La prevención de riesgos laborales en el empleo público
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La aprobación de la Ley 31/1995, de 8 de noviembre, de Prevención de Riesgos Laborales (LPRL, en adelante) significó, como ya lo puso de manifiesto su propia Exposición de Motivos, una importante ampliación del ámbito
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subjetivo de aplicación de las normas de seguridad y salud en el trabajo desde sus tradicionales destinatarios, los trabajadores asalariados, hacia al personal que presta sus servicios en administraciones, organismos y entidades de carácter público pero vinculados a las mismas mediante una relación jurídica funcionarial, estatutaria o administrativa. La LPRL eliminó así una discutible dicotomía cual era que, del conjunto de los empleados públicos, una parte, la de los trabajadores asalariados, estaba protegida por las normas preventivas generales, mientras que otra parte, la del personal no laboral, quedaba en la práctica excluida de las mismas y sometida a reglas preventivas propias, particulares y frecuentemente escasas o incluso inexistentes; y ello con independencia de que ambos colectivos de trabajadores pudieran compartir, como sucedía de forma habitual, un mismo ambiente de trabajo, un mismo espacio de desarrollo de su actividad profesional, tareas idénticas y semejantes condiciones de trabajo. Por eso, la citada Exposición de Motivos atribuyó a la LPRL una vocación de universalidad, definiéndola textualmente como la pretensión de «abordar, de manera global y coherente, el conjunto de los problemas derivados de los riesgos relacionados con el trabajo, cualquiera que sea el ámbito en el que el trabajo se preste».
Este rasgo de universalidad de la LPRL, y consecuentemente de muchas de sus normas de desarrollo, se manifiesta en el art. 3, dedicado precisamente a regular su ámbito subjetivo de aplicación, cuando establece que: «1. Esta Ley y sus normas de desarrollo serán de aplicación tanto en el ámbito de las relaciones laborales reguladas por el texto refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores, como en el de las relaciones de carácter administrativo o estatutario del personal al servicio de las Administraciones Públicas». Y se confirma, doce años más tarde, en la Ley 7/2007, de 12 de abril, por la que se aprueba el Estatuto Básico del Empleado Público (EBEP, en lo sucesivo) el cual, tras establecer, en su art. 8, que son empleados públicos todos aquellos que realizan actividades profesionales retribuidas en las Administraciones Públicas, clasificándolos en personal funcionario (de carrera o interino), personal laboral de cualquier tipo (regido por normas laborales) y personal eventual (equiparado a los funcionarios públicos), afirma contundentemente, en su art. 14, el derecho de todos los empleados públicos sin distinción a «recibir protección eficaz en materia de seguridad y salud en el trabajo». Y, puesto que el EBEP nada añade al respecto, es evidente que la afirmación de este derecho significa la remisión en bloque a las propias normas preventivas las cuales deberán aplicarse a todos los empleados públicos, salvo las excepciones y con las peculiaridades que esas mismas normas de prevención de riesgos laborales establezcan.
Situados, por tanto, en el terreno de las normas de prevención de riesgos, interesa poner de manifiesto a este respecto una característica de la LPRL cual es su repetido interés en preservar ciertas particularidades respecto de la aplicación de las normas preventivas en el ámbito del empleo público; pero refiriendo de forma preferente esas peculiaridades no al conjunto de los empleados públicos, sean laborales o administrativos, sino especialmente a estos últimos. De
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manera que puede afirmarse que la LPRL, pese a su vocación de universalidad, sigue permitiendo establecer ciertas diferencias, dentro del empleo público, entre el personal laboral y el sometido al derecho administrativo y sin que sea plenamente cierto que, para determinar la protección que se dispensa, sea total-mente indiferente la naturaleza del vínculo jurídico que une al trabajador con el ente público al que presta sus servicios. Dicho sintéticamente, ser personal laboral o personal sujeto al derecho administrativo no es, aunque debería serlo, totalmente indiferente desde el punto de vista de la prevención de riesgos laborales. Así lo prevé, como se ha indicado, el art. 3.1, primer párrafo, de la LPRL, el cual, tras afirmar que tanto la LPRL como sus normas de desarrollo se aplicarán sin distinción a las relaciones laborales reguladas por el Real Decreto Legislativo 1/1995, de 24 de marzo, por el que se aprueba el Texto Refundido del Estatuto de los Trabajadores (ET, a partir de ahora) y a las de carácter administrativo o estatutario del personal al servicio de las Administraciones Públicas, hace la salvedad, en relación con este segundo bloque de personal, de que esa aplicación se hará con «las peculiaridades que (…) se contemplan en la presente Ley o en sus normas de desarrollo».
Sin embargo, el criterio de vincular la peculiaridad en la aplicación de las normas preventivas, lo que obviamente significa permitir normas diferentes o especiales, a la condición de personal sujeto al derecho administrativo, se mezcla en la LPRL con otros dos criterios, más adecuados a la lógica preventiva y proyectados en general a todo tipo de personal de la Administración.
Estos criterios, que pueden juzgarse como complementarios entre sí, son, en primer lugar, el de hacer derivar la especialidad de las normas preventivas en el empleo público de la función que desempeña la Administración, órgano o ente público de que se trate; un ejemplo claro es el del interés de la Defensa nacional, la seguridad o la salud públicas cuya preservación eficaz puede requerir reglas particulares de prevención de riesgos que hacen que la seguridad y la salud personal de los trabajadores que realizan esas tareas se subordine a la garantía de esos intereses generales; lo que puede valer tanto respecto al personal laboral como al regido por normas administrativas. El segundo criterio es el de reservar la particular aplicación de las reglas preventivas, dentro del ámbito de los entes públicos que cumplen funciones particularmente relevantes desde el punto de vista del interés general, solo a las actividades de esos profesionales que satisfacen directamente dichos intereses públicos sin hacer una proyección general hacia todas las labores que se desarrollen en esos concretos organismos públicos.
Ambos criterios están recogidos en el apartado 2 del art. 3 LPRL, ya que excluye de la aplicación de la LPRL a las concretas «actividades cuyas particularidades», desde el punto de vista preventivo, lo justifiquen; aunque no pueda ser entendida como una exclusión total ya que en todo caso los principios preventivos de la LPRL habrán de inspirar la norma que se apruebe para garantizar, en la medida de lo posible, la seguridad de los trabajadores como establece
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el art. 3.2, último párrafo LPRL). Pero, a la vez, prevé normas especiales de prevención para quienes, en el marco de determinadas funciones públicas (las de «policía, seguridad y resguardo aduanero, servicios operativos de protección civil, peritaje forense, fuerzas armadas y actividades militares de la Guardia Civil») realicen otras actividades que no justifiquen su exclusión del ámbito de la LPRL. Esta idea compleja de que actividades concretas y funciones públicas específicas fundamentan, dentro del empleo público, singularidades en el terre-no preventivo se confirma en el apartado 3 del mismo art. 3 LPRL donde se establece que, en los centros y establecimientos militares, se aplicará la LPRL a todo el personal pero con particularidades o especialidades previstas en la normativa específica; y donde también se prevé que, en los establecimientos penitenciarios, se podrá adaptar la LPRL a las actividades cuyas características así lo justifiquen.
No es este el lugar para analizar todas estas peculiaridades y características especiales que justifican un tratamiento diferente de ciertos colectivos de empleados públicos desde el punto de vista de la normativa de prevención de riesgos laborales ya que ello se realizará de forma mucho más detenida en el Capítulo 2 de este libro. Pero sí para hacer algunas afirmaciones generales de relevancia en relación con los trabajadores, sean laborales, funcionarios, personal estatutario o sometido al derecho administrativo, al servicio de los entes públicos.
En primer lugar, es claro que para la LPRL el empleo público es un ámbito diferenciado de aplicación de las normas preventivas que, por sí mismo, tiene peculiaridades que la norma no prevé para las actividades...
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