La potestad legislativa de Comunidades Autónomas en materia de urbanismo tras la sentencia del Tribunal Constitucional
| Autor | Almudena Fernández Carballal |
| Cargo | Area de Derecho Administrativo de la Universidad de La Coruña |
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ALCANCE NORMATIVO Y LIMITES
La asunción estatutaria de la competencia urbanística como propia o, adoptando la terminología estatutaria, como «exclusiva» de las CC.AA., derivada del reconocimiento constitucional del urbanismo como competencia específica de las Comunidades Autónomas (art. 148.1.3.a CE) ha sido unánime en las diecisiete CC.AA. que hoy componen el mapa político español, atribuyendo a éstas la legitimidad para abordar la legislación que verse sobre la misma, ya sea para modificar la existente ya para crearla ex novo, con el fin de concretar los límites de sus propios ámbitos materiales y de actuación.
Es decir, en virtud del bloque de constitucionalidad, el Ordenamiento jurídico-urbanístico autonómico es tan originario como el del Estado y sus disposiciones tan auténticas y con el mismo valor que las de aquél, de forma que será la legislación autonómica, cuando se haya dictado, la normativa a aplicar en primer lugar en su respectivo ámbito territorial.
Por tanto, la normativa estatal sobre esta materia, actualmente constituida por el TRLS de 1992, los Reglamentos ejecutivos dictados en desarrollo del TRLS de 1976 adaptados a su Tabla de vigencias y la Ley 7/1997, de 14 de abril, de medidas liberalizadoras en materia de suelo y de Colegios Profesionales, que deroga determinados preceptos del TR de 1992, tiene, con carácter general, un carácter residual y supletorio, en función de la existencia o no en la C.A. donde haya de aplicarse, de legislación específica sobre la materia (art. 149.3 CE) (Ref.), salvo en aquellas materias sobre las que el Estado ostenta, en virtud del art. 149.1 CE, determinadas competencias exclusivas, en especial, el título competencial residenciado en el art. 149.1.1ª, cuya proyección sobre la propiedad del suelo, ha llevado al legislador estatal a otorgar la calificación de básicos a muchos de sus preceptos.
Cuestión distinta es si todos los preceptos así calificados tienen efectivamente tal carácter, cuya aclaración y concreción ha constituido el objeto central de la fundamentación de la tan esperada y reciente Sentencia del Tribunal Constitucional de 20 de marzo de 1997, sobre el Texto Refundido de 1992. En virtud del citado precepto, el Estado es competente para establecer aquellas condiciones básicas que tiendan a garantizar la igualdad en el ejercicio de los derechos y deberes constitucionales desde la concreta perspectiva de las posiciones jurídicas fundamentales; dimensión que, como ha señalado el T.C., «no es susceptible de desarrollo como si de unas bases se tratara», sino que dicha regulación estatal «no puede suponer una normación completa y acabada del derecho y deber de que se trate y, en consecuencia, es claro que las Comunidades Autónomas, en la medida en que tengan competencias sobre la materia, podrán aprobar, siempre, normas atinentes al régimen jurídico de ese derecho -como en el caso de la propiedad del suelo- (Ref.) ».
Por tanto, el art. 149.1.1.a CE no puede entenderse como «una prohibición de divergencia autonómica» (Ref.) ni constituye un título horizontal capaz de introducirse en cualquier materia o sector del ordenamiento, sino que dicho título competencial únicamente ampara la regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad en el ejercicio del derecho de propiedad del suelo y en el cumplimiento de los deberes inherentes a la función social, pero no en cambio, la ordenación de la ciudad o el urbanismo en sentido objetivo.
En este sentido, el T.C. ha afirmado que a través de esas condiciones básicas no se puede configurar el modelo de urbanismo que la C.A. y la Administración Local, en el ejercicio de sus respectivas competencias, pretendan diseñar, ni tampoco predeterminar las técnicas o instrumentos urbanísticos al servicio de dichas estrategias territoriales, sin perjuicio de que puedan condicionar, indirectamente, ambos extremos (Ref.).
No cabe, por ello, plantear un recurso de inconstitucionalidad sobre la normativa que dicte el Estado amparado en la asunción estatutaria de la competencia urbanística, pues el Estado tiene la responsabilidad de dotar a todo el territorio español de un Ordenamiento jurídico completo en todas las materias, al servicio de bienes y valores constitucionales, como son la igualdad y la seguridad jurídica (Ref.).
Cuestión distinta es, si el Estado, en el ejercicio de su potestad legislativa, ha invadido el ámbito competencial asumido por las CC.AA. en esta materia sin fundamento constitucional alguno, para lo cual habrá que distinguir aquellas normas que urbanísticas que guardan una directa e inmediata relación con el derecho de propiedad (ámbito al que se circunscribe el art. 149.1.1.a CE) de aquellas otras que, teniendo por objeto la ordenación de la ciudad, regulan la actividad de urbanización y edificación de los terrenos para la creación de la misma (Ref.).
Pues como, últimamente, ha concluido el T.C.:
El urbanismo, como sector material susceptible de atribución competencial, alude a la disciplina jurídica del hecho social o colectivo de los asentamientos de población en el espacio físico, lo que, en el plano jurídico se traduce en la 'ordenación urbanística' como objeto normativo de las Leyes urbanísticas (Ref.)
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¿A qué Leyes urbanísticas se está refiriendo nuestro T.C? Tras afirmar que la competencia autonómica exclusiva sobre urbanismo ha de integrarse sistemáticamente con aquellas otras estatales que, si bien en modo alguno podrán legitimar una regulación general del entero régimen jurídico del suelo, pueden propiciar, sin embargo, que se afecte puntualmente a la materia urbanística (Ref.), el T.C. añade que:
(...) en el reparto de competencias efectuado por la CE es a las Comunidades Autónomas a las que se ha atribuido (Ref.) la competencia exclusiva sobre el urbanismo, y por ende es a tales entes públicos a los que compete emanar normas que afecten a la ordenación urbanística, en el sentido más arriba expuesto (Ref.)
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Por tanto, las CC.AA., en virtud de la competencia urbanística que les reconoce el bloque de constitucionalidad, podrán dictar normas atinentes al derecho de propiedad urbana, siempre y cuando respeten las condiciones básicas que garanticen la igualdad en el ejercicio de tal derecho y las demás competencias estatales susceptibles de afectar al urbanismo que sean aplicables, en cada caso, en concreto, la relativa a la dimensión jurídico-privada del dominio ex art. 149.1.8.a CE y la relativa a las garantías expropiatorias del art. 149.1.18.a CE (Ref.).
Ahora bien, dicho reconocimiento de la potestad legislativa en favor de las CC.AA., no implica, que tal facultad normativa autonómica sea por sí misma ilimitada, sino que, por el contrario, cuenta con dos límites esenciales de carácter infranqueables:
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o Por un lado, el principio de competencia, que en su vertiente territorial supone, que las leyes autonómicas sólo tendrán vigencia dentro del territorio de la Comunidad que las dicta, y en su vertiente objetiva, que dichas Leyes, únicamente, podrán tratar materias en las que los respectivos Estatutos hubieran asumido la titularidad de la potestad legislativa, en virtud de la CE y con el alcance previsto en los mismos.
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o Y por otro lado, el principio de jerarquía normativa que, a su vez, supone determinados límites a dicha potestad normativa de las CC.AA.:
- En primer lugar, el límite constituido por la propia CE, al recoger una serie de principios genéricos que deben respetar todos los poderes públicos, así como unos principios específicos para las CC.AA., como son el de solidaridad (art. 2 CE), el de interdicción de privilegios económicos y sociales entre las distintas CC.AA. (art. 138.2 CE) y el de igualdad de todos los españoles de las distintas Comunidades (art. 149.1.1.a), único título competencial que justifica y ampara la competencia estatal (Ref.).
- En segundo lugar, el constituido por los propios Estatutos de las respectivas CC.AA., que de acuerdo con la CE, constituyen la norma institucional básica de cada una de ellas. Es el Estatuto de Autonomía de cada Comunidad Autónoma (Ref.), de acuerdo con el carácter dispositivo de la autonomía (Ref.) recogido en el art. 2 CE, el que «reconoce y garantiza el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran», quien «podrá» asumir competencias de la lista contenida en el art. 148.1 CE de modo que, de acuerdo con el art. 149.3 de la misma Norma y con carácter residual, «la competencia sobre las materias que no se hayan asumido por los Estatutos de Autonomía corresponderá al Estado», limitadas en su ejercicio al ámbito territorial de la Comunidad que no la hubiera asumido en su respectivo Estatuto (Ref.).
La proyección de estas limitaciones sobre la potestad legislativa de las CC.AA. en materia de urbanismo, hace que la Administración titular de dicha competencia no la ejerza en régimen de «exclusividad» en el sentido de que sólo ella puede producir normas válidas -regla común en los sistemas federales-, pues dicha potestad concurre con la potestad legislativa del Estado que, se ha servido de las facultades normativas que le reserva la CE en su art. 149.1.1.a, 8.a, 13.a, 18.a, y 23.a para fundamentar la regulación contenida en la LRRU de 1990 y en el TRLS de 1992, sobre el régimen jurídico de la propiedad del suelo, atribuyendo a la misma, según los casos, el carácter de legislación básica o plena (Ref.).
En síntesis, el problema fundamental que presenta, actualmente, el régimen jurídico urbanístico español, derivado del carácter concurrente que caracteriza a esta materia, consiste en articular, eficaz y coordinadamente, dos Ordenamientos jurídicos distintos, el estatal, de aplicación en todo el territorio nacional y, el autonómico, aplicable en el ámbito territorial de su correspondiente Comunidad, actualmente disperso en distintas Leyes y Normas que, si bien, en muchos casos, regulan las mismas cuestiones, discrepan en su configuración jurídica en función de las peculiaridades y...
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