Artículo 1. Del Gobierno
| Autor | Claro J. Fernández-Carnicero |
| Páginas | 27-51 |
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1. El Gobierno dirige la política interior y exterior, la Administración civil y militar y la defensa del Estado. Ejerce la función ejecutiva y la potestad reglamentaria de acuerdo con la Constitución y las leyes.
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El Gobierno se compone del Presidente, del Vicepresidente o Vice-presidentes, en su caso, y de los Ministros.
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Los miembros del Gobierno se reúnen en Consejo de Ministros y en Comisiones Delegadas del Gobierno.
Artículos 66.2, 77.2, 82.1.2 y 3; 84; 85; 86.1; 90.3; 93; 95.2; 97; 98; 101; 104; 107; 108; 109; 111; 113.1; 114; 116; 124.4; 131.2; 134; 135; 151.2.1.º; 153.b); 154; 155; 159.1; 161.2; Disposición transitoria segunda y Disposición transitoria novena de la Constitución.
Ley del Gobierno, en su integridad.
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Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, modificada por Ley 4/1999, de 13 de enero.
Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado.
Ley 12/1995, de 11 de mayo, de incompatibilidades de los miembros del Gobierno y de los Altos Cargos de la Administración General del Estado.
Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción ContenciosoAdministrativa.
Ley Orgánica 6/1980, de 1 de julio, reguladora de los criterios básicos de Defensa Nacional y Organización Militar, modificada parcialmente por la Ley Orgánica 1/1984, de 5 de enero.
Real Decreto del Presidente del Gobierno 558/2000, de 27 de abril, sobre las Vicepresidencias del Gobierno; modificado por Real Decreto 209/2001, de 27 de febrero.
Real Decreto del Presidente del Gobierno 557/2000, de 27 de abril, de reestructuración de los Departamentos Ministeriales.
Real Decreto del Presidente del Gobierno, de 27 de abril, de nombramiento del Ministro Portavoz del Gobierno como Ministro sin cartera.
Instrucciones para la tramitación de asuntos en los órganos colegiados del Gobierno, aprobadas por Acuerdo del Consejo de Ministros de 26 de julio de 1996.
En lo que respecta al Derecho comparado, la Ley Fundamental de Bonn especifica que el Gobierno Federal estará compuesto por el Canciller Federal y los Ministros Federales, si bien en el Reglamento del Gobierno Federal se permite tomar parte en las sesiones a otro grupo de altos cargos no considerados formalmente como Gobierno. Además, existe la figura de los Secretarios Parlamentarios de Estado, que tienen que ser Diputados y están adscritos a los Minis-tros Federales.
La Constitución austríaca es muy similar, si bien contempla expresamente la figura del Vicecanciller. Se prevé también la existencia de Secretarios de Estado asignados a los Ministros Federales.
En Bélgica los Secretarios de Estado federales forman parte del Gobierno
Federal, pero no del Consejo de Ministros, estando adscritos a algún Ministro.
La Constitución francesa prevé que el Presidente de la República preside el Consejo de Ministros, al que asisten el Primer Ministro, Ministros de Estado, Ministros delegados (adscritos a un Ministerio determinado) y Secretarios de Estado (adscritos también a un Ministerio).
En el Reino Unido es el Primer Ministro quien decide en cada momento quiénes son convocados a las reuniones del Gabinete (que habitualmente cons-
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ta de unos veinte miembros). Es difícil precisar en cada momento la formación del Gobierno y el deslinde cualitativo entre las diversas categorías de miembros (téngase en cuenta que éstos suelen ser entre sesenta y setenta). También aquí existen los Secretarios parlamentarios.
La Constitución griega, que remite a la Ley la regulación de la composición y funcionamiento del Consejo de Ministros, prevé de modo expreso la existencia de Vicepresidentes, así como de Ministros suplentes, Ministros sin cartera y Secretarios de Estado que pueden ostentar la cualidad de miembros del Gobierno.
Según la Constitución italiana, el Gobierno está compuesto por el Presidente del Consejo y los Ministros, remitiendo a la Ley su organización y funcionamiento. Pues bien, en el plano legal, y desde un punto de vista orgánico, se distinguen el Consejo del Gabinete, los Comités de Ministros y los Comités Interministeriales. En Italia también se ha regulado la figura de Subsecretario de Estado, similar a los Secretarios Parlamentarios.
En Portugal encontramos una de las Constituciones más detalladas, que define el Gobierno como la suma del Primer Ministro, los Ministros y los Secretarios y Subsecretarios de Estado, especificando además la posible existencia de Vicepresidentes. Ahora bien, el Consejo de Ministros estará formado por el Primer Ministro, los Viceprimeros Ministros, si los hubiere, y los Minis-tros. Se afirma así la dualidad Gobierno-Consejo, pudiéndose además crear Consejos de Ministros especializados por razón de la materia. Los Secretarios y Subsecretarios de Estado podrán ser convocados para participar en las reuniones del Consejo.
Suecia también prevé la figura del Secretario de Estado sin otorgarle la consideración de miembro del Gobierno.
El Gobierno, sus órganos y miembros, aparecen citados en multitud de preceptos de la Constitución -y no sólo en sus Títulos IV y V, que llevan por rúbrica, respectivamente, «del Gobierno y de la Administración» y «de las relaciones entre el Gobierno y las Cortes Generales»-. Puede resultar curioso y útil constatar cuáles son esas referencias aunque lo hagamos por simple cita del número de cada artículo.
Así, se refieren al «Gobierno» los siguientes: 66.2; 77.2; 82.1, 2 y 3; 84; 85; 86.1; 87.1; 90.3; 93; 95.2; 97; 98; 101; 104; 107; 108; 109; 111; 113.1; 114; 116; 124.4; 131.2; 134; 135; 151.2.1.º; 153.b); 154; 155; 159.1; 161.2; Disposición transitoria segunda y Disposición transitoria novena.
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Citan al «Presidente del Gobierno: 62.d), e) y g); 64.1; 92.2; 98; 99; 100; 102; 112; 113.2; 114; 115; 162.1.a) y Disposición transitoria octava.
A los «Vicepresidentes» se refiere tan sólo el artículo 98.
El «Consejo de Ministros» aparece en los siguientes: 62.f) y g); 73.2; 88; 112; 115 y 116.
Los «Ministros» sólo en dos: 64.1 y 98.
Por último, diversos preceptos se refieren, con un término genérico, a los «miembros del Gobierno»: 62.e); 70.1.b); 98; 100; 102; 110 y 111.
Podemos observar claramente cómo el Gobierno no se encuentra oculto en algún pliegue del texto constitucional, sino que la enorme importancia y variedad de sus funciones y competencias determinan que el mismo aparezca citado constantemente en nuestra Carta Magna.
Nuestra Constitución configura al Gobierno como un «órgano constitucional inmediato»1, es decir, se trata de un órgano que debe su existencia a la propia Constitución y no a la voluntad de otro órgano diferente, conteniéndose además en la misma Constitución los principios y normas básicas de su regulación, a diferencia de lo que ocurre con los «órganos constitucionales mediatos», mencionados o citados simplemente en el texto constitucional sin ulteriores precisiones normativas en cuanto a su composición, funcionamiento y atribuciones.
Esta importante presencia del Gobierno en nuestra Carta Magna deriva del sistema constitucional allí diseñado y, principalmente, de la consideración del Estado como social y democrático de Derecho.
El principio democrático aparece como base de todos los poderes del Estado por cuanto, y conforme al artículo 1.2 de la Constitución, «la soberanía nacional reside en el pueblo español, del que emanan los poderes del Estado». Es decir, no puede haber reticencias, en el momento actual, en cuanto a la legitimación democrática del Gobierno2. Basta observar al respecto, por un lado, su origen en la propia Constitución; y, por otro, cuál es el proceso formativo del mismo que la Constitución regula. Se trata, en la Ley del Gobierno y en otras normas, de precisar claramente cuáles son sus competencias -y las de otros órganos constitucionales- y cuál la forma de relación con el resto de órganos o Instituciones básicas del Estado.
De esta forma, la Ley del Gobierno aborda y regula al Gobierno en sí mismo considerado y no por su relación con otros poderes del Estado, aun cuando éstos aparezcan directa o indirectamente reflejados a lo largo del articulado.
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Como ya se ha indicado, nuestra Constitución configura al Gobierno como un órgano constitucional inmediato, estableciendo los principios y criterios básicos que deben presidir su régimen jurídico. No nos encontramos ante el poder ejecutivo clásico que inspiró el constitucionalismo de los siglos XVIII y XIX. El Gobierno o, mejor dicho, los Gobiernos actuales unen a sus históricas funciones ejecutivas una muy específica de dirección y orientación política.
El artículo 97 de la Constitución -del que el artículo 1.1 de la Ley del Gobierno es mera reproducción- constituye, en este sentido, la pieza clave en la determinación de la posición constitucional del Gobierno, pudiéndose distinguir en el mismo dos partes. La primera atribuye al Gobierno la dirección «de la política interior y exterior, la Administración civil y militar y la defensa del Estado», esto es, los aspectos integrantes de la función de dirección política. La segunda parte se refiere a las potestades clásicas del poder ejecutivo, esto es, la función ejecutiva y la potestad reglamentaria3.
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La dirección de la política
Esta verdadera función de gobierno4es quizá la más característica del Gobierno, por cuanto le atribuye la condición de institución u órgano creador, impulsor de una serie de actuaciones que no realiza por encargo, imposición o insinuación de otros.
Así, como señala el profesor LÓPEZ GUERRA5, la función de dirección consiste en la «capacidad de impulso originario, de creación, que se atribuye a un órgano y no a otros, y que...
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