Análisis económico de la cobertura de la dependencia: algunas reflexiones sobre las causas y consecuencias de sus déficits, en el contexto general de la crisis del estado de bienestar
| Autor | Guillém López i Casasnovas |
| Cargo | Catedrático de Economía Pública de la Universidad Pompeu Fabra. |
| Páginas | 65-80 |
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Ver nota 1
La Ley de Dependencia española en la formulación actual adolece de diversos problemas cuyo análisis supera estrictamente su contenido dispositivo para enraizarse en cuestiones culturales e idiosincrásicas. Lo que acontece con el despliegue presente de la Ley (disfunciones entre administraciones, carencias financieras, incapacidades gestoras, expectativas frustradas) se
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puede entender mejor desde la perspectiva de la desorientación que sufre el estado de bienestar español y de la falta de realismo de los que propugnan la provisión pública olvidándose de los condicionantes políticos que se imponen en la gestión.
Por todo ello este texto ofrece en su primera parte un conjunto de reflexiones que complementan otros trabajos del mismo autor (análisis de la memoria económica y de sus previsiones temporales, así en la Revista Econó-mica de Catalunya, número 56 del 2007) con el objetivo de intentar comprender mejor los procesos de implementación de las políticas públicas en el campo de la dependencia para en su caso aminorar aquellos condicionantes evitables que están obstaculizando el desarrollo de la Ley. En la segunda y última parte se argumenta cómo repensar la actuación pública en un contexto de crisis generalizada de los estados de bienestar tradicionales.
La entrada del sector público en esta nueva esfera del bienestar social, la cobertura de los problemas de dependencia generados por la falta de auto-nomía funcional (ley 39 de 14 de diciembre del 2006) se produce en modo y procedimiento "a destiempo". Fuera de tiempo social, ya que se trata de una intervención pública típica del estado bienestar del siglo XX bajo parámetros culturales y filosóficos por tanto distintos a los actuales, propios de sociedades avanzadas. Fuera de tiempo económico, porque se diseña desde el optimismo de una fase álgida del ciclo que tenía tanto de extraordinaria como de irreplicable.
En efecto, mientras los estados occidentales con mayor protección social desarrollaban distintas formas de cobertura de la falta de autonomía funcional de sus ciudadanos desde mitades del siglo pasado, España estaba al margen. Son secuelas del aislacionismo y la dictadura primero y de las prioridades tomadas por la nueva democracia después. Mucho más tarde, el impulso en el desarrollo económico producto del fuerte crecimiento español experimentado desde mitades de la década pasada hasta muy recientemente, permitió a los políticos "copiar a destiempo" de aquellos países lo que se suponía contribuiría a una consolidación del estado de bienestar similar al suyo. Dicha transposición es equivalente a la observada primero para la Ley General de Sanidad de 1986, que se traduce en la creación a imagen y semejanza del Servicio Nacional de Salud, justamente cuando éste se encontraba ya, tras casi cincuenta años de su configuración, someti-
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do a amplias reformas (el Working for patients de los ochenta como movimiento paradigmático) que tendían a hacerlo migrar de sus apalancamientos doctrinales iniciales. Por lo demás, transponer primero para reformar después, tal como se ha hecho después en España, ha ayudado a generar entre la ciudadanía la idea de que el sistema de salud está inmerso en un cambio permanente, que favorece la inestabilidad y la falta de dirección, con lo que la disputa política se ensaña en la política sanitaria como arma arrojadiza partidista.
Con la Ley de Dependencia ha pasado un poco lo mismo: España busca consolidar un modelo social (el cuarto "pilar" del bienestar) en un momento en que las estructuras estatales de bienestar ofrecen en la mayoría de países desarrollados muchas dudas acerca de su robustez y capacidad de afrontar los retos del futuro. No nos estamos refiriendo tan sólo a los condicionantes financieros de la sostenibilidad, ya que si sólo de éstos se tratase, el boom económico español vivido parecería eximente de la falta de visión prospectiva, al aparentar ofrecer garantías y salvaguardas suficientes. Nos estamos refiriendo más bien a los cambios culturales que la sociedad española comenzaba ya a atisbar, de modo similar a los de los países de nuestro entorno, y que sin duda se acentuarán en el futuro.
A continuación se comentan algunos ejemplos.
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Como es sabido la Ley 39/2006 ofrece un "cliché" de protección con alcance universalista (todos los ciudadanos son elegibles), pero fuerza al selectivismo (no todos los elegibles son elegidos), dependiendo del grado de necesidad y de la capacidad de cofinanciación. Cuando ello se ha de traducir en la operativa (órdenes de copago -por ejemplo, el Acuerdo de 28 de octubre del 2008-), los ciudadanos comienzan a interrogarse sobre la razón de una intervención pública que garantiza prestaciones idénticas a los ciudadanos, castigando relativamente a aquéllos que más renta y patrimonio poseen. un copago vinculado a renta y riqueza es de difícil argumentación en este contexto: los que más renta crearon en su vida activa (supongamos por un momento sometida a un impuesto de sucesiones importante que evita acumulaciones de rentas no "ganadas" con el esfuerzo propio), y más contribuyeron y contribuyen al mantenimiento del estado de bienestar (gasto de dependencia inclusive) pasan ahora a tener "menos derecho" al acceso de las prestaciones públicas. un sector público que invita de este modo a despreocuparse por el futuro, induce al consumo y no al ahorro, al flujo de gasto y no al estoc inversor, al ocio y no al esfuerzo del
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trabajo, podría no estar mandando las señales adecuadas para la sociedad del nuevo siglo, sean cuales fueren las circunstancias financieras de la macroeconomía del gasto público.
Los ciudadanos son (coactivamente) solidarios en el pago de impuestos, y aún en el caso de quienes cuestionan la progresividad fiscal -a favor de la imposición lineal y de la dualidad fiscal (por la que las rentas de capital son tratadas fiscalmente más favorablemente que las rentas del trabajo)- no parecen dudar en aceptar que, en materia de gasto, las redes de seguridad mínimo-básicas han de alcanzar a los más desfavorecidos independientemente de su capacidad financiera; las mínimo-básicas, pero no en sus valores medios, y menos aún discriminando negativamente en contra de la capacidad económica conseguida.
No aparecen dudas en proveer, de este modo, cobertura comunitaria de los grandes riesgos que proceden de contingencias tan inciertas como inasegurables (pocos y a primas muy altas), pero que en la medida que acontecen provocan consecuencias catastróficas, ya personales o financieras. Así, a nadie se le ocurre tras una explosión de gas que el sector público no deba alojar a los afectados y procurarles todos los medios para garantizar una vivienda adicional, discriminando negativamente a los más ricos: incluso para los que no tenían seguro pudiéndolo pagar y para los que disponen de viviendas secundarias diversas. La razón es que no hay posibilidad alguna de "abuso moral" en este tipo de situaciones al ser impredecibles y de consecuencias directas en el bienestar individual ("no se me hunde el yate amarrado y cobro el seguro de rescate, sino que se hunde el yate estando yo adentro con la angustia de sobrevivir una travesía inacabada").
En algunos países, equitativo en el sentido de adecuado ("Fair") es la correspondencia contributiva; en otros, huyendo de la proporcionalidad, favorecerían el acceso igual (absoluto, no condicionado). Pero que se requiera como equitativo que la situación personal se valore "en negativo" (quien más ha contribuído, menos reciba) resulta de muy difícil justificación.
De esta cuestión derivamos dos aprendizajes de modulación de la aplicación actual de la Ley. Por un lado, la virtualidad de una financiación afectada al gasto en dependencia resultante de la recaudación del impuesto de sucesiones (que grava rentas recibidas -no ganadas por el beneficiado, y que gracias precisamente a aquellas formas de cobertura pública son patrimonios que se preservan de su liquidación- de otro modo anualizados o sometidos a hipoteca inversa) resulta postulable con cierta lógica. Por otro lado, la consideración anterior muestra la necesidad de que las redes de seguridad generales de cobertura universal se limiten a prestaciones mínimobásicas, y no a sus niveles medios -generales y uniformes-, siendo complementables de modo contributivo.
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Los ciudadanos entienden la cobertura de riesgos individuales no buscados o desconocidos. Así en materia sanitaria por una enfermedad grave que no se ha elegido -un alzheimer, un melanoma cancerígeno, una enfermedad mental, un problema crónico-, pero menos para eventos que tienen probabilidades conocidas, objetivables y perfectamente asegurables. El paro es una contingencia algo predecible pero normalmente no deseable: las razones de forzar la cobertura de su subsidio vía cotizaciones se puede argumentar, aunque de modo diferente a como lo hacíamos para la cobertura sanitaria: son de tutela contra la miopía previsora. Para las pensiones de jubilación, el argumento ha de ser definitivamente otro, por lo que tienen éstas de total-mente predecibles (la ley lo impone, y se aplica a todos) y a la vez comúnmente no se supone indeseable (se gana ocio y tiempo libre). Contingencias diferentes, riesgos más o menos predecibles, consecuencias financieras más o menos catastróficas en...
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