Analisis de la reciente jurisprudencia de los tribunales superiores de justicia en relacion con la gestion urbanistica
| Autor | Gabriel Soria |
| Cargo | Abogado urbanista |
El examen de la jurisprudencia de los Tribunales Superiores de Justicia en lo que a la gestión urbanística se refiere no deja de aportar interesantes interpretaciones de las normas, cuya solidez varía según el caso, pero que es esencial conocer dado el carácter casi casacional que en lo atinente a la legislación autonómica el Ordenamiento les confiere.
Entre las sentencias más recientes destacan las que se refieren a los sistemas de actuación en general, tanto en su definición, como en lo que al cambio o modificación del sistema elegido se refiere, también las relativas a la delimitación desde el Plan de los sectores y unidades de actuación. En lo concerniente a la equidistribución, se comentarán resoluciones que tratan sobre cuestiones tales como los criterios de adjudicación de las parcelas en los procesos reparcelatorios o la eventual relación de dependencia entre los Proyectos de Urbanización y los de Compensación.
Finalmente respecto del Sistema de Compensación en concreto ha habido específicamente algunas sentencias que interpretan de un modo muy particular la capacidad de las Juntas de Compensación, en relación con su inscripción en el Registro de Entidades Urbanísticas Colaboradoras o la expropiación de los no adheridos.
La recentísima Sentencia de 28 de febrero de 2002 dictada por la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid a través de su Sección Primera, y que hoy es firme, con motivo del recurso interpuesto contra el Acuerdo de 28 de julio de 1994 del Ayuntamiento de Madrid por el que se aprobara el Plan Especial de Instalaciones de Suministro de Combus-tibles para Vehículos, entra de lleno en el examen de la utilización administrativa de las potestades urbanísticas con fines distintos de los que tiene conferidos por la Ley a esos efectos cuando enjuicia la validez o nulidad de la definición de un llamado "sistema de expropiación" para gestionar teóricamente el Plan Especial citado.
En el Plan Especial impugnado se preveía la elección del sistema de expropiación para su gestión determinándose la expropiación de aquellas parcelas sobre las que el Plan entendía que debía procederse, en su caso, a la implantación de una estación de suministro de combustible, para la posterior gestión por concesionario de dicho establecimiento con el pago lógicamente de un canon al Ayuntamiento expropiante.
Alegado entre otros argumentos por la recurrente en los autos del recurso que aquello constituía una alteración de las potestades urbanísticas y una utilización de las facultades conferidas por la Ley para la ejecución del Planeamiento, que permitiría al Ayuntamiento convertirse en el monopolista del negocio de suministro de combustible para vehículos en el término municipal, la sentencia que comentamos concluye determinando la nulidad del Plan Especial de Instalaciones para Suministro de Combustibles estimando parcialmente el recurso "por no ser conforme a derecho en lo relativo al sistema de gestión".
El fundamento jurídico que analiza la cuestión en profundidad es el séptimo. La doctrina que justifica el fallo se resume en los dos últimos párrafos que transcribimos a continuación:
"Así, si bien no puede discutirse la facultad del Ayuntamiento de diseñar y ubicar -tras los estudios técnicos precisos- los puntos que garanticen el normal y eficaz suministro de combustibles a fin de garantizar el normal desarrollo del tráfico para una correcta ordenación de la convivencia que el Urbanismo tiende a garantizar, competencia que se encuadra dentro de las potestades urbanísticas reconocidas al Ayuntamiento por el artículo 25.2.d) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local; no ocurre lo mismo con el diseño que el Plan Especial efectúa para la gestión del servicio público de las instalaciones de suministro de combustibles para vehículos (expropiación si el terreno no es de titularidad pública, para incorporarlo a ésta y posterior concesión del servicio), que no encuentra cobertura en las potestades urbanísticas del Ayuntamiento, ni en precepto alguno que la legislación de régimen local, que no otorga a los Ayuntamientos la titularidad de éste servicio -artículo 85 en relación con el ar-tículo 25 de la LBRL, y artículo 86.3 de la misma Ley que expresamente prevé que la reserva de otras actividades o servicios distintos de los en él descritos, tan sólo podrá ser autorizada por el Estado o las Comunidades Autónomas mediante Ley-, por lo que no puede gestionarlo. Entendiéndose que en el supuesto presente la figura jurídica de la expropiación no tiene el carácter propio de sistema de actuación urbanística sino que forma parte indisoluble del sistema diseñado para la gestión del servicio, siendo el paso que permite al Ayuntamiento conseguir los terrenos para la posterior concesión del servicio.
De lo expuesto se desprende la nulidad del sistema de gestión recogido en el Plan, y haber incurrido la Administración en desviación de poder (artículo 83.3 LJCA 1956) al atribuirse el Ayuntamiento facultades de gestión del servicio público de las instalaciones de suministro de combustible para vehículos que no les corresponden, encubiertas bajo la apariencia de legalidad del ejercicio de potestades urbanísticas recogidas en un plan urbanístico especial de competencia municipal".
Como se ve, la sentencia expone con rotundidad su rechazo a la utilización por la Administración de sus potestades urbanísticas con otros fines evidentes reconociendo incluso la desviación de poder alegada por la recurrente que declara expresamente y con toda contundencia.
En ese sentido, debe alabarse la decisión del Tribunal que deja en evidencia la conducta de la Administración lo que no es frecuente y contribuirá a una más prudente actuación de la Administración afectada (Ref.).
En relación con la elección del sistema de actuación, la Sentencia de 24 de septiembre de 2001, dictada por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, anuló el Acuerdo de 29 de diciembre de 1995 del Ayuntamiento de Ogijares que aprobara definitivamente el cambio de Sistema de Compensación a Cooperación para la ejecución de un Plan Parcial del Plan General de dicho término municipal.
La doctrina de la Sentencia es irreprochable por cuanto no admite el cambio de sistema en virtud de suponer el acto anulado la ejecución de un Plan Parcial que había quedado superado por la Revisión de las Normas Subsidiarias del Planeamiento Municipal.
En el supuesto de autos se desarrollaba una actuación con origen en un Plan Parcial a través del Sistema de Compensación, Plan Parcial que había sido aprobado definitivamente el 29 de septiembre de 1986 y debidamente publicado.
No obstante, el acuerdo impugnado en aquellos autos, que determinaba el cambio de sistema de actuación de compensación a cooperación, era evidentemente nulo, como reconoce la sentencia, porque la aprobación de la revisión de las Normas Subsidiarias del Planeamiento, que habían sido aprobadas definitivamente el 3 de febrero de 1993 y debidamente publicadas el 1 de febrero de 1994, modificaba la clasificación del suelo estableciendo la de suelo urbano tramitado, no incluido en ninguna unidad de ejecución, alterando también sus ordenanzas.
En definitiva, si bien históricamente el Plan Parcial había tenido plena vigencia, no era admisible prolongarla en contradicción con el Principio de Jerarquía del Planeamiento aún cuando fuera a través de un acuerdo sobre gestión urbanística.
El Fundamento Jurídico IV de la Sentencia lo resumía en los siguientes términos:
"CUARTO.-Así las cosas la cuestión que se somete a la consideración de esta Sala es estrictamente jurídica, a saber, si es posible reiniciar el desarrollo urbanístico de un Plan Parcial que aprobado definitivamente al amparo de la normativa urbanística vigente en dicho momento, carece de respaldo legal en la revisión de las Normas Subsidiarias de Planeamiento aprobada definitivamente y en vigor en el instante en que se acuerda la aprobación inicial y luego definitiva de cambio de sistema de aquél Plan Parcial. Es decir, prolongar el desarrollo de un Plan Parcial más allá de la vigencia del Plan General de Ordenación Urbana que lo autorizaba, y, que en la fecha en que se adopta el acuerdo impugnado, su desarrollo contradice de...
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