Prólogo. El control de constitucionalidad: forma y procedimiento como garantía de no arbitrariedad
| Autor | Teresa Freixes |
| Cargo del Autor | Catedrática de Derecho Constitucional y Catedrática Jean Monnet ad personam |
| Páginas | 19-27 |
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Durante los últimos años se ha producido el debate constitucional más enconado de todos los habidos a lo largo de la democracia instaurada con la Constitución española de 1978. El objeto del debate ha sido la adopción de un nuevo Estatuto de Autonomía para Cataluña, aprobado en el Parlamento de esta Comunidad Autónoma el 30 de septiembre de 2005 y, como Ley orgánica, por las Cortes Generales el 19 de julio de 2010, norma que ha sido, además, objeto de una Sentencia del Tribunal Constitucional, la STC 31/2010, de 28 de junio.
El debate ya había comenzado con anterioridad a la decisión de iniciar el trámite para la adopción del Estatuto, con la mira situada en el horizonte de una reforma constitucional, anunciada1pero nunca abordada, que cambiara la naturaleza del propio Estado de las autonomías creado por la Constitución. Sin poder afirmar tajantemente que el abandono de la posible reforma incidiera en el proceso posterior de reformas de Estatutos de Autonomía, lo cierto es que en varias ocasiones, la iniciativa de las Comunidades Autónomas pretendió sobrepasar el marco constitucionalmente establecido, obviando el nudo gordiano jurídico del problema, que no es otro que el de la ineludible subordinación de los Estatutos de Autonomía a la Constitución.
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Rechazada directamente la propuesta proveniente del País Vasco, denominada "Plan Ibarretxe" por el Congreso de los Diputados2, la atención se centró en Cataluña, puesto que la reforma de otros Estatutos de Autonomía, como por ejemplo el de Andalucía o Valencia, no presentó un debate de alcance similar3. Y aunque no voy a entrar a describir el proceso de adopción del texto catalán, sí quiero destacar algunas cosas al respecto.
Por una parte, la constatación de que el cierre de puertas a la reforma constitucional, las abrían de facto a la adopción de un Estatuto que superara el marco de la Constitución. En efecto, la verificación política de que la Constitución no iba a ser reformada, lejos de provocar un debate acerca de sus posibilidades, o de la oportunidad, o del contenido posible de la misma, derivó en un falso apuntalamiento jurídico del posible nuevo Estatuto en la voluntad del "pueblo catalán", expresada por sus representantes políticos, en el Parlamento de Cataluña, que "justificaba" la superación del marco constitucional autonómico. Se pretendía conseguir que Cataluña se dotara de un texto jurídico que permitiera, sin decirlo explícitamente, una cierta tendencia confederal (término usado con escaso rigor conceptual para obviar la federación, expresamente prohibida por el art. 145.1 de la Constitución), en las relaciones entre Cataluña y las instituciones centrales del Estado. Lejos de toda lógica jurídica, con tales argumentos cundió en cierto modo la idea de que se pretendía justificar la validez de un Estatuto de Autonomía que, en realidad, pretendía, aún siendo ello imposible, legitimar una reforma constitucional encubierta4.
Por otra parte, el establecimiento de un complicado proceso "de negociación" entre las fuerzas políticas catalanas y las de ámbito estatal. Los partidos políticos de ámbito catalán no tuvieron claro el modelo que se pretendía instaurar, lo que originó posturas encontradas entre los mismos, con un progresivo aumento de la influencia política de las propuestas independentistas. Los partidos de ámbito estatal, tampoco ofrecieron soluciones acordadas entre ellos, expresando en ocasiones posturas vacilantes, contradictorias a menudo y enfrentadas entre sí. Tampoco las instancias gubernamentales, ni desde Madrid5, ni desde Barcelona6, ayudaron a
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encontrar un camino jurídicamente más plausible. No existía un marco de propuesta jurídica claro ni en Cataluña ni en el resto de España y, abandonado el consenso que se había forjado en la transición a la democracia, salió lo que salió.
Además, la población tampoco pareció entender mucho el proceso, ni tan siquiera en Cataluña, manifestándose una tremenda disociación entre la clase política catalana, que había aprobado el texto de la propuesta de la reforma del Estatuto por 120 votos a favor y 15 en contra (es decir, por una gran mayoría) y el pueblo de Cataluña, que participó en el referéndum de aprobación del texto estatutario sólo en un 48,85% del censo (es decir, la participación no llegó ni a la mitad del mismo).
Y, desde este orden de consideraciones, cabe también resaltar que las cuestiones de procedimiento, esenciales en un proceso de reforma jurídico-constitucional, que no es únicamente un pacto político, aunque derive del mismo, ni fueron asumidas por algunos de los partidos políticos activos en el proceso de reforma ni, sobre todo, fueron correctamente explicadas para que la ciudadanía pudiera comprender lo que se hacía y cómo se hacía.
Me refiero a dos cuestiones. La primera, a la idea que se difundió por parte de las fuerzas políticas que sostenían la constitucionalidad del Estatuto, que se fundaba en el hecho de que el pueblo de Cataluña tenía derecho a decidir (sic.), como si se tratara de ejercer un poder constituyente del cual se carecía7. La segunda, al hecho de que el referéndum de aprobación de los estatutos de autonomía se realizara, porque así está regulado, antes de que se hubiera efectuado el control de constitucionalidad sobre este tipo de normas.
Todo ello conllevó que se intentara negar la legitimidad del control de constitucionalidad que ha dado lugar a las sentencias objeto de esta obra, argumentando que el Tribunal Constitucional no podía controlar lo que había sido aprobado por el pueblo catalán en referéndum8. No se tuvo en cuenta que el procedimiento legalmente establecido dispone que el control de constitucionalidad se tiene que realizar tras la entrada en vigor de la norma controlada y, mientras ello no se cambie, es el procedimiento previsto el que se tiene que aplicar9. Es lo que sucede en todos los estados democráticos, que se basan tanto en la voluntad popular
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PRÓLOGO
como en el imperio de la ley y la supremacía de la Constitución y que establecen mecanismos legales para que el contenido de la voluntad popular sea constitucionalmente correcto.
Efectivamente, en todo Estado de Derecho, desde que el Tribunal Supremo de los Estados Unidos decidió actuar como juez constitucional, prácticamente todas las democracias constitucionales crearon órganos de control de la constitucionalidad cuya función esencial es la de ejercer de "vigilantes" sobre los legisladores para que las leyes que éstos adopten no sean contrarias a la Constitución. Ello ha originado que los Tribunales Constitucionales -cualquiera que sea su denominación10y su posición en el conjunto de las instituciones u órganos de los distintos países11- sean los garantes de la Constitución en toda la Unión Europea.
Volviendo al Estatuto catalán, el texto que definitivamente fuera adoptado por Ley Orgánica en el Congreso de los Diputados el 30 de marzo de 2006 fue objeto de siete recursos de inconstitucionalidad, presentados por el Partido Popular, el Defensor del Pueblo, el Gobierno de la Comunidad Autónoma de Murcia, la Diputación General de Aragón, la Comunidad Autónoma de las Illes Balears, el Consell de la Generalitat Valenciana y el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma de la Rioja. Todos ellos presentados dentro del preceptivo plazo de tres meses desde la publicación oficial de la norma impugnada, establecido por el art. 33.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional.
El art. 161 de la Constitución determina la competencia del Tribunal Constitucional para entender de los recursos de inconstitucionalidad contra las leyes y las disposiciones normativas con fuerza de ley, entre ellas, los Estatutos de Autonomía que, siendo las normas institucionales básicas de las Comunidades Autónomas, son aprobados por las Cortes Generales mediante el procedimiento de ley orgánica. Hay que señalar, en este punto que, con anterioridad, la primera redacción de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional había admitido la figura del recurso previo de inconstitucionalidad, que suspendía la entrada en vigor de la ley impugnada; pero la utilización abusiva y dilatoria de este recurso originó su supresión12
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sin que, en aquellos momentos, se tuviera presente el debate que se podía originar si, como ha sucedido en el caso que nos ocupa, el recurso se interpone contra una ley aprobada en referéndum.
Con la normativa anterior, el debate sobre la legitimidad del Tribunal Constitucional para controlar el Estatuto hubiera perdido virulencia, puesto que el pueblo de Cataluña hubiera votado en referéndum después de haberse efectuado el control de constitucionalidad. Pero, insisto, la lógica política no puede imponerse a la lógica jurídica: si la legislación vigente dispone que el control de constitucionalidad es posterior al referéndum, no existe otra opción que la de la aplicación estricta del ordenamiento...
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