La reconsideración de la naturaleza normativa de los instrumentos de planeamiento: ¿una panacea para modular el alcance y efectos del dogma de la nulidad absoluta de los reglamentos ilegales?
| Autor | Judith Gifreu Font |
| Páginas | 21-65 |
CAPÍTULO I
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Judith Gifreu Font
Profesora Titular de Derecho Administrativo
Universidad Autónoma de Barcelona
SUMARIO: 1. La c lásica conguración del plan urbanístico como disposición
reglamentaria. 2. Los efectos derivados de la concurrencia de vicios materiales
y f ormales en el planeamiento urbanístico. 2.1 Autonomía local y potestad
discrecional en la elaboración del planeamiento urbanístico. 2.2. Los efectos
de la anulación de los instrumentos de planeamiento. 2.2.1. La problemática
de la declaración de nulidad del plan basada en la apreciación de infracciones
de orden formal. 2.2.2. La proyección de la nulidad del planeamiento general
en las actuaciones posteriores: la nulidad de los planes de desarrollo y la pervi-
vencia de los actos rmes dictados al amparo del plan anulado. 3. Los intentos
de moderar la rigidez del régimen de impugnación de los planes para poner
coto a las consecuencias derivadas de su invalidez. 3.1. Las aportaciones de la
doctrina iusadministrativista para garantizar la seguridad jurídica de la orde-
nación urbanística. 3.2. La intervención del legislador para contener el alud
de declaraciones de nulidad por infracciones de orden formal: la atribución de
una doble naturaleza a los planes urbanísticos.
La reconsideración de la naturaleza
normativa de los instrumentos
de planeamiento: ¿una panacea
para modular el alcance y efectos
del dogma de la nulidad absoluta
de los reglamentos ilegales?
NULIDAD DE PLANEAMIENTO Y EJECUCIÓN DE SENTENCIAS22
1. La clásica configuración del plan urbanístico
como disposición reglamentaria
Una de las disfunciones más relevantes de nuestro Derecho Urbanístico,
por las traumáticas consecuencias que está generando en el desarrollo urbanístico
del conjunto del país, es la relativa a la naturaleza jurídica de los instrumentos de
planeamiento y los efectos que acarrea esta condición cuando se declara la nuli-
dad judicial de los planes, particularmente por incurrir en deciencias de carácter
formal. Los efectos de la declaración de nulidad se han dejado sentir en muchas
poblaciones españolas, que deben afrontar no solo la nulidad total de los planes
generales de ordenación urbana sino también, por una reacción en cadena, la del
resto de instrumentos urbanísticos que penden del mismo y la de sus actos apli-
cativos. Esta situación responde a que, en nuestro Derecho, las disposiciones de
carácter general –y el plan disfruta de ese estatus– no son susceptibles de subsana-
ción o convalidación, a diferencia de lo que ocurre con los actos administrativos, y
en consecuencia es menester repetir de nuevo toda la tramitación administrativa
relativa a su aprobación, que es sumamente compleja. Y en el ínterin, como por arte
de birlibirloque, se produce la vivicación de los planes anteriores, palmariamente
obsoletos y alejados de la realidad actual del territorio municipal.
La discusión doctrinal acerca del tratamiento jurídico reglamentario de los
planes urbanísticos no es una cuestión nueva.1 Aunque la naturaleza normativa de
los planes de ordenación urbanística es a día de hoy una doctrina jurisprudencial
plenamente consolidada, en su momento, también se plantearon dudas sobre si se
estaba en presencia de un acto general –en la medida en que venía aprobado por
una resolución administrativa– o de una disposición de carácter general, o incluso
de un tertium genus o acto de naturaleza mixta, que incorporaba elementos típica-
1 La naturaleza reglamentaria de los planes ha sido destacada entre otros, por GARCÍA DE
ENTERRÍA, E. y PAREJO ALFONSO, L., Lecciones de Derecho Urbanístico, vol. I, Madrid,
Civitas, 1979; VILLAR EZCURRA, J. L., «En torno a la naturaleza jurídica de los planes
de urbanismo», Revista de Derecho Urbanístico 64, 1979; TRAYTER JIMÉNEZ, J. M., El
control del planeamiento urbanístico, Madrid, Civitas, 1996; y CARRETERO PÉREZ, A.,
«Naturaleza jurídica de los planes de urbanismo», Revista de Derecho Urbanístico 16, 1970.
BASSOLS COMA, M. ofrece una síntesis de la doctrina italiana, alemana y española acer-
ca de la naturaleza jurídica de los planes en «La asimilación de los planes de urbanismo a
normas reglamentarias y problemática jurídica de su anulación», en G. Soria Martínez y M.
Bassols Coma (Coord.), Los Efectos de la Nulidad de los Instrumentos de Planeamiento Urbanís-
tico, Cizur Menor, omson Reuters–Aranzadi, 2017, pp. 30-43.
CAPÍTULO I | LA RECONSIDERACIÓN DE LA NATURALEZA NORMATIVA DE LOS INSTRUMENTOS DE … 23
Judith Gifreu Font
mente normativos junto con otros elementos de contenido técnico.2 A remolque
de los estudios doctrinales, la jurisprudencia ha tomado partido a favor de la con-
sideración del plan urbanístico como norma jurídica de rango reglamentario (entre
otras, SSTS de 8 de mayo de 1968, 7 de febrero de 1987, 17 de octubre de 1988, 9
junio de 2008),3 la fuerza vinculante del cual se mantiene en el tiempo sin que los
sucesivos actos de aplicación agoten su ecacia. Como argumentos que dan fuerza
a esta postura se citan, entre otros, la remisión normativa que se hace al plan con el
objeto de determinar el contenido de la propiedad privada; la calicación expresa
de «normas» que hace la ley respecto del contenido del plan; las notas de abstrac-
ción y generalidad propias de las normas reglamentarias y que están presentes
en el contenido del plan, a pesar de ser muy pormenorizado en algunos aspectos
y circunscribir su aplicación a un territorio concreto y determinado; la vigencia
indenida de los planes, aun cuando puedan ser objeto de periódicas modicacio-
nes puntuales y de revisiones; la ecacia erga omnes de sus determinaciones en el
ámbito de aplicación del plan; y la prohibición de dispensa o derogación singular,
que son nulas de pleno derecho. 4
2 En esta línea de cuestionar la naturaleza reglamentaria del plan y considerarlo un instituto
jurídico con perles propios que lo distinguen, al tiempo, del acto y de la norma, se sitúan
autores como BAÑO LEÓN (Derecho Urbanístico Común, Madrid, Iustel, 2009). Considera
el autor que la asimilación del plan al régimen de las normas tiene su razón de ser en el hecho
de que contiene documentos normativos, lo que llevó a la doctrina y la jurisprudencia a con-
fundir la parte con el todo. A su juicio, la equiparación entre el plan y la norma se contradice
con la naturaleza y objetivos del plan, puesto que este ni contiene una regulación general y
abstracta ni, por c ausa de su vocación temporal, le corresponde el régimen jurídico de una
norma que persigue nes generales permanentes. BAÑO LEÓN, J. M., «Reconsideración
sobre el régimen de impugnación del plan urbanístico», en J. Gifreu Font, M. Bassols Coma
y Á. Menéndez Rexach (Dirs.), El derecho de la ciudad y el territorio. Estudios en homenaje a
Manuel Ballbé Prunés, Madrid, INAP, 2016, p. 860.
Otros autores que deenden el carácter no normativo de los planes son SANTAMARÍA
PASTOR J. A., «Muerte y transguración de la desviación de poder: sobre las sentencias
anulatorias de planes urbanísticos», en Revista de Administración Pública 195, 2014, y, del
mismo autor, «Una imprevista disfunción del sistema urbanístico: la mortalidad judicial de
los planes», en Práctica Urbanística 141, 2016; e IGLESIAS GONZÁLEZ, F., «Siete medi-
das urgentes para salvar el urbanismo», Revista de Derecho Urbanístico y Medio Ambiente, 301,
2015.
3 Así lo recoge BAÑO LEÓN, J. M., op. cit., 2009, p. 129.
4 Vid. GIFREU FONT, J., L’ordenació urbanística a Catalunya, Madrid, Marcial Pons, 2012,
pp. 277-282.
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