La potestad sancionadora de la Administración en el ámbito laboral
| Autor | Susana Rodríguez Escanciano |
| Cargo | Profesora Titular de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social. Universidad de León. Acreditada para el acceso al Cuerpo de Catedráticos. |
| Páginas | 199-239 |
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En buen número de ocasiones, los sujetos obligados a cumplir las previsiones del ordenamiento laboral lo hacen de forma pacífica, sin intervención de mecanismo externo alguno. Pero la realidad demuestra que con frecuencia se producen vulneraciones de lo que la norma ordena, lo cual hace necesario la introducción de un sistema de garantía, que conlleva el establecimiento de un elemento coactivo confiado, por un lado, a la jurisdicción y, por otro, a la Administración.
En el ejercicio de la potestad que el art. 25.1 CE atribuye a la segunda, ésta tiene el poder de imponer "un mal" a un administrado "como consecuencia de una conducta ilegal" realizada, en lo que aquí interesa, sobre el llamado "orden social"2. Obviamente, si hablamos de aparato administrativo sancionador en el terreno de lo laboral debemos trasladar el centro de atención a la Ley de Infracciones y Sanciones del Orden Social, cuya versión vigente se contiene en el Texto Refundido, aprobado por Real Decreto Legislativo 5/2000, de 4 de agosto (LISOS).
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Superando determinadas fuerzas centrífugas del pasado, y como quiere dar a entender su ambiciosa denominación, la LISOS ha tratado de codificar y reunir en su seno todas las infracciones de carácter administrativo en la materia. Puede decirse, así, que esta Ley presenta en la actualidad la fisonomía de un verdadero código de las infracciones y sanciones en el orden social, con afán completo y sistemático y, va de suyo, con una declarada sujeción a los principios generales de legalidad y tipicidad3.
Como señala su brevísima exposición de motivos, en ella se integran, "debidamente regularizadas, aclaradas y sistematizadas", el conjunto de disposiciones legales en su día señaladas por la norma de delegación, la Ley 55/1999, de 29 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social, incluida, lógicamente, la Ley 8/1988, de 8 de abril, precedente inmediato de la actual4.
Tal pretensión de sistematización y codificación del conjunto de infracciones del orden social conlleva una cuádruple consecuencia5:
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Dentro de la LISOS se han ubicado todas aquellas previsiones legales sobre infracciones y sanciones administrativas que en otros momentos pudieron figurar en las correspondientes disposiciones sustantivas (tal y como sucedió -en paradigmático ejemplo- con la Ley 31/1995, de 8 de noviembre, de Prevención de Riesgos Laborales -LPRL-).
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A ella se deben ir incorporando, como de hecho se viene haciendo en los últimos años, todas aquellas reformas legales en las que la regla sustantiva de referencia aparece acompañada de la oportuna previsión sancionadora (Ley 10/1997, de 24 de abril, sobre derechos de información y consulta de los trabajadores en las empresas y grupos de empresas de dimensión comunitaria; Ley 45/1999, de 29 de noviembre, sobre desplazamiento de trabajadores en el marco de una prestación de servicios transnacional; Ley 31/2006, de 18 de octubre, sobre implicación de los trabajadores en las sociedades anónimas y cooperativas europeas; Ley 32/2006, de 18 de octubre, de subcontratación en el sector de la construcción; Ley 43/2006, de 29 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y del orden social; Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo,
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para la Igualdad Efectiva de Mujeres y Hombres; Ley 44/2007, de 13 de diciembre, para la regulación del régimen de empresas de inserción; Ley 2/2008, de 23 de diciembre, de presupuestos generales del Estado para 2009 o, entre otras, Real Decreto Ley 10/2010, de 16 de junio, de medidas urgentes para la reforma del mercado de trabajo).
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Funciona como una especie de plataforma sancionadora para los casos de incumplimiento de las reglas de contenido social procedentes de leyes especiales que han carecido desde el principio de aparato sancionador administrativo propio (como ha sucedido con la Ley Orgánica 11/1985, de 2 de agosto, de Libertad Sindical, o con el Real Decreto-Ley 17/1977, de 4 de marzo, de Relaciones de Trabajo)6.
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Actúa como norma de referencia o de remisión en aquellos supuestos en los que la regulación sustantiva se sitúa en la frontera -o justo en el borde- de lo social, rozándole pero sin causarle afectación en sentido propio (como sucede con la Ley 49/2007, de 26 de diciembre, sobre régimen sancionador en materia de igualdad de oportunidades, no discriminación y accesibilidad universal de las personas con discapacidad, que reconduce a la LISOS aquellos comportamientos acontecidos en el terreno perteneciente al orden aquí analizado).
Ahora bien, pese al enorme avance que ha supuesto la promulgación de la LISOS, en cuanto pretende integrar en una sola norma la práctica totalidad de infracciones y sanciones que confluyen en un mismo ámbito jurídico (el de las relaciones de trabajo en sentido amplio), no queda más remedio que denunciar la insuficiencia parcial de su ámbito material, toda vez que algunas disposiciones sancionadoras de rango legal permanecen todavía fuera de la misma. Pese a la amplitud del mandato refundidor y a su técnica mixta (lista de normas más cláusula abierta), el propio legislador delegado acepta que no va a llevar hasta sus últimas consecuencias el en-cargo que se le hizo; no de otro modo ha de interpretarse el propio art. 1.1 LISOS cuando define las infracciones administrativas en el orden social como las acciones u omisiones de los distintos sujetos responsables que estén "tipificadas y sancionadas en la presente Ley y en las leyes del orden social". Existen, por tanto, leyes y normas de contenido sancionador laboral cuyo régimen jurídico no forma parte de la LISOS.
Buena prueba de lo afirmado puede encontrarse en los cinco supuestos siguientes7:
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Lugar destacado y principal ocupan las dos circunstancias a continuación expuestas: de un lado, el régimen de infracciones y sanciones en el ámbito de la actividad transnacional de las empresas de trabajo temporal, el cual aparece recogido en los arts. 24, 25 y 27 de la Ley 14/1994, de 1 de junio; de otro, con la excepción de las contravenciones en materia de permisos de trabajo de los extranjeros del art. 37
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LISOS, las infracciones y sanciones existentes en materia de extranjería se contienen en los arts. 46 y ss. de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre Derechos y Libertades de los Extranjeros en España y su Integración Social8.
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Con la constitución del Estado de las Autonomías hemos asistido a un complejo proceso de diversificación orgánica y funcional del ejercicio del poder sancionador, merced a la asunción creciente de potestades punitivas por parte de las Comunidades Autónomas. Aunque el Derecho Administrativo sancionador en materia laboral es competencia exclusiva del Estado, pues forma parte de la "legislación laboral" a que se refiere el art. 149.1.7.ª CE, los Entes territoriales autonómicos, en virtud de lo previsto en sus respectivos Estatutos, y con fundamento en las reglas 7.ª y 17.ª del propio art. 149.1 CE (que les permite asumir prerrogativas en orden a la "ejecución de la legislación laboral y de Seguridad Social"), pueden intervenir ejerciendo la potestad sancionadora respecto de aquellos incumplimientos que no se refieran a materias de la exclusiva atribución estatal9. Al margen de la LISOS quedan también aquellos aspectos relacionados con la asistencia social externa al sistema de Seguridad Social (art. 148.1.20.ª CE), de la que forma parte la dependencia. La Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las personas en situación de Dependencia, actúa, así, como pieza angular, desgranando, a lo largo de los seis artículos que integran su título III, la identificación de los sujetos responsables (art. 42), la tipificación de las infracciones (art. 43) y su clasificación (art. 44), el régimen de prescripción (art. 46) y la atribución de competencia sancionadora a los diver-sos órganos administrativos (art. 47)10.
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No faltan, en nuestro ordenamiento jurídico, otras muchas normas que formalmente no están adscritas al segmento que conocemos como derecho social, pero que tipifican infracciones en las que pueden incurrir quienes emplean a trabajadores por cuenta ajena, y que, en consecuencia, pueden coadyuvar también a la finalidad de protección de los derechos o intereses laborales de los sujetos implicados. Los incumplimientos tipificados en todas estas leyes no laborales no pueden calificarse estrictamente, como es natural, como infracciones del orden social, pues se sitúan extramuros de la LISOS. Pero, desde una perspectiva material, no dejan de presentar una innegable e interesante dimensión social; a fin de cuentas, habrán de tenerse en cuenta, en cualquier caso, para el buen conocimiento y la adecuada aplicación de esta rama
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del derecho. Cabe hacer referencia, así, a efectos meramente ilustrativos, a la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de protección de datos de carácter personal, la Ley 23/1992, de 30 de julio, de seguridad privada, la Ley 16/1987, de 30 de julio, de ordenación del transporte terrestre, la Ley 28/2005, de 26 de diciembre, de medidas sanitarias frente al tabaquismo, o la Ley 25/1964, de 29 de abril, sobre energía nuclear11.
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La detección de infracciones y la imputación efectiva de responsabilidad...
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