo asalariado. Esto nos coloca tanto a los latinoamericanos como a los europeos frente a un problema común, ya que durante gran parte del siglo XX, muchas políticas sociales también estuvieron destinadas a asignar derechos ajenos a la relación laboral -como los vinculados con la educación, la salud, la alimentación, la vivienda, la protección familiar- por la vía de asignarle derechos al trabajador y, por cascada, a sus familiares y dependientes”10.

En lo que sigue, abordaré lo que considero la mayor transformación tanto en la redistribución como en el reconocimiento11de un nuevo su-

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jeto de derecho producida en la Argentina contemporánea: se trata de la Asignación Universal por Hijo para Protección Social.

II.

Como se sabe, en octubre de 2009 el gobierno nacional argentino implemento (mediante Decreto 1602 del 29 de octubre de 2009)12la Asignación Universal por Hijo para Protección Social (AUHPS)13, que consiste básicamente en una ampliación del régimen de asignaciones familiares a los trabajadores desocupados, monotributistas sociales, trabajadores informales que perciban un ingreso inferior al salario mínimo, vital y móvil, y empleados del servicio doméstico. En el año 2011 la AUHPS se completó con la Asignación por Embarazo para Protección Social.

Dicha política otorga una prestación no contributiva similar a la que reciben los hijos de los trabajadores formales “a aquellos niños, niñas y adolescentes residentes en la Republica Argentina, que no tengan otra

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asignación prevista por la presente ley y pertenezcan a grupos familiares que se encuentren desocupados o se desempeñen en la economía informal”. Según el citado Informe del CELS, “esta medida implica el reconocimiento del derecho a la inclusión social de un extenso universo de la población que permaneció prácticamente excluido de la distribución de la riqueza producida en estos últimos años, y sienta las bases para revertir una de las deudas más acuciantes en materia de derechos humanos que tiene nuestro país”1415.

A tres años de la implementación de la AUHPS16, y dentro de este contexto de discusión esbozada en América Latina relativa a la gene-ración de políticas sociales basadas en el lenguaje y la lógica de los

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derechos17, dicho programa “significó un punto de inflexión en el tradicional abordaje de las políticas sociales frente a la pobreza basado en la diferenciación entre quienes estaban integrados al mercado formal de empleo y quienes no”18.

A partir de la creación de la AUHPS, se amplió la cobertura del régimen de asignaciones familiares en su subsistema no contributivo, incorporando a los trabajadores desocupados, monotributistas sociales, trabajadores informales que perciban un ingreso inferior al salario mínimo, vital y móvil, y empleados del servicio doméstico. Como destaca Hintze y Costa, la novedad de la AUHPS radica en “la identificación de un nuevo sujeto de derecho: el trabajador informal y la consecuente ampliación de la cobertura al amplio espectro de los trabajadores no registrados19.

En cuanto al objetivo fundamental de la implementación de la AUH para la protección social a niños, niñas y adolescentes, Emilia Roca enfatiza que se trató de “elaborar e instrumentar una política pública masiva de reducción de la pobreza, especialmente de la pobreza extrema, y favorecer a los sectores de menores recursos. En este sentido, ante la configuración de un mercado de trabajo precarizado y frágil, producto de largos

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años de destrucción y reducción de los derechos laborales (desde 1976 con la Dictadura y posteriormente en los noventa con la implementación de políticas de carácter netamente neoliberales vigentes hasta la crisis del 2001-2002), se había excluido a un vasto sector de trabajadores de los beneficios de la seguridad social. La implementación de esta política, con la idea de constituirla en un derecho, de carácter normativo, podría reparar los efectos de la mencionada desestructuración. Sin embargo, la propuesta no implica abandonar el objetivo de lograr un mercado de trabajo y empleo en condiciones de cobertura de la seguridad social e ingresos y condiciones laborales adecuadas”20.

En el balance de ejecución de la política, a un año de su implementación, la ANSES informaba que 3.684.441 niños y 1.927.310 hogares accedieron a la AUHPS. En este sentido, de los 12 millones de menores de 18 años que viven en el país, un 55% (6,7 millones) estarían cubiertos por el régimen contributivo, el 5% (0,6 millones) por deducciones de ganancias. Cuando la AUHPS complete la cobertura de los potenciales destinatarios, el 38% (4,6 millones de niños y adolescentes) hará que el 98% de los niños y adolescentes estén cubiertos por el sistema de asignaciones familiares. También hay que señalar que el 88% de los titulares del beneficio son mujeres21.

Queremos destacar aquí que, contra las prácticas de los años ‘90 en las que se creaban institucionalidades diferenciadas para los sectores vulnerables o pobres, esta política se inscribe en la pre-existente institucionalidad del sistema de asignaciones familiares22.

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En este sentido, la separación entre políticas basadas en el seguro y...

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