Las ventajas y los retos en la aplicación de métodos de prospectiva en las regiones menos desarrolladas

Asunto: El principio de "asociación" ha representado una importante innovación en las prácticas de planificación y ejecución de la política regional durante los últimos 10 años, en particular en las regiones menos desarrolladas (RMD). Sin embargo, hasta ahora no ha desencadenado el esperado proceso de "construcción de visiones de futuro", con lo que las políticas siguen a menudo orientadas a corto plazo.

Relevancia: Las prácticas de asociación están contribuyendo al nacimiento de una nueva cultura de hacer política a escala regional, a medida que los actores locales se comprometen y se les pide que interactúen y se responsabilicen de los objetivos de desarrollo regional a largo plazo. Así, la prospectiva puede encontrar un terreno fértil en el que trabajar y podría ser un importante paso adelante para mejorar la calidad de la participación de los actores locales en el proceso de perfilar un futuro deseable, y de ejecución de políticas menos orientadas a corto plazo, haciendo así que el sistema regional esté "a prueba de futuro".

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Introducción

Dadas su velocidad y capacidad de penetración, los procesos de innovación representan una nueva oportunidad para las regiones menos desarrolladas (RMD) y una amenaza, porque pueden abrir una amplia brecha con respecto a las regiones más desarrolladas de Europa. En los años venideros, las políticas regionales tendrán éxito si son capaces de diseñar e implementar patrones de innovación que estén orientados a largo plazo, sean realistas y tengan el apoyo de los actores locales.

Las políticas regionales futuras tendrán éxito si son capaces de diseñar e implementar patrones de innovación que estén orientados a largo plazo, sean realistas y tengan el apoyo de los actores locales

Las iniciativas recientes que han tenido lugar en relación con la definición de opciones prioritarias para las políticas regionales europeas han mostrado sus limitaciones en cuanto a su capacidad para desencadenar unas asociaciones eficaces,1 capaces de construir una visión compartida del futuro y fomentar una comunidad de alto nivel educativo, a escala regional. Mientras tanto, en muchos países europeos, se han desarrollado diversas actividades en el campo del análisis prospectivo de los cambios tecnológicos y socioeconómicos a largo plazo, con una participación muy amplia. Estas experiencias sugieren métodos e instrumentos que pueden usarse en procesos de aprendizaje colectivo y construcción de visiones de futuro.

Un análisis de estas experiencias puede ser útil para las regiones menos desarrolladas de la Unión Europea que desean mejorar la calidad de la interacción entre los actores locales, en lo que respecta a sus objetivos de desarrollo y a sus estrategias, al tiempo que favorecen un uso más eficaz de los fondos de desarrollo regional europeos.

Experiencias de asociación para desarrollar políticas

En los últimos años, se ha obtenido una considerable experiencia en las prácticas de planificación de políticas regionales en las RMD (regiones menos desarrolladas), con el apoyo de la UE, de los gobiernos nacionales y regionales, y de las autoridades locales.

A escala europea, a partir de la reforma de los Fondos Estructurales en 1988, y más recientemente, con las nuevas reglamentaciones para el período 2000-20062, se ha promovido una nueva metodología de planificación del desarrollo inspirada en los principios de mayor responsabilidad para las instituciones locales y mayor interacción e implicación de los actores locales. Gracias a programas como "Leader" (dirigido al desarrollo de las áreas rurales), "Pactos de Empleo, Urbanos" (dirigido al desarrollo urbano), y "Programas Operativos Regionales", se han experimentado nuevas vías de cooperación social, institucional y económica con las que se ha favorecido el nacimiento y difusión de una nueva cultura del desarrollo y la intensificación de acciones positivas con mayor alcance a escala local.

Una nueva metodología de planificación del desarrollo se ha promovido a escala europea, inspirada en los principios de mayor responsabilidad para las instituciones locales y mayor interacción e implicación de los actores locales

Estos esquemas piloto han permitido a muchos actores llegar a conocer métodos de asociación y debatir con diferentes ¿ y a veces contrapuestos ¿ intereses, con el fin de identificar planes, programas y proyectos de desarrollo dirigidos a suscitar cambios en su contexto social y económico.

La experiencia concreta de los actores institucionales y sociales, tanto a escala regional como nacional, ha sido en general rica en contribuciones y debates, aunque los actores han partido a veces de puntos de vista incompatibles. Sin embargo, estas reuniones sobre la asociación han acabado a veces confrontación por falta de un objetivo claro, y con poca organización, convirtiéndose así en inadecuadas para promover el desarrollo de una verdadera visión de futuro común que se base en los retos que surgen de las cuestiones clave del desarrollo.

Así, más que una asociación real, lo que tuvo lugar casi siempre fue una consulta entre diferentes actores, cada uno con su propio punto de vista y completamente independiente de los otros actores.

La experiencia concreta ha mostrado así algunos problemas comunes relacionados con el proceso de "concertación":

1. La asociación ha sido en su mayor parte formal, con actores individuales que representan puntos de vista y programas, y sin un debate real sobre las diferentes alternativas posibles.

2. La asociación se ha establecido en torno a cuestiones específicas y solamente durante la fase de definición del programa; pocas veces ha tenido continuidad.

3. Se ha prestado poca atención a la posibilidad de identificar y compartir posibles escenarios de futuro para una comunidad dada, una visión común a partir de la cual empezar a diseñar objetivos y políticas a largo plazo, y los proyectos a implementar.

   Desde este punto de vista, la asociación no ha conseguido desencadenar un proceso de sensibilización y de aprendizaje colectivo a largo plazo. Más bien, ha supuesto esencialmente una mediación de intereses, en que los actores individuales apoyaban proyectos específicos más que soluciones generales; el resultado ha sido programas que tienden a dispersar y dividir recursos, más que a concentrarlos e integrarlos.

   Como una aproximación a la planificación del desarrollo regional, la llamada "asociación" no ha conseguido desencadenar un proceso de sensibilización y de aprendizaje colectivo a largo plazo

   En general, mientras que por una parte las experiencias mencionadas han mostrado cómo el método de asociación está introduciendo una nueva cultura de la planificación a escala local - lo que favorece la interacción y la toma de decisiones entre los actores - por otra, han demostrado también estar limitadas por el excesivo formalismo del proceso de interacción, la ausencia de una visión compartida y un énfasis excesivo en la mediación de intereses específicos. Los desafíos a los que se enfrentan las RMD para promover el cambio exigen mejorar mucho la calidad de la participación de los recursos y capacidades locales del proceso de planificación y, de modo más general, identificar las vías de desarrollo social y económico para el futuro. Esto hace que la asociación haya sido, hasta la fecha, insuficiente como método para construir una visión común sobre las perspectivas de desarrollo de una comunidad determinada.

   Los cambios en marcha y la nueva política regional

   El aumento de la globalización está conduciendo a un gran incremento de las oportunidades de mercado, y a una presión competitiva más fuerte desde terceros países. Esto se aplica en particular a sistemas empresariales intensivos en mano de obra que operan en sectores tradicionales, lo que caracteriza a las RMD en la UE3, y en los que las estrategias de competencia de costes son muy relevantes. Las ventajas competitivas basadas en el coste de los factores están perdiendo importancia: un país que se apoye en costes laborales bajos hoy, mañana puede ser reemplazado rápidamente por otro país que emplee la misma estrategia4. Por consiguiente, más que apoyarse en ventajas basadas en costes y salarios bajos, en términos relativos, una estrategia de desarrollo regional debe centrarse en la innovación5. Hoy día, la innovación está empezando a ser crucial como respuesta regional a los desafíos de la globalización y de los cambios tecnológicos ligados a las TIC6 (Tecnologías de la Información y de la Comunicación). De hecho, el crecimiento de las economías basadas en la red aumenta los beneficios para los que están "conectados", conduciendo a efectos acumulativos positivos. Por ello, las RMD deben esforzarse por integrarse en redes más amplias; no hacerlo así aumentaría la llamada "divisoria digital" entre las áreas que tienen competencias, infraestructuras y conocimiento de las TIC y las que no las tienen7.

   La innovación, más que la competencia de costes, está empezando a ser crucial como una respuesta regional a los desafíos de la globalización y de los cambios tecnológicos asociados a las TIC

   En este contexto competitivo, los recursos que crean riqueza y desarrollo económico son el conocimiento y el capital intelectual, más que los recursos naturales y el trabajo físico. Más que en cualquier otra etapa del desarrollo, el capital humano está teniendo una influencia decisiva sobre la competitividad y sobre la capacidad de innovación de los sistemas económicos. Las ventajas regionales irán a aquellas áreas capaces de atraer las mejores aptitudes profesionales y los recursos necesarios para convertir la innovación en nuevas oportunidades y productos de mercado.

   Por consiguiente, en la economía de hoy día, el conocimiento es el recurso estratégico más importante y el aprendizaje el proceso más importante. La revolución de las TIC está permitiendo la codificación de diferentes tipos de conocimiento y un fácil acceso al mismo gracias a la convergencia de diferentes tipos de herramientas de transmisión. Este proceso, sin embargo, no disminuye la importancia del conocimiento tácito que se construye sobre la experiencia diaria y la interacción de los actores y que está fuertemente ligado al contexto cultural y territorial, por lo que su transferencia es difícil. El conocimiento tácito pertenece al contexto social en el que se desarrolla. Su desarrollo y difusión, incluso si va acompañado por conocimiento más codificado y transferible, necesitan un contexto social en evolución. De hecho, el desarrollo de un área determinada puede considerarse como un proceso de construcción, difusión e innovación de las competencias de un sistema social.

   Aunque las TIC permiten la formalización y codificación de diferentes tipos de conocimiento, esto no disminuye la importancia del conocimiento tácito, que está más firmemente enraizado en el contexto social en el que se desarrolla

   A causa de la conexión entre aprendizaje, innovación y cooperación, la dimensión regional es esencial. Cuando la proximidad territorial es importante, la política regional se convierte en una política clave para la innovación. Así, los nuevos desafíos a los que se enfrentan las regiones, como resultado de la globalización y del cambio tecnológico, deben entenderse en el contexto de la diferencia de niveles de desarrollo entre las regiones que, en ausencia de políticas adecuadas, podría aumentar aún más8. Esta es la razón de que la política regional en las RMD deba dirigirse a prever los cambios y a activar una nueva generación de intervenciones centradas en la innovación y que sean capaces de movilizar las mejores energías para el desarrollo.

   La política regional debería evolucionar desde el apoyo a la infraestructura y los instrumentos físicos para la I+DTI (Investigación, Desarrollo Tecnológico e Innovación) a la estimulación de un proceso de aprendizaje colectivo entre actores locales en los campos de la innovación9.

   Compartir el futuro: la contribución de la prospectiva

   Una nueva política regional capaz de crear un sistema de innovación regional rico y dinámico y de promover un intercambio más intenso de competencias y experiencias entre actores locales necesita basarse en la construcción de una idea común para el futuro de una comunidad. Los actores económicos y sociales de un territorio deberían considerar esto como una experiencia que refuerza y alimenta el proceso de aprendizaje colectivo y que puede contribuir a orientar mejor las opciones y las políticas que, en el actual escenario competitivo, tienen éxito sólo si son capaces de mirar más allá del horizonte usual e identificar trayectorias de cambio e innovación radicales.

   Una nueva política regional capaz de crear un sistema de innovación regional rico y dinámico y de promover un intercambio más intenso de competencias y experiencias entre actores locales necesita basarse en la construcción de una idea común para el futuro de una comunidad

   Idealmente la prospectiva10 tiene algunas características distintivas relevantes para el proceso de asociación que pueden ayudar a llevarlo a la práctica de un modo más eficaz:

   proporciona una evaluación precisa del presente con el fin de comprender las relaciones causales que informan sobre el futuro;

   estudia nuevas necesidades, nuevas demandas, nuevas oportunidades y nuevas ideas para hoy y para el futuro;

   se refiere a cuestiones estratégicas para las que el horizonte temporal oscila entre 5 y 10 años.

   aporta un equilibrio entre actitudes negativas y positivas hacia el futuro, e intenta prever oportunidades y amenazas;

   se modela en torno a sus propios objetivos y promueve una red de relaciones entre actores clave;

   trata de promover continuamente el proceso de discusión y de debate entre los actores sociales y los económicos;

   tiene una interfaz política útil a escala regional y nacional, garantizando que los políticos estén informados de los resultados de ese proceso;

   se caracteriza por un cierto grado de independencia y autonomía, de modo que pueda estar libre de presiones operativas;

   intenta superar las barreras entre los actores económicos, sociales e institucionales implicados;

   el énfasis sobre los intereses a largo plazo ayuda al proceso de construcción de visiones de futuro, ya que las cuestiones a largo plazo se comparten más fácilmente porque están desconectadas de los conflictos que tienen lugar en el presente.

   Lecciones que pueden extraerse de la asociación a escala local

   Algunas características de la prospectiva parecen particularmente apropiadas para contribuir a un proceso más efectivo de planificación concertada a escala regional.

   Algunas características de la prospectiva, como su enfoque multidisciplinario a largo plazo y su énfasis sobre la convergencia, parecen particularmente apropiadas para contribuir a un proceso más efectivo de planificación concertada a escala regional

   Enfoque a largo plazo ¿Puede dar a los actores implicados información sobre posibles escenarios para la evolución de las tecnologías y de las cuestiones sociales, económicas y medioambientales que normalmente no se tienen en cuenta en las prácticas actuales de planificación económica y territorial. Además, el énfasis sobre los objetivos a largo plazo favorecerá una actitud colaboradora y positiva, reduciendo así los conflictos típicos de las operaciones diarias.

   Enfoque multidisciplinar- Estos ejercicios promueven la participación de actores con puntos de vista, competencias y bases culturales diferentes, facilitando así el enriquecimiento recíproco y añadiendo valor al proceso de identificación de objetivos y prioridades.

   Atención mayor al proceso que al resultado- Permite que el ejercicio de construcción de visiones se transforme en un proceso de aprendizaje colectivo capaz de alimentar y ser alimentado a partir de la yuxtaposición de diferentes competencias y actores institucionales, económicos y sociales. Además, como puede necesitar un tiempo considerable-hasta 2 ó 3 años- asegura un cierto grado de continuidad que permite el análisis en profundidad de las cuestiones y debatir los resultados. De este modo, un proceso de planificación puede convertirse en una ocasión para inducir un cambio en el comportamiento de los actores, en lugar de identificar solamente prioridades y objetivos.

   Convergencia hacia uno o más objetivos y/o posibles escenarios- La prospectiva es un proceso iterativo que comienza definiendo un objetivo e intenta conformar acciones y utilizar recursos en el presente, para trabajar hacia su realización: satisface así la necesidad ¿a menudo ignorada en los sistemas de planificación actuales- de que los actores públicos y privados compartan una visión de los futuros posibles. Al hacerlo así, evita la formación de simples asociaciones centradas en intereses específicos y se convierte en una oportunidad para aprender y aumentar el conocimiento colectivo y el capital intelectual a escala local.

   Estas características parecen proporcionar una respuesta a los límites identificados en los sistemas de planificación antes mencionados.

   El desarrollo de la innovación y de los sistemas locales depende de la calidad de la interacción entre sus actores clave (véase figura 1). En el sistema tradicional, las asociaciones empresariales, los sindicatos, las instituciones locales, las universidades, las PYME, y las grandes empresas interactúan generalmente formulando objetivos y políticas que simplemente definen sus respectivos intereses. Este enfoque conduce a políticas regionales con un objetivo a corto plazo, escaso contenido estratégico y la consiguiente dispersión de recursos11.

   La ampliación de la perspectiva que resulta de un ejercicio de construcción de visiones de futuro parece contribuir a un mayor consenso sobre la necesidad de aportar cambios a una comunidad y también a una mayor concienciación sobre los futuros desafíos a los que habrá que hacer frente; pero, lo que es más importante, eleva el proceso de asociación a un "nivel más alto" de lo que suele ocurrir en las prácticas de mediación típicas de una planificación más bien orientada a aspectos operativos.

   Un medio diferente de hacer política regional se puede derivar así del impulso del debate entre actores locales a un nivel más alto. Esto puede facilitar una idea común del futuro y, por tanto, la identificación de políticas y estrategias capaces de aportar soluciones a problemas estructurales más que a los coyunturales y a concentrar recursos sobre objetivos específicos y prioridades bien definidas. La construcción de visiones comunes del futuro desempeña, por consiguiente, un papel crucial para estimular el desarrollo de una comunidad de aprendizaje y para transformar actores que defienden intereses en actores conscientes del desarrollo local.

   Un medio diferente de hacer política regional se puede derivar, pues, del impulso del debate entre actores locales a un nivel más alto

   Figura 1. Dos enfoques diferentes de la "concertación"

   (gráfico Omitido)

   Conclusión

   Los procesos de prospectiva a escala regional pueden contribuir a crear una mayor cohesión entre las entidades locales y a establecer una cultura más sólida de planificación a largo plazo. En estos tiempos de cambio tecnológico y económico rápido, a las regiones atrasadas les puede resultar difícil establecer asociaciones que sean capaces de crear una visión de futuro homogénea. Es importante que se dedique especial atención por parte de la Unión Europea a difundir conocimiento prospectivo a escala regional, que ayude a conseguir una cohesión más amplia y mayor capacidad para alcanzar los objetivos de desarrollo futuros.

   Creemos que hay dos áreas donde esto se puede conseguir:

1. En vista de la ampliación de la UE, la política regional debería redefinirse tomando en consideración el papel y la posición de las regiones del Objetivo 1. Es deseable empezar ya a implantar medidas que ayuden a comprender cuál podría ser el próximo escenario y cómo la nueva estructura política influirá sobre las regiones en el futuro. Desde ahora, deberían asignarse recursos a actividades de prospectiva encaminadas a conseguir una mejor definición de los escenarios regionales y de las políticas relacionadas.

2. Otro aspecto importante se refiere a la revolución de las TIC y su impacto sobre las regiones. El debate en curso sobre las opciones de investigación europeas (por ejemplo, sobre el próximo Programa Marco) podría prever la implantación de medidas para evaluar el impacto de la política tecnológica a escala regional.

3. Finalmente, se necesitan acciones específicas orientadas hacia el futuro, cuyo objetivo sea identificar medidas para reducir la brecha tecnológica entre las regiones centrales y las periféricas.

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   Palabras clave

   desarrollo local, planificación a largo plazo, concertación

   Notas

1. El Art. 8 del Reglamento del Consejo (CE) Nº 1260/199 que establece disposiciones generales sobre los Fondos Estructurales define la asociación como la consulta "entre la Comisión y el Estado Miembro, junto con las autoridades y organismos designados por éste dentro del marco de sus reglamentos nacionales y prácticas habituales, a saber: las autoridades regionales y locales y otras autoridades públicas competentes; los agentes económicos y sociales; cualquier otro organismo competente dentro de este marco"..."Al designar la asociación más representativa a nivel nacional, regional, local y otros, el Estado Miembro creará una asociación amplia y efectiva de todos los organismos relevantes, conforme a las reglas y prácticas nacionales, teniendo en cuenta la necesidad de promover la igualdad entre hombres y mujeres y el desarrollo sostenible a través de la integración de la protección medioambiental y las necesidades de mejora. Todas las partes designadas (...) serán socios que persiguen un objetivo común".

2. CCE 1999.

3. Sobre los desafíos a que se enfrentan las PYME en el actual escenario competitivo véanse los documentos preliminares del Foro OCSE "SME 2000" y en particular OCSE 2000. Véase también IPTS 1999.

4. Porter 2000.

5. Porter 2000. Sobre la relación entre políticas de desarrollo e innovación, son de particular importancia las Comunicaciones de la Comisión Europea que, en los últimos años, han definido progresivamente un marco significativo; véase en particular CCE 1998, 2000a, 2000b.

6. Véase CCE 2000b.

7. Véase CCE 2000c y CCE 2001 en particular el capítulo 1.4 sobre factores que favorecen una convergencia real.

8. Véase CCE 2001, en particular el capítulo 1.

9. Este enfoque está cada vez más explícito en las acciones de la UE relativas a los Fondos Estructurales. Véase en particular CCE 2000 c.

10. Sobre experiencias de prospectiva véase Gavigan-Scapolo 2000 y Miles-Keenan 2000.

11. Capriati-Ca¿Zorzi 2001, Capriati 2001.

    Referencias

    Capriati M., Concertazione, sviluppo regionale e futuro condiviso, Cacucci, Bari, 2001.

    Capriati M., Ca¿Zorzi C., How Foresight Actions Can Be Used to Support the Long Term Competitive Position of Local SME Systems, Foren Issue Paper n. 4, Roma, 2001.

    Comisión de las Comunidades Europeas (CCE), Communication Reinforcing cohesion and competitiveness through RTD and Innovation COM(98) 275, 27/05/98, Bruselas 1998.

    Comisión de las Comunidades Europeas (CCE) 2000a Hacia un Espacio Europeo de Investigación. COM (2000) 6. Bruselas, 18 enero 2000.

    Comisión de las Comunidades Europeas (CCE), 2000b, La innovación en una economía fundada en el conocimiento, COM (2000) 567, Bruselas, 2000.

    Comisión de las Comunidades Europeas (CCE), 2000c, Las regiones en la nueva economía, Proyecto de comunicación de la Comisión a los Estados miembros, Bruselas, 2000.

    Comisión de las Comunidades Europeas (CCE), Segundo informe sobre la cohesión económica y social, COM(2001) 24 finale, Bruselas, 2001.

    Comisión de las Comunidades Europeas (CCE), Reglamento (CE) nº 1260/1999 del Consejo, del 21 de junio de 1999, relativo a las disposiciones generales sobre los Fondos Estructurales, 1999.

    Gavigan J., y Scapolo F., Reconciling Foresight with Policy Making at Regional Level, Foren Issue Paper no. 2, Sevilla, 2000.

    IPTS (Instituto de Prospectiva Tecnológica), The competitiveness Map: Avenues for Growth, Futures Report Series 12, Sevilla, 1999.

    Miles, I. y Keenan, M., From National to Regional Foresight: experiences and Methods, Foren Issue Paper no.1, Manchester, 2000.

    Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), Innovazione delle PMI nell¿economia globale. Documento de base para el Seminario 1 del Foro "PMI 2000", Bolonia, 2000.

    Porter, M., Location, Competition, and Economic Development: Local cluster in a Global Economy, in "Economic Development Quarterly", n. 14, 2000.

    Contactos

    Michele Capriati, Facultad de Ciencias Políticas, Universidad de Bari, Italia

    Tel.: +33 080 467 06 52, correo electrónico: m.capriati@tno.it

    Fabiana Scapolo, IPTS

    Tel.: +34 95 448 82 91, fax: +34 95 448 83 26, correo electrónico: fabiana.scapolo@jrc.es

    Sobre el autor

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    Michele Capriati es profesor de Política Económica en la facultad de Ciencias Políticas de la Universidad de Bari (Italia). Es autor de artículos y estudios sobre cuestiones relativas al Desarrollo Regional y sistemas territoriales de pequeñas y medianas empresas. Ha estado también a cargo de la evaluación de proyectos y programas de desarrollo económico, y ha dirigido organismos de desarrollo local e innovación.