Pautas para el diseño de un estatuto de directivo público en el marco de la administracines convencionales
| Autor | Dr. Alberto Palomar Olmeda |
| Cargo | Profesor de Derecho Administrativo. |
1.- Marco constitucional del directivo público no integrado en las estructuras gubernamentales.
Las consideraciones iniciales que se incluyen en este apartado deben serviremos para acotar el ámbito de estas reflexiones que no es otro que el de los directivos en la Administración Pública cuando los mismos desempeñan su función sin estar incardinados en la actividad y en la estructura gubernamental.
Esta precisión es consecuencia de una característica esencial de la organización pública según la cual la función directiva, desde una perspectiva objetiva, es desarrollada por dos grandes grupos de personas: las que ejercen funciones de gobierno y las que no. Los primeros tienen como referencia esencial la legitimación política directa o indirecta en su acceso mientras que los segundos responden (o deberían hacerlo) a criterios puramente profesionales.
Los perfiles y la forma de trazar la línea divisoria entre una y otra es realmente compleja y ciertamente aleatoria. Nos es igual en las diferentes Administraciones Territoriales y no es igual en los diferentes períodos históricos el modelo elegido por cada una de éstas.
1.1. El papel constitucional de la función de gobierno.
Sin efectuar en este momento, porque trasciende del propósito del presente trabajo, una larga consideración sobre la función de Gobierno nos corresponde, eso sí, indicar que el modelo constitucional es realmente claro: de esta forma el artículo 97 de la Constitución establece que corresponde al Gobierno la dirección de la Administración y el artículo 103.3 prevé que existe un aparato administrativo - pluriformemente compuesto - y que de forma neutral y profesional cumple los designios del gobierno.
Esta idea nos sirve para señalar que el modelo constitucional es claro: o se es gobierno (representatividad política) o se es Administración (subordinación de objetivos, imparcialidad y selección conforme a los principios generales de acceso a la función pública previstos en el artículo 103.3 de la Constitución). Para ser más claros, no hay terrenos intermedios, desde una perspectiva constitucional, entre ambos extremos.
1.2. Pautas y principios de actuación de la Administración.
Llegados a este punto y tomando como punto de partida lo que se ha indicado en el apartado anterior la actuación de los directivos públicos (no insertos en el ámbito del Gobierno) queda dentro de la Administración. Esto implica el sometimiento a los principios de actuación y organización que se prevén en el Texto constitucional para la Administración.
Desde esta perspectiva y con vocación de síntesis podemos resumir aquel marco por referencia al propio artículo 103.3
ide la Constitución en la forma siguientes:
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Principios de funcionamiento.
Se refiere a ellos el párrafo primero del artículo 103 de la Constitución cuando señala que <<La Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la ley y al derecho...>>
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Principios esenciales de organización.
Es esta una cuestión regulada en el párrafo segundo cuando señala que <<...Los órganos de la Administración del Estado son creados, regidos y coordinados de acuerdo con la ley...
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Principios referidos al estatuto de los servidores públicos.
Estas referencias - incondicionadas y aplicables a todos cuantos forman parte de la Administración sin ser Gobiernose encuentran en el artículo 103.3 de la Constitución cuando señala que << la ley regulará el estatuto de los funcionarios públicos, el acceso a la función pública de acuerdo con los principios de mérito y capacidad, las peculiaridades del ejercicio de su derecho a sindicación, el sistema de incompatibilidades y las garantías para la imparcialidad en el ejercicio de sus funciones...>>.
1.3. Unidad - disparidad en la fijación del estatuto de los funcionarios públicos.
La aplicación final del modelo constitucional en el rigor propuesto por la interpretación literal que acaba de hacerse está por llegar, está por realizarse. Existía una cierta tradición en la función pública española de insertar entre quienes realmente efectúan una actuación de gobierno y quienes tiene una labor estrictamente administrativa una franja más o menos amplia (según las organizaciones y el tiempo en el que se aplican) de personas que no quedan sometidos al estatus y peculiaridades esenciales de unos u otros y que realmente no sabe bien cual es su perspectiva y su régimen. Desde una perspectiva como la que aquí se analiza se trata, precisamente, de quienes ejercen una función directiva sin ser gobierno ni ser estrictamente funcionarios.
Podemos brevemente intentar justificar esta opción indicando que la creación de esta franja amorfa fue durante mucho tiempo fruto de la indefinición de la función gubernamental y de la falta del desarrollo del artículo 98 de la Constitución que remite a la ley la determinación y la composición de dicho órgano. En el momento actual tanto en sede estatal con
la publicación de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, como de las leyes del Gobierno y administración de las Comunidades Autónomas han concretado y, al menos, en teoría concretado el modelo constitucional expuesto.
No obstante, como señaló desde el principio Jiménez Asensio, el modelo no se ajustaba estrictamente al diseño constitucional y que, de nuevo apareció la eterna <<franja gris>> que, siendo función puramente administrativa, no era ejercida por personas que cumplían los requisitos previstos en el artículo 103.3 de la Constitución Española.
A partir de ahí ha surgido un amplio debate sobre sí el artículo 103.3 de la Constitución Española es susceptible de un desarrollo unitario o si por el contrario fuese admisible que, cumpliéndose los requisitos esenciales previstos en el citado apartado, se pudiera encontrar una referencia dual en razón de la función de dirección administrativa o administrativa de ejecución que se realice por los funcionarios.
Adelantemos que no hay una justificación constitucional para que el estatuto de los funcionarios públicos al que se refiere el artículo 103.3 de la C.E. sea desarrollable únicamente de forma unitaria. Son posibles desarrollos diferenciados y, sobre todo, diferentes. No hay obstáculo constitucional a esto. Siendo esto así y a modo de ejemplo podríamos indicar que la aquí denominada <<franja gris>> tiene que ser sometida a los principios de mérito y capacidad en su reclutamiento sin que esto contagie que el sistema selectivo predominante sea el de oposición.
En consecuencia y como planteamiento inicial podemos indicar que el sector profesional al que nos referimos, el que ejerce la función directiva sin legitimación política, queda dentro del ámbito de aplicación del artículo 103.3 y, por tanto, su reclutamiento y su régimen jurídico debe respetar - en el mismo texto o en textos diferentes- aquellos.
2. - Elementos centrales de la dirección de la gestión pública.
Teniendo en consideración las pautas estructurales expuestas en el apartado anterior nos corresponde, en este momento, establecer algunas de las referencias esenciales del régimen de los empleados públicos que ejercen esta función directiva profesional.
A nuestro juicio pueden resumirse en los que se exponen seguidamente.
2.1. La neutralidad de los directivos públicos.
La situación de esta franja de la dirección pública en el ámbito del artículo 103 de la CE determina la aplicación de un régimen que, como anteriormente, se indicaba parte de la necesidad de asegurar: a) Su vocación de servicio con objetividad a los intereses generales; b) actuación de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación; c) sometimiento pleno a la ley y al derecho, en su actuación.
En este momento lo que nos corresponde reforzar es precisamente el factor del servicio objetivo que se convierte en una directriz de funcionamiento neutral respecto de aquel a quien se le atribuye constitucionalmente la función de dirección del aparato administrativo del que forma parte. Esto significa que la actuación de este franja es una actuación profesional y no política. Es una actuación profesional sometida, en la definición de sus objetivos y principios, a la dirección política de la estructura gubernamental.
A partir de ahí y con las consecuencias que se analizan en los apartados subsiguientes es necesario indicar que la gestión de estos empleados públicos debe ser una gestión profesional y neutral con respecto a las directrices políticas y, por tanto, sin que sea lícito el intento de aprehensión de las mismas, la usurpación de la competencia para su definición y, por ende, sin contagiarse del estatus funcional de quienes son gobierno.
2.2. La gestión responsable. Tipos de responsabilidad y aplicación a los diferentes órdenes de empleados públicos.
Es este, sin duda, uno de los aspectos esenciales de la definición del estatuto de los...
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