La recuperación de las ayudas de estado ilegales
| Cargo | Profesor de D. Financiero y Tributario ,Univ. del País Vasco ,Profesora de Teoría del Derecho y de Filosofía del Derecho |
La recuperación de las ayudas de estado ilegales 1
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En los últimos años, como apunta MERINO JARA, son más frecuentes las Decisiones de la Comisión que examinan las medidas fiscales adoptadas por los Estados desde la óptica del régimen de "ayudas estatales". La preservación de un régimen que garantice que la competencia no sea falseada en el mercado común convierte en necesaria la existencia a nivel comunitario de una regulación que verse sobre las ayudas otorgadas por los Estados2 cuyo principio general es su incompatibilidad con el mercado común. Este principio está formulado en el artículo 87.13 Page 24del Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea, en los términos siguientes: "Salvo que el presente Tratado disponga otra cosa, serán incompatibles con el mercado común, en la medida en que afecten a los intercambios comerciales entre Estados miembros, las ayudas otorgadas por los Estados o mediante fondos estatales, bajo cualquier forma, que falseen o amenacen falsear la competencia, favoreciendo a determinadas empresas o producciones". Como puede verse, este principio no tiene carácter absoluto, pues la prohibición de la ayuda estatal está supeditada a la concurrencia de tres circunstancias: que se afecte al intercambio comercial entre los Estados miembros; falseamiento o amenaza de falseamiento de la competencia; y favorecimiento de determinadas empresas o producciones4. El término "Estado" del artículo 87.1 TCE Page 25debe interpretarse como comprensivo de las subdivisiones territoriales y de todas las autoridades públicas del mismo. El objetivo prioritario del precepto es posibilitar el control permanente de las ayudas y, por ello, la Comisión aparece investida de amplios poderes de investigación sobre el régimen de las ayudas5. En particular, respecto a las ayudas proyectadas, el artículo 88.36 del Tratado esta-Page 26blece que "la Comisión será informada de los proyectos dirigidos a conceder o modificar ayudas con la suficiente antelación para poder presentar sus observaciones. Si considerare que un proyecto no es compatible con el mercado común con arreglo al artículo 87, la Comisión iniciará sin demora el procedimiento previsto en el apartado anterior. El Estado miembro interesado no podrá ejecutar las medidas proyectadas antes de que en dicho procedimiento haya recaído decisión definitiva".
Cuando una Decisión de la Comisión ha declarado ilegales e incompatibles con el mercado común7 unas ayudas Page 27 concedidas por medio de los correspondientes actos administrativos de carácter singular y ordena su recuperación, su ejecución en el Estado español ha encontrado trabas importantes. Entre estos inconvenientes destaca el problema de determinar cuál es el procedimiento a seguir para su recuperación. En este contexto se enmarca la Sentencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas de 14 de diciembre de 2006 (Comisión/España, asuntos acumulados C-485/03 a C-490/03) -su exégesis nos va a permitir analizar los problemas que existen al recuperar las ayudas-, cuyo objeto eran sendos recursos por incumplimiento8 interpuestos por la Comisión9, con arre-Page 29glo al artículo 88.2 TCE, el 19 de noviembre de 2003 Page 30(asuntos acumulados C-485/03 a C-490/03). En los seis recursos, la Comisión solicitaba al Tribunal de Justicia que declarase que el Reino de España incumplió las obligaciones que le incumben en virtud del Tratado CE y de las Decisiones controvertidas, al no haber adoptado dentro del plazo fijado en ellas todas las medidas necesarias para cumplir lo dispuesto en los artículos 2 y 3 de cada Decisión10 o, en cualquier caso, al no haber comunicado dichas medidas a la Comisión, conforme a lo dispuesto en el artículo 411 de cada una de ellas. El Tribunal resuelve "declarar que el Reino de España ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de las siguientes Decisiones (...) al no haber adoptado dentro del plazo fijado todas las medidas necesarias para cumplir lo dispuesto en los artículo 2 y 3 de cada una de estas Decisiones". Insistimos, pues, en que este trabajo de investigación se ciñe a un aspecto concreto de las ayudas de Estado: la recuperación de las ayudas de Estado canalizadas mediante actos Page 31 administrativos formales12 infringiendo el mandato del artículo 88.3 TCE (ayudas ilegales).
Las ayudas de Estado aparecen definidas en el artículo 1.a) del Reglamento (CE) 659/1999 como "toda medida que reúna todos los requisitos establecidos en el apartado 1 del artículo 92 del Tratado" (hoy, art. 87.1)13. La notifi-Page 32 cación previa a la Comisión, como exponen RIVAS ANDRÉS y GUTIÉRREZ GISBERT, es necesaria siempre que haya alguna apariencia, sobre la base de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas y la práctica de la Comisión, de que la medida objeto de análisis pueda constituir ayuda de Estado. La notificación, incluso, es necesaria aunque la medida pudiera parecer compatible con el Mercado Común en virtud de alguna de las exenciones del artículo 87.2 del Tratado. Ello es debido a que la competencia que tiene la Comisión es exclusiva para conceder estas exenciones y declarar la compatibilidad o incompatibilidad de las ayudas con el Mercado Común. Como ya hemos indicado, una ayuda de Estado es ilegal cuando se ha concedido u otorgado en un momento previo a su notificación (aunque existiesen dudas sobre su naturaleza como ayuda) o cuando se ha concedido después de haber sido notificada pero antes de que la Comisión haya adoptado una Decisión final al respecto. Es decir,Page 33una ayuda se considera otorgada de manera ilegal cuando no sea respetada la cláusula de efecto suspensivo del artículo 3 del Reglamento ("standstill clause"). Esta cláusula, que deriva directamente del artículo 88.3 TCE, dispone que: "La ayuda que deba notificarse (...) no podrá llevarse a efecto antes de que la Comisión adopte o deba considerarse que ha adoptado una decisión autorizando dicha ayuda". La cláusula de efecto suspensivo se aplica durante el examen previo y una vez incoado el procedimiento de investigación formal, hasta la adopción de una decisión final por la Comisión14.
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Las ayudas de Estado, como expone lúcidamente GONZÁLEZ SÁNCHEZ, pueden ubicarse en el ingreso y en el gasto públicos. En el ingreso pueden consistir en tratamientos favorables en materia tributaria (exenciones, reducciones, bonificaciones, etc., y con carácter proteccionista una mayor tributación para mercancías importadas). En el ámbito del gasto público, se pueden presentar como erogaciones a fondo perdido (subvenciones, transferencias) con distintos objetivos (favorecer el desarrollo, el empleo, el medio ambiente, la redistribución de rentas, etc.), incluso se habla de ayudas mixtas (por ejemplo, devolución de impuestos por mayor parte de la pagada). Unas y otras son sinónimos de protección y se encuentran en contradicción con la libre competencia y libre circulación de mercancías, personas y capitales (art. 48 y ss. del Tratado de Roma). En concreto, el artículo 87 (anterior art. 92) determina, con carácter general, la incompatibilidad de las ayudas de cualquier Estado con la libre competencia. Como se ha indicado, la ayuda de Estado puede provenir de cualquier ente que tenga poder, según el Ordenamiento interno, principalmente según los textos constitucionales, para establecerla y aplicarla15; en nuestro caso, Estado, CCAA y Entes locales16.
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La posición del Consejo de Estado en esta materia aparece resumida en las Memorias del año 1999 y del año 2000. En la Memoria de 1999, comienza señalando que la pertenencia de España a la Unión Europea supone nuevas obligaciones, en concreto, las derivadas del cumplimiento de Decisiones Comunitarias que ordenan invalidar actos administrativos internos por los que se concedieron ayudas a empresas de determinados sectores:
"La pertenencia de España a la Unión Europea implica un cúmulo importante de obligaciones y compromisos, a los que -como los demás miembros de la Unión- debe atender de manera leal y efectiva, única forma de progresar con autenticidad en la construcción europea (...) Pues bien, se ha suscitado ya en diversas ocasiones -y el Consejo de Estado ha tenido conocimiento a través de su labor consultiva- el problema derivado del cumplimiento de una Page 37Decisión comunitaria, en cuanto ordenaba, por ejemplo, invalidar o dejar sin efecto actos administrativos internos (no sólo emanados de la Administración del Estado) por los que se concedían ayudas a empresas de determinados sectores".
Seguidamente, afirma que cuando las Decisiones de la Comisión ordenan revocar ayudas concedidas mediante actos administrativos singulares, la Administración pública competente debe necesariamente cumplirlas:
"Si se parte de la base de que las Decisiones son obligatorias en todos sus elementos para todos sus destinatarios (art. 249 del Tratado CE), cuando tales Decisiones imponen al Reino de España la obligación de revocar determinadas ayudas concedidas a través de actos administrativos singulares habrá necesariamente que cumplirlas17. El cumplimiento, desde un punto de vista interno, lo ha de llevar a cabo la Administración Pública competente, sin que en ningún caso quepa oponer, con eficacia exonerante, la eventual ausencia de instrumentos internos idóneos para su efectividad".
Sin embargo, a juicio del Consejo de Estado, "el ordenamiento...
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