La puesta en funcionamiento del asesoramiento científico y tecnológico: el sistema del gobierno canadiense

Asunto: La aparición de la sociedad del conocimiento ha subrayado la importancia de un asesoramiento científico de calidad como aportación clave para la formulación de políticas, tanto a nivel nacional como internacional. Temas tales como los organismos modificados genéticamente, la seguridad del abastecimiento de sangre y la gestión de los recursos naturales, han despertado la preocupación del público sobre la capacidad de los gobiernos para abordar con eficacia los problemas de carácter científico. Para fortalecer la confianza del público, los gobiernos deben tomar medidas para garantizar la calidad, la integridad y la transparencia del asesoramiento científico que utilizan para tomar decisiones.

Relevancia: Algunos países de la Unión Europea (UE) están poniendo a punto directrices para el uso del asesoramiento científico; estos esfuerzos se encuentran en distintos niveles de ejecución. A este respecto, puede ser útil examinar el trabajo realizado por el gobierno canadiense para desarrollar y poner en práctica su Marco para el asesoramiento científico y tecnológico, como medio de estimular la reflexión en la UE, tanto sobre la puesta en funcionamiento del asesoramiento científico a nivel nacional, como sobre las posibilidades futuras de los principios y procedimientos de la asesoría científica a nivel internacional.

--------------------------------------------------------------------------------

Antecedentes

Los recientes acontecimientos derivados de decisiones gubernamentales en temas tales como la gestión de recursos naturales o la sanidad y la seguridad públicas, han despertado la preocupación del público sobre la capacidad de los gobiernos para abordar con eficacia los problemas de carácter científico

Los recientes acontecimientos derivados de decisiones gubernamentales, en Canadá y en otros países, en temas tales como la gestión de recursos naturales o la sanidad y la seguridad públicas, han despertado la preocupación del público sobre la capacidad de los gobiernos para abordar con eficacia los problemas de carácter científico. Los grupos de intereses y los medios de comunicación han utilizado estos problemas para aumentar la presión sobre los gobiernos, a fin de que hagan un mejor uso de una ciencia imparcial, excelente y transparente, mediante un proceso abierto de asesoramiento científico. En 1998, el gobierno canadiense, reconociendo la importancia de estos problemas, pidió a su comité asesor externo, el Consejo de Asesores en Ciencia y Tecnología (CSTA), que desarrollase un conjunto de principios y directrices para hacer un uso eficaz del asesoramiento científico en la toma de decisiones políticas y legislativas.

Basándose en esfuerzos similares realizados en el Reino Unido y en otros países, y en las mejores prácticas existentes en los ministerios y organismos del gobierno de Canadá, el informe del CSTA titulado Asesoramiento científico para una mayor eficacia del gobierno (SAGE) sienta las bases para desarrollar un conjunto de principios, directrices y medidas de ejecución, en materia de asesoramiento científico, aplicable a todo el gobierno.

Este Marco para el asesoramiento científico y tecnológico fue aprobado por el gobierno en abril de 2000. El gobierno reconoce que su adopción presentará muchos retos. Los ministerios tendrán que establecer nuevos procedimientos en una serie de aspectos, por ejemplo: cómo y dónde debe buscarse asesoramiento científico; evaluación por pares; consultas con los asesores y con el público; revisión de las decisiones con base científica; y evaluación de los procesos de asesoramiento científico. La puesta en funcionamiento del Marco está en curso, pero aún en sus fases preliminares. La plena adopción se alcanzará el 31 de marzo de 2003.

El Marco canadiense para el asesoramiento científico y tecnológico

El Marco canadiense para el asesoramiento científico y tecnológico consta de seis principios, con directrices y medidas de ejecución asociadas. A continuación se resume brevemente. Para más información sobre dicho Marco, véase el artículo de Kevin Keough, presidente adjunto del CSTA, en el número 45 (junio de 2000) de The IPTS Report (ver referencias).

El Marco canadiense para el asesoramiento científico y tecnológico consta de seis principios, con directrices y medidas de ejecución asociadas

Principio I: Identificación rápida de los problemas

El gobierno debe prever, lo antes posible, aquellas cuestiones en las que se requiere asesoramiento científico, a fin de facilitar una toma de decisiones oportuna e informada.

Principio II: Amplia cobertura

La asesoría debe nutrirse de diversas fuentes científicas y de expertos en las disciplinas relevantes, a fin de captar la amplia diversidad de las escuelas de pensamiento y opinión científicas.

Principio III: Ciencia y asesoramiento científico de calidad

El gobierno debe utilizar medidas para asegurar la calidad, la integridad y la objetividad de la ciencia y del asesoramiento científico que utiliza y para garantizar que éste se tiene en cuenta en la toma de decisiones.

Principio IV: Incertidumbre y riesgo

La ciencia en la política pública siempre contiene cierta incertidumbre que debe evaluarse, comunicarse y gestionarse. El gobierno debe adoptar un marco de gestión de riesgos que incluya directrices sobre cómo y cuándo se debe aplicar el principio de precaución.

Principio V: Transparencia y apertura

Se espera que el gobierno aplique procesos de toma de decisiones que sean abiertos y transparentes para las partes interesadas y para el público.

Principio VI: Revisión

Se precisa una revisión posterior de las decisiones basadas en la ciencia, para determinar si los nuevos avances en el conocimiento científico tienen incidencia sobre el asesoramiento científico utilizado para alcanzar la decisión.

Cada uno de los principios va acompañado por directrices específicas que sugieren medios a través de los cuales el gobierno puede demostrar su compromiso con tales principios. El Marco establece que se deben cumplir los objetivos y el espíritu de todas las directrices, pero reconoce que las medidas o los instrumentos específicos empleados por los ministerios reflejarán sus mandatos respectivos, los procesos de asesoría existentes y los códigos de conducta. El Marco aboga también por una estrategia de ejecución que tenga en cuenta los siguientes tres elementos: i) promoción y adopción del Marco; ii) garantía de responsabilidad; y iii) evaluación de la eficacia.

Puesta en funcionamiento del Marco

Generalidades

La puesta en funcionamiento del marco está avanzando dentro de cada ministerio, y también en el conjunto del gobierno en aquellas áreas que exigen una coordinación horizontal o se benefician de ella

En Canadá, la puesta en funcionamiento del Marco está avanzando según las dos líneas siguientes: 1) dentro de cada ministerio; 2) en el conjunto del gobierno en aquellos aspectos que exigen una coordinación horizontal o se benefician de ella.

La adopción del Marco afectará principalmente a los llamados ministerios y organismos científicos, es decir los que tienen responsabilidades sobre la salud, el medio ambiente, la agricultura y la alimentación, los recursos naturales, la pesca y los océanos, la defensa, etc. Estos ministerios y organismos deben tomar decisiones sobre problemas políticos y legislativos complejos, donde la ciencia es un factor clave. Éstos soportarán la mayor parte de la carga para demostrar que las decisiones del gobierno están informadas por una asesoría científica de calidad. La mayor parte de estos ministerios ha comenzado inmediatamente la tarea, realizando análisis y comprobaciones de su capacidad y de sus deficiencias, para contribuir a identificar los problemas y tomar las medidas adecuadas en sus procesos de asesoramiento científico. Sobre esta base, los ministerios están desarrollando planes de acción para llenar las lagunas.

El Marco exige que cada ministerio designe un "Agente de enlace" sobre el tema del asesoramiento científico en respuesta a las preocupaciones que muchos han expresado respecto a la necesidad de un responsable de alto nivel para el Marco. El agente de enlace será responsable ante el viceministro (o equivalente) de cada departamento u organismo, para garantizar que las decisiones que se tomen estén informadas por un asesoramiento científico de calidad. Éste dirigirá la puesta en funcionamiento del Marco en el departamento, asegurando el continuo cumplimiento de sus principios. Para esta tarea se requiere una profunda comprensión de la ciencia (cómo se realiza y qué contribución puede aportar a las decisiones), de la formulación de políticas y de los procesos de toma de decisiones por parte del gobierno. A partir del próximo año, estos agentes de enlace deberán preparar un informe sobre la puesta en funcionamiento del Marco en su departamento, el cual se incluirá en el Informe Federal Anual sobre C+T, dentro de cada anexo ministerial. Este informe se publica para general conocimiento.

El objetivo de la cooperación horizontal es garantizar que las decisiones se basen en la mejor ciencia, donde quiera que se origine

El Marco incluye también una serie de medidas de ejecución que exigen la cooperación entre los ministerios y organismos de carácter científico, o se benefician de ella. Dentro del actual comité interministerial de viceministros adjuntos, responsables de Ciencia y Tecnología, se ha creado un subcomité sobre asesoría científica y tecnológica (SSTA) para abordar estos temas. Sus funciones consisten en garantizar la adopción del Marco en el conjunto del gobierno, facilitar la cooperación horizontal y compartir las mejores prácticas y sistemas. La cooperación sobre aspectos de carácter horizontal trasciende a los ministerios, para garantizar que las decisiones se basen en la mejor ciencia, donde quiera que se origine.

El SSTA está presidido por un miembro del Comité de viceministros adjuntos de Ciencia y Tecnología, y sus miembros son altos representantes de los ministerios y organismos de carácter científico. El SSTA ha organizado sus actividades y creado grupos de trabajo en torno a los temas siguientes:

Concienciación

Formación

Responsabilidad

Evaluación

Concienciación

La comunicación abierta y activa sobre la adopción del Marco por parte del gobierno, se ha considerado esencial en Canadá. La concienciación se inició con el anuncio público de la adopción del Marco, el 31 de mayo de 2000. El Marco se ha publicado después y se ha preparado un folleto que contiene sus principios, distribuyéndolo a todos los ministerios y organismos de carácter científico.

Se pide a los ministerios que promocionen el Marco internamente y de cara a los interesados externos. Algunos ministerios han anunciado la adopción del Marco internamente, han comenzado a informar a su personal superior y han distribuido el folleto del Marco internamente y entre los interesados externos con quienes entraron en contacto durante las consultas sobre el informe SAGE del CSTA.

Otro objetivo es promover la concienciación sobre el Marco, tanto en el seno de los ministerios como entre el público en general

El SSTA trata de:

Garantizar un enfoque coherente en la promoción del Marco (distribución del folleto a los interesados internos y externos, incorporación a las páginas web del departamento, organización de seminarios para informar al personal científico y político, etc.).

Desarrollar y hacer públicos estudios de casos que ilustren, de modo permanente, los principios y directrices del asesoramiento científico contenidos en el Marco.

Se creó un grupo de trabajo para organizar un "seminario sobre mejores prácticas federales". En este seminario, de un día de duración, celebrado en octubre, los representantes de los ministerios presentaron estudios de casos que muestran mecanismos eficaces para utilizar el asesoramiento científico y técnico en el gobierno, e ilustran sus relaciones con los principios y las directrices contenidos en el Marco. El seminario consideró también cómo pueden los ministerios compartir más eficazmente las mejores prácticas para la puesta en funcionamiento del Marco, y brindó una oportunidad de aprendizaje y nuevos enfoques a cuantos se ocupan del desarrollo de la política científica y de asesorar a los responsables de la toma de decisiones. Próximamente aparecerá una publicación que resume el contenido del seminario. La evaluación de sus resultados servirá de base para esfuerzos futuros, a fin de compartir las mejores prácticas en los ministerios y organismos gubernamentales de carácter científico.

Formación

El Marco aboga por el desarrollo profesional y propugna programas de formación para los científicos del gobierno, los asesores científicos, los analistas políticos, los especialistas en deontología, y los responsables de la toma de decisiones. En concreto, se precisa formación en las siguientes áreas:

Las exigencias del Marco.

Los medios para mejorar la interfaz ciencia/política.

La comunicación científica.

Dentro del Marco, se prevé la formación de los profesionales en las siguientes áreas: las exigencias del Marco; la interfaz ciencia/política; y la comunicación científica

De un modo más general y extrapolando la experiencia canadiense, una comunicación científica eficaz y unas relaciones de trabajo más estrechas entre científicos y asesores políticos son elementos esenciales para cumplir una serie de principios de asesoramiento científico, en especial los que se refieren a la rápida identificación de los problemas; a una ciencia y un asesoramiento científico de calidad; a la apertura y la transparencia; y a la incertidumbre y el riesgo. También es muy importante la comunicación con el público y los interesados por parte de los científicos, los analistas políticos y los responsables de la toma de decisiones.

El SSTA trata de:

Desarrollar mecanismos para incorporar la "concienciación sobre el Marco" a los cursos de formación existentes en el gobierno sobre gestión en C y T.

Supervisar el desarrollo de nuevos programas de formación que satisfagan las necesidades y que puedan incorporarse a los ya existentes en los ministerios.

El grupo de trabajo sobre Formación ha contratado a un especialista universitario para desarrollar un modelo de curso y los materiales correspondientes, bajo el título "Asesoría científica y política". El curso se ha ensayado ya, e incluye módulos sobre:

¿Qué es la ciencia y el asesoramiento científico? ¿Qué es la política?

¿Qué se entiende por una política y una toma de decisiones "basadas en la ciencia"?

La complejidad del asesoramiento científico: qué puede funcionar bien y qué puede funcionar mal.

El Marco federal para el asesoramiento en C y T.

El asesoramiento científico y la política en las distintas instituciones y ámbitos de decisión del gobierno canadiense.

El asesoramiento científico y la política en las etapas nominales del desarrollo político y la toma de decisiones.

El grupo de trabajo está considerando también la posibilidad futura de distribuir el material del curso en línea o en CD-ROM, con la colaboración técnica del Centro Canadiense de Desarrollo Administrativo (la institución de desarrollo profesional del gobierno canadiense).

Responsabilidad

En Canadá, la responsabilidad primaria se centra en los "agentes de enlace" ministeriales sobre asesoramiento científico. El SSTA proporcionará un foro para que dichos agentes compartan sus experiencias.

La responsabilidad se conseguirá en primera instancia a través de los "agentes de enlace" ministeriales sobre asesoramiento científico

El SSTA trata de:

Asegurarse de que todos los ministerios han designado un "agente de enlace" sobre asesoramiento científico.

Informar, dentro del Informe Federal Anual sobre C y T, sobre la adopción de aquellos elementos del Marco que requieren la coordinación interministerial, y asegurarse de que todos los ministerios informan sobre cómo están llevando a la práctica el Marco.

Desarrollar una "lista de control sobre asesoramiento científico", que acompañe a los documentos de decisión.

Se ha creado un grupo de trabajo para supervisar el desarrollo de una "lista de control sobre asesoramiento científico", que acompañe a los documentos de decisión, utilizados para apoyar las decisiones sobre problemas complejos en los que intervenga la C y T. Esta lista puede ser un medio para demostrar cómo se está cumpliendo el Marco al formular consejos y recomendaciones para los viceministros y los ministros. Se incluirán también las excepciones y las modificaciones, cuando sea adecuado. Además, la lista será un medio valioso para garantizar que cuantos están implicados en el asesoramiento científico sean conscientes de sus responsabilidades respecto al Marco.

Se ha creado un grupo de trabajo para supervisar el desarrollo de una "lista de control sobre asesoramiento científico", que acompañe a los documentos de decisión utilizados para apoyar las decisiones sobre problemas complejos en los que intervenga la C y T

Se necesitan nuevos métodos de preparación de los documentos de decisión y análisis de los impactos legislativos, a fin de asegurarse de que estos documentos expliquen cómo las recomendaciones sobre problemas relacionados con la C y T han tenido en cuenta el asesoramiento científico, de acuerdo con el Marco. La Oficina del Consejo Privado está trabajando en colaboración con el SSTA para preparar estos métodos.

Evaluación

El Marco pide al Comité de viceministros adjuntos sobre Ciencia y Tecnología que reúna a un grupo de expertos para desarrollar criterios a fin de evaluar el grado de cumplimiento y la eficacia del Marco en cada ministerio. El Comité estudiará los resultados de estas evaluaciones como medio para compartir las mejores prácticas, y los publicará dentro del Informe Federal Anual sobre C y T.

El Marco pide también a los ministerios que colaboren para medir el nivel de confianza del público en la capacidad del gobierno para abordar problemas científicos, utilizando encuestas, grupos de discusión, estudios de casos y otros medios; y también que utilicen métodos adecuados para que las decisiones se informen con el mejor asesoramiento científico disponible.

El SSTA trata de:

Reunir a expertos adecuados para que diseñen criterios de evaluación que proporcionen directrices a los ministerios para evaluar la adopción y el seguimiento del Marco, así como la eficacia de sus prácticas de asesoramiento científico.

Diseñar y realizar una encuesta sobre la confianza del público, que pueda servir como referencia comparativa para futuras evaluaciones, y frente a la cual se pueda medir la eficacia del Marco, una vez que se haya puesto en práctica plenamente.

Los indicadores de impacto son una parte esencial del proceso y han de ser capaces de medir si la aportación de C y T ha reforzado el proceso de toma de decisiones y si ha mejorado la confianza del público en el proceso

Se ha creado un grupo de trabajo de Evaluación, para supervisar el desarrollo de un sistema de evaluación, el cual diseñará los pasos necesarios para iniciar las evaluaciones formales del Marco en marzo de 2003. Se contratará a un experto en evaluación que recomiende indicadores de rendimiento, cualitativos y cuantitativos, para utilizarlos en un seguimiento continuo. Tales indicadores se emplearán para evaluar el grado de conformidad y el impacto del Marco en los ministerios y en el conjunto del gobierno. Los indicadores deben reflejar si el gobierno ha mejorado el uso del asesoramiento científico en el proceso de toma de decisiones y si ha mejorado la confianza de los interesados (ministros, parlamentarios, público) en la ciencia y en los métodos de asesoramiento científico empleados por el gobierno. En particular, el sistema de evaluación debe permitir a los departamentos la flexibilidad suficiente para que pongan en práctica el Marco basándose en sus propias prácticas de asesoramiento científico, en sus comités asesores y en sus códigos de conducta.

Perspectivas futuras

La ciencia es uno de los instrumentos más poderosos de que disponen los gobiernos para tomar decisiones en un mundo cada vez más complejo. Pero también puede ser una espada de dos filos. Si la ciencia se utiliza bien, el gobierno puede aumentar la confianza del público en sus decisiones, y los beneficios son claros. Pero si no se utiliza bien, se convierte en un arma muy poderosa para quienes se oponen a las decisiones del gobierno.

La ciencia es uno de los instrumentos más poderosos de que disponen los gobiernos para tomar decisiones en un mundo cada vez más complejo. Pero también puede ser una espada de dos filos y los gobiernos no poseen el monopolio de los argumentos científicos

El gobierno canadiense ha dado un paso importante para desarrollar y adoptar un Marco de principios y directrices sobre asesoramiento científico. Sin embargo, está claro que la puesta en práctica real de dicho marco será la condición esencial para crear y mantener la confianza del público en las decisiones gubernamentales sobre temas científicos. Esa puesta en práctica está en marcha, pero todavía es demasiado pronto para analizar su impacto. Obviamente, los ministerios continuarán enfrentándose con muchos retos y se necesitará un seguimiento continuo para mantener el impulso inicial. En último término, será esencial asegurarse de que el Marco se incorpora firmemente al proceso de asesoramiento y de toma de decisiones del gobierno.

Dado el carácter universal del conocimiento científico, y la naturaleza internacional o mundial de los problemas científicos con que se enfrentan los gobiernos, habrá que considerar, en un futuro próximo, el desarrollo de un conjunto de principios y directrices sobre asesoramiento científico, aplicables a nivel internacional

Al mismo tiempo, quizás sea ya el momento de empezar a considerar un cuadro más amplio. Una serie de países está abordando el problema del asesoramiento científico para la toma de decisiones por parte de los gobiernos. El Reino Unido y Canadá han adoptado principios explícitos sobre asesoramiento científico y otros países han emprendido esfuerzos similares. Dado el carácter universal del conocimiento científico, y la naturaleza internacional o mundial de los problemas científicos con que se enfrentan los gobiernos, habrá que considerar en un futuro próximo el desarrollo de un conjunto de principios y directrices sobre asesoramiento científico, aplicables a nivel internacional. Tal esfuerzo contribuiría también a construir y mantener el impulso nacional sobre los temas relacionados con la ciencia y el gobierno.

--------------------------------------------------------------------------------

Palabras clave

asesoramiento científico, transparencia, puesta en funcionamiento de políticas

Referencias

Consejo de Asesores en Ciencia y Tecnología, Science Advice for Government Effectiveness (SAGE), Industry Canada, Ottawa, 1999.

Gobierno de Canadá (2000), A Framework for Science and Technology Advice: Principles and Guidelines for the Effective Use of Science and Technology Advice in Government Decision-making. Industry Canada, Ottawa, 2000. Keough, Kevin, La asesoría científica para una mayor eficacia del gobierno: el caso de Canadá, The IPTS Report, nº 45, junio 2000, Instituto de Prospectiva Tecnológica, Sevilla, 2000.

Contactos

Jeff Kinder

Tel.: (613) 952 64 89, fax: (613) 996 78 87, correo electrónico: kinder.jeff@ic.gc.ca

Cathy Rudick

Tel.: (613) 990 62 58, fax: (613) 996 78 87, correo electrónico: rudick.cathy@ic.gc.ca

Karen Brown

Tel.: (819) 997 21 61, fax: (819) 997 15 41, correo electrónico: brown.karen@ec.gc.ca

Sobre los autores

--------------------------------------------------------------------------------

Jeff Kinder es analista de Política Científica en la secretaría del Consejo de Asesores en Ciencia y Tecnología, un comité asesor externo del gobierno canadiense. Anteriormente, fue adjunto al director de programas y analista político en la National Science Foundation de EE.UU. Comenzó su carrera como físico en el Naval Research Laboratory, Washington, DC. Actualmente está realizando su tesis doctoral en Política Científica, en la Carleton University de Ottawa.

Cathy Rudick es analista político senior y dirige la secretaría del Consejo de Asesores en Ciencia y Tecnología, un comité asesor externo del gobierno canadiense. Anteriormente fue asesor político senior de un ministro canadiense y, como tal, apoyó la creación del CSTA y a su primer presidente.

Karen Brown es viceministro adjunto, Servicio de Conservación Medioambiental, del Ministerio de Medio Ambiente de Canadá. Es responsable de las políticas y programas para promover la conservación y la sostenibilidad medioambientales de los ecosistemas canadienses, así como de la gestión de la C y T en aquel ministerio. Es también presidente del Subcomité sobre Asesoramiento científico, encargado de supervisar la puesta en práctica del Marco canadiense sobre asesoría científica. Se graduó en Ciencias (Biología) en la Memorial University y posee un máster en Ciencias (Biología) de la Queens University.