Javier Gárate Castro. Transformaciones en las normas sociales de la Unión Europea

Autor:Mónica Moya Grande
Cargo:Abogada. Roca Junyent
Páginas:439-443
 
CONTENIDO

Page 439

En el presente libro el autor lleva a cabo una explicación pormenorizada de cómo en la Unión Europea se pretende lograr, a través de mecanismos como la unificación y la armonización, la adaptación y compatibilidad entre las normas reguladoras de los distintos países miembros.

En el mismo se realiza un análisis de las materias objeto de unificación normativa, así como un estudio detallado de la evolución que ha tenido el proceso de armonización en materia de política social europea, y de cómo en los últimos años, debido a la existencia de numerosos obstáculos de tipo político y técnico-jurídico (competencia, subsidiariedad o importante diversidad de ordenamientos nacionales a armonizar, entre otros), este proceso se ha visto disminuido tanto por el número de normas en la materia dictadas, como por el contenido armonizador de las mismas.

Dividido en dos capítulos, el libro analiza las dos modalidades de intervención clásicas de la Unión: por un lado la unificación normativa (a través de los Reglamentos) y, por otro, las normas sociales de armonización (a través de las Directivas):

· En el capítulo II del libro se recuerda que la Unión ha recurrido a la técnica de la unificación normativa, con la que pretende establecer un derecho único para todos los Estados miembros que sea incompatible con cualquier regulación diferente que pudiera tener alguno de ellos, y que es de aplicación directa en cada uno, sustituyendo a las normas internas que fuesen contrarias a sus disposiciones.

Page 440

Limitada por el principio de proporcionalidad, el autor recuerda que la utilización de la unificación en materia social es cuantitativamente escasa, si bien su importancia es clara puesto que la libre circulación de trabajadores ha sido objeto de esta modalidad de intervención, y dicho principio constituye uno de los pilares básicos del Derecho Social de la Unión Europea.

Así, las materias objeto de estudio en este libro, sobre las que se han dictado normas unificadoras son las siguientes:

- Libre circulación de trabajadores: Tuvo un desarrollo casi inmediato y se materializó mediante la adopción de diferentes reglamentos, para la ordenación de las cuestiones centrales cuya regulación debe ser única para todos los Estados miembros, así como mediante directivas que tratan las materias complementarias que no requieren un Derecho único.

Con la finalidad de garantizar su funcionamiento, se han constituido diversos órganos especializados que asumen diferentes tareas, desarrollando actividades para favorecer la colaboración de las administraciones de los Estados miembros, y se ha creado la Oficina de coordinación de EURES, para lograr la mayor efectividad posible de la puesta en contacto de ofertas y demandas de empleo.

- Fondo Social Europeo: Es el instrumento de financiación de las acciones de la Unión en el campo de las políticas activas de empleo, y fue creado para mejorar las posibilidades de empleo de los trabajadores en el mercado común, elevando con ello el nivel de vida.

A partir del Tratado de Maastricht, sus objetivos son el fomento de oportunidades de empleo y movilidad geográfica y profesional de los trabajadores, así como facilitar la adaptación de estos a las transformaciones y cambios industriales y de los sistemas de producción, especialmente mediante la formación y la reconversión profesionales.

- Competencia judicial internacional y Ley aplicable a las obligaciones contractuales.

- Determinados aspectos laborales de la actividad de los conductores de vehículos de transporte internacional por carretera.

· El capitulo III está dedicado a la armonización de los sistemas sociales comunitarios y la correspondiente aproximación de las normas del ámbito social.

Como explica Garate Castro, mediante la armonización no se trata de crear un derecho único, sino de lograr que las normas de cada Estado miembro resulten equivalentes en su contenido, eliminando de las reglas nacionales aquellas diferencias que supongan un obstáculo para lograr el objetivo común de la Unión.

Entre otras cuestiones, la armonización contribuye de forma importante al desarrollo del Derecho social de la Unión, siendo abundantes las bases jurídicas que permiten su desarrollo, si bien considera el autor que no es completa debido, entre otras cuestiones, a que solo se proyecta sobre determinadas materias de seguridad social y relaciones laborales o a que en ocasiones requiere para su efectividad reducir la intensidad de las obligaciones de los Estados miembros.

Asimismo, se trata de una modalidad compleja de intervención, ya que los ordenamientos laborales de cada Estado miembro son muy dispares entre sí y evolucionan de forma continua y muy rápida, lo que hace muy complicado renovar los contenidos de las correspondientes directivas con esa exigencia.

Como explica el autor, la armonización en la política social presenta rasgos propios y no solo busca aproximar las legislaciones de los

Page 441

Estados miembros, sino que pretende el progreso en las mismas, de forma que las normas de cada país deben tender al armonizarse a tomar como referencia aquellas que sean mas protectoras para los trabajadores. No obstante, ello no parece impedir que el instrumento de armonización incluya una protección menos intensa que la establecida en otro anterior sobre esa materia al que sustituya, aunque siempre por encima de la mas baja que se prevea en los ordenamientos de los Estados miembros.

Por otro lado, se analiza en este capítulo la evolución que ha tenido el proceso de armonización en la política social, no existiendo hasta 1986 ninguna previsión que contemplase la adopción de actos normativos de aproximación en esta materia. En el artículo 118 del TCEE aparecía la única previsión sobre instrumentos de armonización en este campo, limitándose a asignar a la Comisión la «promoción de una estrecha colaboración entre los Estados miembros», a desarrollar por medio de instrumentos que carecen de efecto vinculante (estudios, dictámenes y consultas), incluidos en la categoría de «derecho débil», utilizándose igualmente, con el mismo fin, distintas recomendaciones.

En 1974, la resolución del Consejo de 21 de enero, relativa a un «Programa de acción social», a su juicio, no solo desencadenó numerosos actos no normativos de armonización, sino que incluyó objetivos ambiciosos que ya contenían medidas de naturaleza normativa, dando lugar a la aparición de las primeras directivas en la materia.

A partir de ese momento, fue incrementándose la utilización de los instrumentos de «derecho débil», apareciendo otros nuevos de esta naturaleza como comunicaciones de la Comisión, conclusiones de la Presidencia de los Consejos Europeos, declaraciones solemnes, etc., en continuo crecimiento llegando también hasta la actualidad y que, en opinión de GARATE CASTRO, continuará creciendo en el futuro.

No obstante, con la aparición de las directivas, el uso de los instrumentos no normativos pasó a ser secundario, produciéndose un avance de las normas armonizadoras respecto a las unificadoras, y se sentaron las bases para que la armonización de legislaciones en el ámbito de la política social sea predominante en el Derecho social de la Unión Europea, calificándose, a juicio del autor de forma exagerada, la «edad de oro» de las intervenciones sociales comunitarias.

Esta etapa tan importante finalizó en 1980, con la Directiva 80/987/CEE, sobre aproximación de las legislaciones de los Estados miembros relativas a la protección de los trabajadores asalariados en caso de insolvencia del empresario, recuperando en ese momento los instrumentos de derecho débil el protagonismo en el ámbito de la armonización. Pese a esta pérdida de importancia del derecho fuerte, no se produjo una paralización total, ya que no afectó a la seguridad y salud laboral y se adoptó la Directiva 86/378/CEE del Consejo, de 24 de julio de 1986, relativa a la aplicación del principio de igualdad de trato entre hombres y mujeres en los regímenes profesionales de seguridad social.

Con la modificación en 1986 del TCEE por el Acta Única Europea (AUE), se abrió de nuevo una etapa en la que las normas de armonización tuvieron relevancia. Este resurgir tuvo su base en tres pilares:

  1. Establecimiento de bases jurídicas específicas del derecho armonizador fuerte, iniciado con el artículo 118 A del TCEE introducido por el AUE e incrementándose posteriormente, ampliándose con ello la adopción de directivas sobre otras materias importantes de la política social.

  2. Determinación de las materias cubiertas por las bases jurídicas establecidas. Recogidas en el artículo 2 del Acuerdo sobre la política social, el cual pasó al TCE con la transferencia realizada por el Tratado de

    Page 442

    Amsterdam de 1997, tras la reforma del Tratado de Niza de 2001 las materias sobre las que la Unión dispone de bases jurídicas específicas para la adopción de directivas son las siguientes: 1. Mejora, en concreto, del entorno de trabajo, para proteger la salud y la seguridad de los trabajadores; 2. Las condiciones de trabajo; 3. La información y consulta a los trabajadores; 4. La integración de las personas excluidas del mercado laboral; 5. La igualdad entre hombres y mujeres por lo que respecta a las oportunidades en el mercado laboral y al trato en el trabajo; 6. La seguridad social y la protección social de los trabajadores; 7. La protección de los trabajadores en caso de rescisión del contrato laboral; 8. La representación y defensa colectiva de los intereses de los trabajadores y de los empresarios, incluida la cogestión; 9. Las condiciones de empleo de los nacionales de terceros países que residan legalmente en el territorio de la Comunidad.

    En dichas materias es posible la intervención directa a través de normas de armonización legislativa que apoyen y completen la acción de los Estados miembros, respetando siempre los principios de subsidiariedad y proporcionalidad.

  3. Refuerzo del diálogo social y modificación sustancial en el procedimiento de adopción de las directivas.

    Por un lado, considera el autor que el diálogo social abre mas posibilidades a la armonización en los ámbitos de la política social, contribuye a que tenga menos obstáculos e introduce una nueva herramienta como es el acuerdo colectivo entre los interlocutores sociales.

    Por otro, el artículo 118 A del TCEE no sólo amparó las directivas sobre seguridad y salud de los trabajadores, sino que vino a modificar la regla para su adopción de la unanimidad a la de mayoría cualificada del Consejo, manteniéndose la unanimidad para las directivas relativas al resto de materias sociales. Posteriormente, el Tratado de Niza dejó al Consejo la posibilidad de ampliar las materias sometidas a la regla de la mayoría cualificada, quedando sujeta a la unanimidad únicamente la adopción de directivas sobre: «La seguridad social y la protección social de los trabajadores, la protección de estos en caso de rescisión del contrato laboral, la representación y defensa colectiva de sus intereses y de los empresarios, incluida la cogestión, y las condiciones de empleo de los nacionales de terceros países que residan legalmente en el territorio de la Unión», aunque el Consejo puede decidir si se sustituye por la regla de la mayoría cualificada, excepto para las relativas a seguridad social y protección social de los trabajadores.

    Posteriormente, en 1989, la Directiva 89/391/CEE del Consejo, de 12 de junio, sobre la aplicación de medidas para promover la mejora de la seguridad y de la salud en el trabajo («Directiva marco») supone una gran influencia sobre los ordenamientos nacionales, así como otras directivas complementarias a ésta que fueron dictadas, logrando un grado de armonización considerable.

    En los años 90, comienza una nueva situación, apostándose por la coordinación de las políticas sociales de los Estados miembros y menos por la armonización legislativa. En el diseño de la política social comunitaria adoptada por el Tratado de Ámsterdam y el Tratado de Lisboa, algunas de las materias propias de la política social no consienten ningún tipo de armonización, pero no mencionan que no sea posible adoptar medidas de derecho débil mediante la coordinación.

    El autor considera que lo anterior es un claro síntoma de que se está cuestionando que se deba continuar con la armonización legislativa como instrumento y modalidad de intervención principal en el terreno del Derecho social de la Unión Europea.

    No obstante, también dispone que, en su opinión, no puede afirmarse que en los últi

    Page 443

    mos años se haya producido un retroceso en la función normativa de los órganos comunitarios para alcanzar la integración unificadora de los ordenamientos de los Estados en materia social, ya que los resultados de la misma en este periodo son para él superiores a los de cualquier otra etapa anterior, habiéndose dictado Directivas y Acuerdos de gran importancia, en el campo tanto de las relaciones de trabajo individuales como colectivas.

    Así, a modo de ejemplo, respecto a las relaciones individuales, menciona entre otras la Directiva 91/533/CEE del Consejo sobre la obligación del empresario de informar al trabajador acerca de las condiciones aplicables al contrato de trabajo o a la relación laboral, la Directiva 2008/104/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 19 de noviembre de 2008 relativa al trabajo a través de empresas de trabajo temporal, Directiva 94/33/CE del Consejo, de 22 de junio de 1994 relativa a la protección de los menores de 18 años en el trabajo o la Directiva 92/85/CEE del Consejo, de 19 de octubre, respecto de la aplicación de medidas para promover la mejora en la seguridad y de la salud en el trabajo de la trabajadora embarazada. Por otro lado, en el campo de las relaciones colectivas de trabajo, menciona entre otras la Directiva 2002/14/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de marzo de 2002, por la que se establece un marco general relativo a la información y consulta de los trabajadores en la Comunidad Europea o la 2009/38/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 6 de mayo de 2009 sobre la constitución de un comité de empresa europeo.

    Finaliza el análisis con una reflexión acerca de la duda e incertidumbre existente sobre la evolución que va a tener la armonización legislativa, afirmando que existen elementos que ponen en duda que vaya a continuar avanzando como hasta ahora, profundizando en sus contenidos o extendiéndose a otros, y que, si bien surgirán otras modalidades de intervención en integración sin una finalidad directamente armonizadora, tales como la cooperación o la coordinación, ello en su opinión no debe poner en duda la necesidad y conveniencia existente de continuar con la armonización de los ordenamientos nacionales a través de directivas.

    Garate Castro presenta una obra didáctica, imprescindible para el estudio detallado de la evolución que han tenido las normas sociales en la Unión Europea, destacando la importancia que continúe y avance el proceso de armonización de las legislaciones nacionales de los distintos Estados miembros, no solo mediante instrumentos de cooperación y/o coordinación, sino también, y de manera principal, mediante actos normativos.