Recomendaciones de avance normativo y políticas de suelo
| Autor | Comisión de Expertos sobre Urbanismo |
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RECOMENDACIONES DE POLITICAS URBANAS Y DE SUELO
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Las Administraciones Públicas deben dar prioridad al desarrollo de políticas activas de suelo eficaces, agotando las posibilidades del marco legal vigente. El problema de precio y disponibilidad de suelo urbanizado es, fundamentalmente, un problema de gestión (Ref.). No obstante, se considera imprescindible avanzar en ciertos aspectos de la legislación urbanística vigente, dentro de un proceso de adaptación siempre necesario en una normativa que, por su propia esencia, es compleja. La concertación y cooperación entre las diversas Administraciones Públicas constituye un principio básico para asegurar la consideración y valoración adecuadas de los intereses públicos que se hacen presentes en la utilización del territorio.
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La acción pública urbanizadora con la ulterior subasta de solares o de cesión de derecho de superficie puede ser un método eficaz para estabilizar el precio de los diversos segmentos del mercado y para cumplir el mandato constitucional de impedir la especulación del suelo.
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La previsión de una oferta adecuada de suelo clasificado y urbanizado y la planificación de las necesidades de suelo urbanizado, abordando los trámites necesarios con la suficiente antelación, son imprescindibles para evitar las tensiones entre las puntas de demanda del mercado (como la que conllevará el próximo período de reactivación económica) y la oferta insuficiente de so lares. Dada la dificultad que conlleva, tanto para el sector público como para el privado, el mantenimiento de «stocks» de suelos urbanizados sin utilizar, en cantidades suficientes como para neutralizar tales puntas, parece necesario insistir en la conveniencia de realizar programas públicos específicos de suelo y urbanización que eviten estrangulamientos de los usos más débiles ante el mercado, como son las viviendas protegidas y ciertas actividades económicas.
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Los patrimonios públicos de suelo que gestionan las diversas Administraciones Públicas y los órganos y sociedades de ellas dependientes deben ponerse al servicio de los objetivos de la acción pública urbanizadora, a través de mecanismos de cooperación. Su gestión no puede basarse en fines lucrativos ligados a la financiación de los organismos o empresas que detentan su propiedad. Los servicios públicos que la sociedad demanda deben ser financiados, fundamentalmente, con fondos presupuestarios.
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Es necesario realizar un esfuerzo para romper los bloqueos infraestructurales y las deficiencias que - en materia de grandes dotaciones territoriales siguen padeciendo las ciudades españolas.
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La atención a la generación de nuevo suelo urbanizado no implica olvidar el gigantesco reto de regeneración urbana que deben abordar muchas de nuestras ciudades. La rehabilitación, la desaparición de focos de degradación ambiental, la reutilización de espacios urbanos obsoletos y la recalificación de muchas áreas urbanas pueden tener, en algunos ámbitos y segmentos, un efecto decisivo sobre el precio final de la vivienda, al poder ampliar sensiblemente una oferta que dé respuesta a los deseos de amplios colectivos de la población que, razonablemente, rechazan vivir en espacios degradados.
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El mandato constitucional de impedir la especulación obliga a adoptar modelos de desarrollo urbano no especulativos en los que el valor de los aprovechamientos urbanísticos lucrativos se reduzca a través de la disminución de las densidades urbanísticas o mediante la implantación de porcentajes de vivienda protegida, haciendo, que el valor residual del suelo se aproxime al inicial (Ref.).
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Es imprescindible una política territorial eficaz, plasmada a través de instrumentos de obligado cumplimiento, para reequilibrar el sistema urbano, asegurar la coordinación de las ordenaciones de los diversos municipios, permitir reservas para la implantación de las grandes dotaciones territoriales y proteger los elementos cuyo interés supere el ámbito municipal.
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La calidad de vida en la ciudad requiere, entre otros aspectos, preservar también su diversidad de usos y actividades, la riqueza del paisaje urbano y el carácter integrado de las diferentes piezas. Ello no se logra solamente a través del cumplimiento de normativas generales, sino que requiere evitar actuaciones insuficientemente integradas en la ciudad y la mejora general de la calidad del planeamiento. La difusión de la normativa urbanística, la mejora de la formación de los técnicos y la formulación de recomendaciones técnicas, guías de diseño y otros instrumentos de difusión tienen, en tal sentido, efectos sumamente positivos a medio plazo.
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La obtención de suelo para la acción urbanizadora a través del instituto expropiatorio se ve dificultada por las controversias que surgen en la aplicación de los criterios legales de valoración. Tales controversias deberían intentar resolverse mediante mecanismos arbitrales. En caso de que se planteen en vía judicial, se debe facilitar su rápida resolución, dotando a los Tribunales de los medios técnicos y humanos adecuados.
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La normalización del mercado del suelo exige que los procesos de compra - venta de terrenos y su ulterior urbanización tengan un grado de transparencia fiscal análogo al de cualquier otra actividad económica. Consecuentemente, es necesario realizar un serio esfuerzo en la inspección del cumplimiento de la normativa vigente y en analizar sus posibilidades de modificación y mejora de cara a evitar procedimientos que permiten eludir la tributación de las plusvalías generadas por la acción urbanística de los entes públicos conforme al mandato constitucional. En tal sentido cabe coincidir plenamente con las recomendaciones que, al respecto, figuran en el Informe de la Unidad Especial para el estudio y Propuesta de Medidas para la Prevención y Corrección del fraude, creada por acuerdo del Consejo de Ministros de fecha 4 de agosto de 1993.
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Los diversos órganos de las Administraciones Públicas, cuando actúan como agentes urbanos, deben cumplir rigurosa - mente tanto la normativa urbanística como el espíritu en el que se inspira, contribuyendo de tal forma a generar una nueva cultura de respeto al medio rural y urbano (y a su calidad ambiental), así como de lucha contra los comportamientos especulativos.
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El desarrollo equilibrado de nuestras ciudades y la disminución de las tensiones en los mercados inmobiliarios, y especialmente en los lugares centrales, exige un importante esfuerzo inversor de todas las Administraciones Públicas, incrementando la dotación infraestructural y de equipamientos hasta niveles equiparables con la del sistema de ciudades europeo. La acción urbanizadora requiere canales de financiación adecuados, debiéndose resolver especialmente los problemas inherentes a los avales necesarios en las operaciones que traten de generar bolsas de suelo urbanizado que den respuesta a los ciclos alcistas de la demanda. El esfuerzo histórico por modernizar las ciudades españolas debe hacerse, en todo caso, en el marco del Programa de Convergencia y, por lo tanto, priorizando tales acciones frente a otras inversiones en las que, gracias a las realizadas en los últimos años, han podido alcanzarse dotaciones infraestructurales que pueden calificarse de satisfactorias.
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La importancia e inmediatez de los problemas concretos (suelo, vivienda...) no deben hacer olvidar la necesidad de tomar en consideración los graves problemas ambientales. El consumo de suelo valioso, de recursos naturales y las emisiones producidas por las sociedades urbanizadas (transporte, energía, agua, atmósfera, residuos...) requieren reconsiderar los patrones actuales del desarrollo urbano, evolucionando hacia planteamientos sostenibles y compartibles con los equilibrios ambientales y de convivencia (Ref.). En tal sentido, resulta necesario adoptar estrategias espaciales basadas en los principios del desarrollo sostenible que partan de un enfoque integral de los factores que condicionan la calidad del entorno urbano y, por extensión, la calidad de vida de los ciudadanos.
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El reto así planteado debe tener respuestas claras en una serie de aspectos y sectores clave que, si bien desbordan el marco estricto de la normativa urbanística, tienen en ella una base fundamental: protección de ecosistemas naturales, equilibrio de los sistemas espaciales, desarrollos urbanos compactos, pero no congestivos, donde se produzca la mixticidad de usos propia de la vida urbana, minimización de consumo de recursos y de producción de emisiones en, el ciclo del agua, el transporte y la energía, respeto a las morfologías urbanas y a las tipologías tradicionales como medida concreta de prevención frente al cambio climático y aplicación del principio de que es mejor reciclar que tirar. Cabe llamar la atención sobre este último criterio del que serian consecuencias imprescindibles aspectos tales como dar prioridad a la regeneración urbana (Ref.) frente a la ocupación de nuevos suelos o la implantación de sistemas integrales de reciclaje y reutilización de las aguas y de los residuos sólidos.
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La necesaria resolución pacífica de los frecuentes conflictos de competencias urbanísticas concurrentes en el territorio entre los tres niveles de las Administraciones aconseja proponer una reforma de los procedimientos de urgencia habituales, sustituyéndolos por otros de conciliación y concertación interadministrativa.
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RECOMENDACIONES DE AVANCE NORMATIVO
Las recomendaciones concretas de avance normativo que se enumeran a continuación se basan, en todo caso, en un principio esencial: la creación del espacio colectivo es una función pública irrenunciable, en cuyo ejercicio es imprescindible la colaboración de los agentes sociales. La colectividad, a través de sus instituciones democráticas y por medio del planteamiento urbanístico, decide cómo, cuándo y de qué forma se hace la ciudad, de la misma manera que decide sobre las infraestructuras territoriales, la protección de espacios naturales de interés o...
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