Els patrimonis públics de sòl en la legislació balear

Amb el títol de «Constitució i patrimoni separat», la norma 1 de la relació que introdueix l’article 37 de la Llei 8/2004, disposa que:

Page 337

1. Els consells insulars i els ajuntaments han de constituir el seu respectiu patrimoni públic local de sòl amb la finalitat d’intervenir en el mercat, obtenir reserves de sòl i facilitar l’execució del planejament territorial o urbanístic.

2. Els béns del patrimoni públic local del sòl constitueixen un patrimoni separat de la resta de béns dels ens locals. Els ingressos obtinguts mitjançant l’alienació de terrenys, la seva permuta o la substitució per compensació en metàl·lic provenint de l’aprofitament corresponent a l’Administració local, s’han de destinar a conservar-los i ampliar-los.»

Com veiem, aquesta norma de capçalera determina com a administracions públiques subjectes a un deure de constitució del PPLS, els consells insulars i els ajuntaments. Respecte d’aquest punt, s’ha de dir que l’article 276 del TRLS/1992, en tant que normativa bàsica, no predetermina una fórmula d’exclusivitat en favor dels municipis a l’hora d’establir aquest tipus de patrimoni finalista, és a dir, en un principi no hi ha cap obstacle al fet que les comunitats autònomes puguin ampliar aquest deure a les altres entitats que conformen el seu entramat institucional propi.⁴

El precepte bàsic estatal, d’aquesta manera, en la seva literalitat únicament disposa l’obligatorietat de formació d’un patrimoni municipal de sòl (PMS) a tots els municipis que disposin d’instruments de planejament general;⁵ en la nostra comunitat autònoma, per tant, i atesa la vigència de les determinacionsPage 338 del TRLS/1976, els que disposin de pla general d’ordenació o normes subsidiàries de planejament.

Però s’ha de fer notar que la norma territorial balear prescindeix de l’al·lusió a la vinculació del PPLS a la preexistència d’aquest instrument de planificació urbanística, i opta, doncs, per aplicar una clàusula general de constitució del patrimoni local, descartant així opcions alternatives com les produïdes en altres comunitats autònomes, que han previst possibilitats d’exoneració en favor de determinats municipis, introduïdes a partir de l’exercici de la competència legislativa en matèria urbanística.

Diem l’anterior per posar-ho en connexió amb la doctrina que establí el Tribunal Constitucional per avalar la constitucionalitat de l’article 276 del text estatal, feta a la seva Sentència 61/1997, de 20 de març, a partir de considerar que la introducció de la figura del PMS no és pròpiament una determinació urbanística, sinó que la seva empara s’ha de cercar en l’article 149.1.13 de la CE, és a dir, en la clàusula de planificació general de l’activitat econòmica.

Pel que fa a la innovació que implica incloure els consells insulars com a subjectes al deure de constitució, s’ha de considerar, com ja hem assenyalat, que la norma estatal no proscriu que es pugui imposar la formació de patrimonis similars a altres entitats, per bé que ja no estarem així en presència d’un patrimoni municipal de sòl, sinó lògicament d’un patrimoni públic, com així ha optat en la seva denominació el nostre legislador. Si acudim al dret autonòmic comparat, veurem que el balear no és un cas aïllat ni molt menys la primera manifestació d’aquest fenomen. Per esmentar dos exemples de referència, per la seva similitud en la configuració institucional comunitària, ens serveixen els casos del País Basc en favor de les diputacions forals, encara que la constitució serà en aquests casos potestativa;⁶ o, més semblant, el cas de la legislació canària en favor dels cabildos.⁷

Page 339

En qualsevol cas, respecte dels consells insulars, i a diferència de la fórmula potestativa utilitzada, per exemple, per la legislació basca respecte de les diputacions forals, sorprèn una mica la introducció d’aquest deure de necessària constitució d’un PPLS de caràcter insular des d’un doble vessant. En primer lloc, pel mateix procediment legislatiu utilitzat, com és el ja exposat d’una llei de mesures «administratives i tributàries», prescindint així de la tramitació que prima facie hauria de ser més adient pel procediment previst a la Llei 8/2000, de 27 d’octubre, de consells insulars⁸ (LCI), atès que, si bé formalment no s’està transferint una competència de l’Administració de la comunitat autònoma, materialment s’està imposant l’exercici de funcions amb incidència en la hisenda insular, perquè comportarà, ni que sigui per a la primera constitució del seu PPLS, una determinada despesa per desenvolupar, entre d’altres, polítiques d’habitatge que, en un principi, no s’han assignat encara en favor dels consells insulars com a pròpies per llei autonòmica.

Justament aquest darrer punt palesa un altre factor més sorprenent, com és que, si bé la comunitat autònoma és la titular de la competència en matèria d’habitatge, serà l’única administració territorial en què s’articula la seva organització en què la normativa sobre patrimoni públic de sòl no ha imposat deure de formació o constitució, a diferència dels dos sistemes autonòmics de comparació que abans hem assenyalat, en què, en un, tant l’Administració general de la comunitat autònoma basca i els òrgans forals dels seus territoris històrics es troben habilitats potestativament per coadjuvar als municipis, i, en l’altre, l’Administració comunitària canària, les illes i els municipis els han de constituir obligatòriament.

Però la innovació de la regulació balear pot tenir una explicació igualment raonable des d’una línia que ja assenyalaven García de Enterría i Parejo Alfon-Page 340so⁹ quan denunciaven la infrautilització tradicional de l’escala provincial malgrat les seves enormes potencialitats en l’àmbit urbanístic i en les polítiques de sòl en mans públiques i expressant que, tal vegada, la institució hagués pogut tenir més èxit en atenció a la major capacitat financera de diputacions i cabildos –llegiu, igualment, consells insulars–¹⁰ si s’hagués atorgat a aquestes institucions un cert paper en la constitució dels patrimonis públics de sòl.

Aquella doctrina posava de manifest la base legal que oferia l’anterior Llei de règim local per fixar un àmbit de competència, partint del desplegament de la genèrica de foment d’habitatge protegit fixada al seu article 243. No hi ha una previsió semblant a la vigent Llei 7/1985, de 2 d’abril, reguladora de les bases del règim local (LRBRL), però tanmateix, partint del fet que el seu article 31 disposa, com a fi propi i específic de la província, garantir el principi d’equilibri intermunicipal i assegurar una prestació integral i adequada dels serveis propis d’aquells ens, en connexió, igualment, amb el seu article 25, que estableix la competència municipal, en els termes de la legislació estatal i autonòmica, per a la promoció i gestió d’habitatges, que esdevindria un mínim títol habilitant des de la legislació de règim local, que es culminaria amb el fet que la legislació autonòmica remarca la competència obligatòria del municipi en matèria de PPLS a la qual podrà donar suport el consell insular corresponent.

Caldrà distingir en la normativa balear els diferents destins del PPLS, segons parlem de l’àmbit municipal, que es lligaran més aviat amb els processos de gestió urbanística, o de l’àmbit insular o comunitari, ja que les destinacions dels béns integrats en els d’aquelles administracions seran més àmplies i menys vinculades a l’execució i la gestió d’un pla estrictament urbanístic com sí que ho estan els inclosos en el PMS. Destaca, en aquest sentit, Menéndez Rexach,¹¹ que afirma que dins l’àmbit dels patrimonis públics de sòl extramunicipals es plantegen problemes importants derivats del fet que el pa-Page 341trimoni immobiliari de les entitats públiques s’està utilitzant sovint amb fins purament lucratius, i que es justifica, així, la reconducció dels rendiments que s’obtenen per aquest conducte a la consecució de finalitats públiques de l’entitat corresponent.

Respecte de la terminologia emprada, cal entendre una certa incorrecció jurídica en allò referent al caràcter local dels patrimonis públics que, segons mana la norma, han de constituir els consells, perquè ni la legislació estatal bàsica romanent del que fou el TRLS/1992 ni la legislació de règim local preveuen que les illes, enteses com a entitats territorials, puguin ser titulars de patrimonis públics separats destinats a finalitats assimilades al PMS. En conseqüència, si la imposició de formació d’aquest patrimoni es fa des de l’òptica de la competència urbanística o d’ordenació territorial autonòmica, en el caràcter de patrimoni públic de sòl que constitueixin els consells no s’hi pot predicar la condició de local sinó, si escau, insular.¹²

Tanmateix, la norma inicial relativa al deure de constitució del corresponent PPLS hauria pogut aprofitar l’avinentesa del fet de l’establiment d’una regulació autonòmica per tal d’aclarir el dubte que suscita una constant discussió doctrinal amb referència a la necessitat o no de l’adopció d’acord formal exprés d’aquesta constitució, o si, contràriament, s’entendrà implícita en virtut del manament legal que no pas de l’aprovació de l’instrument de planejament general o d’ordenació territorial, ja que, com hem vist, la norma balear prescindeix de l’al·lusió a aquests instruments a l’hora de l’establiment del deure de formació del patrimoni, a diferència del règim que per al PMS estableix l’article 276 del TRLS/1992.

En qualsevol cas, i pel que fa al PPLS de caràcter municipal, veurem que els termes literals de la norma 2 presumeixen una adscripció automàtica per als béns patrimonials que resultin classificats pel planejament urbanístic com a sòl urbà o urbanitzable i que els ens locals destinin a aquesta finalitat.

Page 342

L’apartat 2 de la norma 1 predica ara dels béns que integren el PPLS de les illes i dels municipis allò que per a aquests últims ja disposa l’article 276.2 del TRLS/1992: el seu caràcter de patrimoni separat de la resta de béns, justament per la seva afectació a determinades finalitats urbanístiques o territorials; en definitiva, per la seva destinació a unes comeses especials.

Entre la consideració de patrimonials o demanials que poden tenir els béns de les entitats locals, la tendència doctrinal ha assenyalat gairebé unànimement el seu caràcter patrimonial. Això, sobre la base del fet que la legislació reguladora no establia en cap cas de manera expressa la condició de domini públic per a aquest conjunt de béns, i també pel seu caràcter alienable que, de manera implícita, tenen assignat.

Encara que sigui a sensu contrario, una de les normes establertes pel legislador balear ha contribuït a tancar aquest debat en la línia indicada, atès que, amb el títol d’«Alienació d’altres béns patrimonials», a la número 8 es disposen les regles que en aquest sentit regiran les dels «béns immobles de caràcter patrimonial que no formin part del patrimoni públic local del sòl», la qual cosa, com diem, determina en una lectura a sensu contrario una clara opció que parteix implícitament del seu caràcter patrimonial.

La normativa balear recull, així mateix, la clàusula present en la tradició jurídica segons la qual els ingressos obtinguts mitjançant l’alienació de terrenys, la seva permuta o la substitució per compensació en metàl·lic procedent de l’aprofitament corresponent a l’Administració local, s’han de destinar a conservar i ampliar els PPLS.

El Tribunal Suprem (TS), a la Sentència de 2 de novembre de 1995, ressalta l’explicació històrica d’aquest principi, recordant que el PMS fou regulat ja a la Llei del sòl de 1956 com un conjunt de béns de què les corporacions es poden servir per regular el preu en el mercat de solars, segons paraules de la seva exposició de motius, amb la finalitat de «prevenir, encauzar y desarrollar técnica y económicamente la expansión de las poblaciones». Aquest conjunt de béns disposaria d’una característica especial com és que la seva finalitat específica es realitza mitjançant la circulació pròpia del tràfic jurídic però sense disminució o minva del patrimoni propi, tota vegada que el producte de les alienacionsPage 343 dels seus béns s’haurà de destinar a la conservació i l’ampliació del patrimoni propi.

Per això el TS, a l’esmentada Sentència, recull literalment les paraules de García de Enterría i Parejo Alfonso,¹³ en afirmar que «las dotaciones económicas que se pongan a disposición del Patrimonio Municipal del Suelo constituyen un fondo rotatorio de realimentación continua, por aplicaciones sucesivas al mismo fin, de dicho Patrimonio, lo que constituye una técnica visible de potenciación financiera». En definitiva, s’ha anat acceptant pacíficament que el PMS constitueix un patrimoni separat, com expressament recull l’article 276.2 del TRLS/1992. La llei, doncs, en paraules del TS, ha volgut i vol que el PMS funcioni com un patrimoni separat, és a dir, com un conjunt de béns afectes al compliment d’un fi determinat, que no és qualsevol dels que les corporacions han de perseguir segons la legislació de règim local, sinó l’específic i concret de «prevenir, encauzar y desarrollar técnica y económicamente la expansión de las poblaciones», i per això ha volgut i vol expressament «con una claridad elogiable, que el producto de las enajenaciones de terrenos del Patrimonio se destinen no a cualquier fin, por loable y razonable que sea, sino al específico de la conservación y ampliación del propio Patrimonio Municipal del Suelo».

De manera dispersa, diferents preceptes i disposicions de la legislació urbanística estatal supletòria, de la legislació reguladora del règim jurídic de les entitats locals i dels consells insulars, de la contractació pública i, igualment, disposi-Page 354cions de caire urbanístic autonòmic, possibiliten a les Illes Balears altres mecanismes d’adquisició de béns per a la seva adscripció al PPLS.

Serveixi com a exemple l’adquisició dels béns inscrits en el registre municipal de solars. Aquesta modalitat d’incorporació, que preveu l’article 29 del Reglament d’edificació forçosa i registre municipal de solars –Decret 635/1964, de 5 de març, vigent a la nostra comunitat autònoma com a normativa estatal supletòria no desplaçada–, permet que s’hi adscriguin els solars no edificats en termini, per tal que s’hi pugui edificar o per iniciar-ne l’alienació per mitjà de subhasta, en connexió amb els preceptes també vigents sobre la matèria del TRLS/1976, reguladors dels terminis d’edificació i inscripció en el registre de solars.

Així mateix, per aplicació de la normativa reguladora del règim jurídic de la corresponent Administració pública, en connexió amb la legislació de contractes, es permetria en un principi l’adquisició de béns per a la incorporació al PPLS mitjançant qualsevol forma legítima conforme a l’ordenament jurídic. Es distingirien, així, les realitzades a títol onerós, en què seran exigibles els compliments dels requisits que demani la legislació de contractació de l’ens corresponent, i les formalitzades a títol gratuït, en principi no subjectes a cap restricció tret que impliquessin alguna condició onerosa. Aquesta darrera seria justament la problemàtica que ofereix la cada vegada més nombrosa utilització de la figura de l’adquisició mitjançant conveni urbanístic.

Finalment, i pel que fa al PMS, l’article 38 de la Llei balear 10/1990, de 23 d’octubre, de disciplina urbanística, disposa una possible destinació, juntament a qualsevol finalitat «urbanística o mediambiental», a la conservació i a l’ampliació d’aquest patrimoni municipal en el cas que estigués constituït, de l’import de les sancions pecuniàries imposades pel consell insular corresponent com a conseqüència d’expedients sancionadors instruïts pels ajuntaments i elevats a l’ens insular per raó de la quantia de la sanció proposada, que és percebut directament per l’ajuntament que hagi tramitat l’expedient. Com es pot deduir, aquesta norma de la Llei de disciplina és forçosament matisada, d’acord amb la Llei 8/2004, perquè tots els municipis de les Illes Balears estaran ara obligats a constituir el seu PPLS, on s’integra lògicament el PMS, i per tant els ingressos derivats de l’exercici de potestats punitives únicament es podran destinar a la seva conservació i ampliació, excloent-ne així implícitament la utilització dels recursos econòmics per a finalitats més aviat difuses que permetia l’esmentada clàusula de destinació urbanística o mediambiental.

Page 355

El concepte tal vegada s’ha d’entendre en un sentit ampli, però sempre en relació amb la intervenció en el mercat dels terrenys inclosos en sòls d’assentamentPage 356 urbà, atenent al fet que aquesta destinació parteix de la utilització de béns del PPLS que s’hagin incorporat al procés d’urbanització i edificació; processos legalment exclosos en el sòl classificat com a rústic, tant per la LRSV com per la LSR, com a norma de referència autonòmica.

Hem assenyalat més amunt la dificultat de plantejar que els consells insulars utilitzin de manera prioritària els béns integrants directament per escometre aquests tipus d’actuacions, pensades originàriament en les normes bàsiques estatals només per aquells que s’integressin en els PMS, si no és que articulen cessions gratuïtes en favor dels municipis en ús de la potestat que preveu la norma 7, que comentarem més endavant.

Estem, igual que amb el text de la Llei estatal, davant un concepte jurídic indeterminat que possibilita la utilització dels béns integrants del patrimoni públic, però que no pot donar lloc a entendre que ens situem davant l’articulació de potestats discrecionals estrictes, sinó que la decisió administrativa d’utilització a aquestes finalitats genèriques per part de la corporació (consell insular o ajuntament) ha d’estar en consonància amb les previsions del pla urbanístic municipal. Aquest instrument normatiu de planificació, doncs, ha de perfilar, encara que sigui genèricament, les situacions que regulen la presència d’un interès públic en un ús determinat.

Podem observar que aquesta opció de remissió al pla urbanístic és la mateixa que utilitza el TRLS/1992 pel que fa al PMS i que, en alguns casos, com ara els previstos a la legislació del País Basc,³⁰ s’ha positivat dins una norma de rangPage 357 legal quins usos poden ser considerats a aquests efectes, tècnica que tal vegada el legislador balear hagués pogut acollir igualment.

S’evitaria així un excessiu marge d’apreciació que pot possibilitar el fet d’haver optat per una norma mimètica de l’estatal, en comptes de per una regulació plenament aplicable a tot l’àmbit territorial de les nostres illes i evitant, en conseqüència, el perill de l’aparició d’un excessiu nombre de diferents plantejaments en els instruments urbanístics generals dels municipis. Igualment, s’hagués evitat un perill més greu com pot ser, justament, que el planificador no arribi mai a perfilar els criteris que evitin una discrecionalitat absoluta de la corporació a l’hora d’entendre que una destinació qualsevol pugui ser d’interès general.

La doctrina ha tractat tradicionalment la problemàtica que origina esbrinar quines actuacions es poden acollir a la idea d’interès general; així, Murado Codesal³¹ assenyala les dues posicions contraposades que hi ha sobre aquest particular, amb relació a la clàusula d’«interès social» anàloga que preveu l’article 280.1 del TRLS/1992. El posicionament flexible, defensat per Menéndez Rexach, acceptaria incloure dins l’accepció d’usos d’interès social qualsevol operació raonable encaminada a la satisfacció de necessitats col·lectives. D’altra banda, una posició més restrictiva, argumentada per Martín Valdívia, a la qual ens afegiríem, efectuada des d’una visió teleològica integrada en els fins del PMS, convindria que l’ús social que han de merèixer els terrenys que s’hi troben adscrits no ha de ser cap altre que l’acceptat com a tal en la regulació juridicourbanística. En aquest sentit, aquella doctrina considerarà que els únics usos de possible inclusió dins del terme interès social (general) haurien de ser els que determina el Reglament de planejament en el seu annex, i s’integrarien, d’aquesta manera, en un dels fonaments dels patrimonis de sòl com és el de facilitar l’execució del planejament.

La reconducció cap a la clàusula dels usos d’interès general seria, igualment, el cas de la possible destinació dels PPLS que preveu l’article 15 de les normes generals d’uns emblemàtics plans directors sectorials, com són els de l’ordenació de l’oferta turística de l’illa de Mallorca i de les illes d’Eivissa iPage 358 Formentera, aprovats respectivament pels decrets autonòmics 54/1995, de 6 d’abril, i 42/1997, de 14 de març.³²

Aquests instruments d’ordenació territorial preveuen que, en el corresponent procediment d’adaptació, els instruments de planejament urbanístic definiran una superfície de sòl com a «zona de reserva i dotacional», on seran possibles qualificacions d’usos d’equipaments o turístics, però vinculats exclusivament a dues finalitats:

a) En el primer supòsit (qualificació d’equipaments), corregir els dèficits dotacionals de la zona turística i aportar sòl per a la implantació d’elements d’embelliment i d’enllaç de la trama urbana.

b) En el segon supòsit (qualificació per usos turístics), aportar-hi sòl per a les operacions d’intercanvi d’aprofitament i reconversió d’establiments, previstes en un conjunt d’actuacions amb la finalitat d’eliminar o substituir els d’allotjament obsolets i millorar el nivell de dotacions d’espais lliures públics i d’equipament de cada zona.

Pel que fa al punt que ara ens ocupa, les determinacions dels vigents plans directors sectorials, estableixen que aquella «zona de reserva i dotacional»Page 359 s’haurà de situar preferentment en el sòl ja classificat d’urbà o urbanitzable, excepte en el cas d’impossibilitat material, justificat adequadament, en el qual podrà situar-se de manera contigua a aquest mitjançant la reclassificació adient. Aquesta darrera opció serà, així mateix, factible, quan es pretengui qualificar com a tal zona terrenys que pertanyen a un patrimoni públic del sòl.

Aquesta possibilitat fou analitzada per Socías Camacho³³ amb relació al règim estatal bàsic i supletori existent abans de la vigència de la Llei balear 8/2004, qui va fer unes interessants consideracions sobre l’encaix de les possibilitats que ofereixen els POOT que es qualifiquin terrenys pertanyents al PMS com a zona de reserva i dotacional.

En aquest sentit, aquesta doctrina considera que si la zona es qualifica per destinar-la a equipaments serà evident que no hi haurà cap problema per tal que els terrenys afectats es puguin destinar a la redotació. En aquest supòsit, els béns del PMS es destinarien a les reserves d’equipament o dotacions zonals dels POOT –espais lliures, zones esportives d’ús públic i equipament comunitari–, en quedar incloses dins una de les destinacions que fixa el TRLS/1992: altres usos d’interès social.

Si la zona de reserva i dotacional es qualifiqués com a zona apta per a ús turístic, assenyala, la situació no seria tan senzilla. Es tractaria de destinar béns integrants del PMS a usos turístics, però no a usos turístics en general, sinó només a aquells que provinguin d’una operació d’intercanvi. En conseqüència, encara que sigui cert que en aquest cas s’atorga una destinació turística als terrenys afectats –destinació totalment prohibida d’acord amb l’article 280.1 del TRLS/1992–, s’hauria d’aclarir que en aquest cas no preval l’interès turístic, sinó que la prevalença finalment serà de l’interès dotacional.

En aquest sentit, l’esmentada doctrina té cura de precisar que del que es tracta és d’obtenir un terreny dotacional; terreny que s’adquireix mitjançant les operacions d’intercanvi previstes en els plans directors, de manera que els béns afectats només es podrien destinar a finalitats turístiques quan l’Administració hagués obtingut prèviament una parcel·la de la zona turística congestionada en què es pogués ubicar una dotació o equipament. I això és el que ha de prevalerPage 360 en aquest supòsit: l’obtenció de terrenys dotacionals, encara que sigui a canvi que el propietari que cedeix la parcel·la en què s’ubica un hotel obsolet (que es convertirà en espai lliure) pugui després edificar un allotjament turístic a la zona de reserva i dotacional.

Així doncs, conclou que sembla que en aquest segon cas els béns que integren el PMS també es podrien destinar a aquesta finalitat, en resultar inclosa, com succeeix amb el primer supòsit, dins una de les destinacions (altres usos d’interès social) que fixa l’article 280.1 del TRLS/1992.

Hem assenyalat que la combinació dels articles 276.1 i 280.1 del TRLS/1992, així com la norma 1.1 i la norma 3 de la legislació autonòmica balear, comporta en la pràctica que les destinacions possibles del PPLS es prevegin en més d’un precepte.³⁴ La possible funció dels PPLS quant a facilitar l’execució de plans, al nostre parer s’ha de considerar situada més aviat en un nivell de subsidiarietat que no pas de prioritat d’aquest patrimoni separat. Dit en altres paraules, semblaria que aquesta possible destinació de determinats recursos del patrimoni específic només s’hauria de produir en situacions en què, excepcionalment, amb la utilització dels mecanismes que preveuen ad hoc la legislació autonòmica o l’estatal supletòria en vigor avui a la nostra comunitat autònoma per fer efectiva l’execució del pla corresponent –fos d’ordenació territorial o estrictament urbanístic–, aquells no fossin suficients per articular-la en una situació concreta.

La norma 4 comença per establir un principi general, com feia l’anul·lat precepte equivalent de la legislació estatal –article 282–, relatiu a la gestió directa i a la cessió, que es concreta en els termes següents:

4. Gestió directa o cessió

1. Les administracions locals, fent servir la modalitat de gestió més adequada a cada cas, poden dur a terme la urbanització i l’edificació dels terrenys integrants del patrimoni públic local de sòl, una vegada que així ho permeti el grau de desenvolupament del planejament.

»2. Els terrenys integrants del patrimoni públic local de sòl poden ser cedits per al compliment dels fins previstos en els punts 1.1 i 3 anteriors.»

La literalitat de la norma posa de manifest que el seu títol indueix a un equívoc, ja que la modalitat de gestió administrativa «més adequada a cada cas» a què es fa al·lusió en el punt 1 en cap cas no ha de ser necessàriament la gestió directa, sinó que la fórmula justament obri la possibilitat de l’admissió, sense cap altra dificultat, de la gestió indirecta, ambdues previstes a l’article 85 de la LRBRL amb formes diverses,³⁵ així com les fórmules consorcials, gerencials oPage 362 societàries que es preveuen en el Reglament de gestió urbanística, aplicable gairebé íntegrament a les Illes Balears.

Respecte de la possibilitat genèrica de cessió que preveu el punt 2 d’aquesta norma, sembla que es vol referir al fet que les oneroses vinculades als fins que preveu la norma 1.1 s’haurien de dur a terme necessàriament per alienació mitjançant concurs; però en el cas de les finalitats que preveu la norma 3, en no trobar-se vinculades expressament a modalitat onerosa específica, podrien ser utilitzables altres fórmules, com ara les modalitats especials de contractació pública regulades en aquella legislació sectorial.

Un altre cop, la transcripció mimètica del règim estatal fa que la norma 5, amb el títol d’intervenció i tutela autonòmica, provoqui una situació peculiar que s’hagués evitat amb una redacció que hagués tingut en compte el marc vigent de distribució competencial intracomunitària. Disposa en aquest sentit que:

D’acord amb el que estableix l’article 109 del Reial decret 1372/1986, de 13 de juny, pel qual s’aprova el reglament de béns de les entitats locals, tota cessió de terrenys s’ha de comunicar i, si n’és el cas, autoritzar per l’òrgan competent de la comunitat autònoma.

La redacció conferida no ha contribuït a eliminar una dificultat interpretativa que origina la Llei balear 8/1993, d’1 de desembre, d’atribució de competències als consells insulars en matèria de règim local, i que assigna les facultats a aquests ens de govern que fins aleshores havia exercit la comunitatPage 363 autònoma; en el que ara interessa, en matèria de disposició de béns patrimonials dels municipis. Perquè, certament, l’article 1.3 d’aquella norma autonòmica al·ludeix a les autoritzacions i als coneixements de determinats expedients d’alienació, permuta, gravamen i venda directa, però en cap cas no al·ludeix a les cessions.

Deixant de banda el règim d’autoritzacions d’alienació, gravamen o permuta, l’article 109 del Reglament de béns de les corporacions locals (RBCL) disposa, en el seu punt 2, que els béns immobles patrimonials no es podran cedir gratuïtament sinó a entitats o institucions públiques per a fins que redundin en benefici dels habitants del terme municipal, així com a institucions privades d’interès públic sense ànim de lucre; i que d’aquestes cessions se’n donarà compte a l’autoritat competent de la comunitat autònoma.

Així doncs, la norma reguladora dels PPLS no aclareix, en el cas dels béns municipals, si la comunicació de les cessions s’ha d’efectuar a l’Administració de la comunitat autònoma o al consell insular corresponent. Certament es pot sostenir que la competència relativa a la recepció d’aquella comunicació s’ha de deduir que es podria trobar implícitament transferida en favor dels consells insulars, però, davant la manca de previsió expressa, la prudència obliga que els ajuntaments ho comuniquin a ambdues administracions, sobretot en el cas que la cessió s’efectuï a una altra administració o entitat que no sigui el mateix consell insular.

No obstant això, el mateix RBCL ens donaria tal vegada una pauta per aclarir que la comunicació de cessió s’hauria de dur a terme al consell insular, atès que en el seu article 110 s’assenyala, en relació amb la cessió gratuïta, que la relativa a la de solars a l’organisme competent de promoció de l’habitatge per construir-ne de protecció oficial revestirà normalment la forma de permuta de terrenys per nombre equivalent dels que s’haguessin d’edificar, factor que ens fa pensar que implícitament tota cessió s’haurà de comunicar (com es comuniquen o s’autoritzen prèviament les permutes) al consell insular corresponent.

Respecte de la regulació d’aquestes qüestions per part del legislador estatal, ens digué el TC que aquesta possibilitat li resultava vedada i que s’inseria plena-Page 364ment dins l’àmbit de competència autonòmic, atès que la regulació de les cessions dels terrenys que integraven el PMS no podia tenir empara en el títol habilitant que en favor de l’Estat preveu l’article 149.1.13 de la CE. Així doncs, i per derivació, la regulació autonòmica desplaça els preceptes del TRLS/1976 que es podien considerar d’aplicació supletòria en allò referent al patrimoni municipal.

El règim jurídic balear relatiu a la forma d’alienació i cessió de terrenys que integrin el PPLS es troba conformat a les normes 6 a 8, que transcrivim tot seguit:

6. Cessions oneroses. Concurs

1. Els terrenys que pertanyin al patrimoni públic local de sòl amb qualificació adequada als fins establerts en el punt 1.1 anterior només poden ser alienats mitjançant el sistema de concurs. El preu no pot ser inferior al valor de repercussió corresponent a l’aprofitament urbanístic real que li correspongui.

2. El plec de condicions del concurs ha d’establir els terminis màxims per dur-hi a terme les obres d’urbanització, si escau, i les d’edificació, com també els preus màxims de venda o arrendament de les edificacions resultants de l’actuació.

3. Si el concurs és declarat desert, l’ens local corresponent pot alienar el bé directament dins el termini màxim d’un any d’acord amb el plec de condicions i amb una variació màxima del 10% referent a les condicions econòmiques establertes en aquest plec de condicions.

7. Cessions entre administracions

Les administracions públiques i els ens instrumentals que en depenguin poden transmetre directament i gratuïtament els béns del patrimoni públic local de sòl, sempre que els béns esmentats es dediquin a les finalitats establertes en els punts 1.1 i 3 anteriors.

8. Alienació d’altres béns patrimonials

L’alienació dels béns immobles de caràcter patrimonial que no formin part del patrimoni públic local del sòl s’ha de fer mitjançant subhasta o, en els casos en què el preu no sigui l’únic criteri determinant de l’alienació, mitjançant concurs.»

De la regulació anterior, en podem extreure una sèrie de trets estructurants que posarem de manifest tot seguit, des de la configuració del sistema a partir de distingir una qualificació del bé segons els fins que s’estableixen en les normes 1.1 i 3.

Page 365

Així, si estem en presència de les finalitats d’intervenció en el mercat, l’obtenció de reserves de sòl, o facilitar l’execució del planejament territorial i urbanístic –fins que preveu la norma 1.1–, s’articula la cessió onerosa per concurs com a sistema prioritari, i de forma subsidiària, en cas que fos declarat desert, podrà operar el mecanisme d’alienació directa en els termes fixats a la norma 6.3.

En el mateix sentit que exposa Gosálbez Pequeño³⁶ amb referència al concurs previst a la normativa andalusa, segons el règim que preveu la Llei balear es tractarà d’un concurs amb singularitats que el diferencien inicialment del regulat a la legislació general de béns públics i de contractació administrativa, però en el qual aquesta existència de normes característiques derivades de l’ordenament urbanístic no impedeix l’aplicació de les regles generals d’aquest sistema d’adjudicació. Li caldrà, així, la concurrència d’una regla tan elemental com capital en els concursos: el plec de clàusules administratives particulars, que han d’incloure necessàriament els criteris objectius que regeixen l’adjudicació, i indicar-ne també la baremació respectiva.

Així doncs, les especialitats que fixa la legislació balear quant al fet que el plec corresponent establirà necessàriament els terminis màxims per dur a terme les obres d’urbanització, si escau, i les d’edificació, com també els preus màxims de venda o arrendament de les edificacions resultants de l’actuació, no proscriu la inclusió d’altres criteris d’adjudicació addicionals, ni tampoc la presència a les bases de totes les clàusules que es considerin necessàries per assegurar l’afectació del bé a la seva destinació, com puguin ser les que estableixin la constitució de fiançaments o condicions resolutòries de la transmissió davant hipotètics incompliments d’aquella destinació.

En canvi, si ens situem davant destinacions dels béns per actuacions adreçades a regular el mercat de sòl o a la construcció d’habitatges subjectes a algun règim de protecció pública o a altres usos d’interès general apreciat per la mateixa corporació local, d’acord amb el que disposi el planejament urbanístic –finalitats que preveu la norma 3–, sensu contrario, sembla que es podria acudir a l’alienació directa –norma 7–, sense descartar la possibilitat d’utilitzar subhasta, ja que la regulació no ho prohibeix directament.

Page 366

Tanmateix, aquesta interpretació toparà amb la dificultat, gairebé irresoluble, de determinar si els conceptes d’intervenció en el mercat, expressat a la norma 1.1, i actuacions adreçades a regular el mercat de sol, són en definitiva idèntics, amb la qual cosa aquesta segona modalitat requereix igualment la subjecció al règim de concurs que preveu la norma 6, en ser una especialitat del supòsit genèric d’intervenció en el mercat.

En qualsevol cas, cal dir que les possibilitats de l’alienació directa que preveu la norma 7 pel que fa als béns amb qualificació adequada als fins de la norma 1.1 mereix, emperò, una matisació que deriva de la interpretació sistemàtica, com és que en aquest cas, i en connexió amb la regla general de subjecció a concurs que estableix la norma 6, l’alienació directa serà operativa quan es donin les condicions que expressa el seu punt 3, és a dir, que prèviament s’haurà d’haver intentat una alienació per concurs. En cas de quedar desert es podrà procedir a l’alienació directa, però sempre amb el compliment estricte de dues condicions.

Una de caràcter temporal, com és que l’adjudicació –alienació– i no simplement l’inici del segon procediment licitador subsidiari es dugui a terme en el termini d’un any des de la resolució del procediment de concurs. La segona condició és la subjecció d’aquest nou procediment d’acord amb el plec de condicions que va regir en el concurs, impedint expressament cap altra modificació de les seves clàusules que no sigui exclusivament la disminució del preu de licitació.

Del contingut de la norma 7 cal dir que, així mateix, no obeeix als termes del seu enunciat, perquè no regula només les cessions gratuïtes, sinó també les directes (que poden ser a títol onerós). Però, a més, i pel que fa a les de caire gratuït, no les cenyeix només a les de caire interadministratiu. Efectivament, la manca d’un pronom reflexiu en el verb utilitzat –«poden transmetre» en comptes de «es poden transmetre»– palesa la discordança que assenyalem. Sigui com sigui, el resultat final no es troba en cap cas impedit, ni tampoc representa una major innovació perquè, en definitiva, preveu possibilitats de cessions gratuïtes a altres entitats que no siguin Administració pública o els seus ens instrumentals que ja havia previst l’article 166 del TRLS/1976,³⁷ amb relació al PMS.

Page 367

Però paradoxalment, i de facto, resulta, doncs, que la legislació balear no haurà regulat les alienacions interadministratives encara que per això tampoc no pugui ser defensable que les administracions titulars de PPLS no puguin acordar entre si la transmissió directa a títol onerós o gratuït en compliment de les finalitats que s’assignen a aquells patrimonis, és a dir, als usos a què es refereixen les normes de referència. Si la literalitat del contingut de la norma 7 permet les alienacions directes en favor d’entitats distintes a les administracions o ens instrumentals, cal suposar que allò que persegueix el seu títol també ha de ser possible, ja sigui a través del contracte d’alienació interadministratiu, o amb la utilització de la figura del conveni que, tanmateix, es pot dur a terme sense que existeixi una habilitació ad hoc en la legislació urbanística autonòmica.

En definitiva, es fa difícil saber, a manca de cap exposició de motius en la Llei 8/2004 sobre aquesta qüestió, la intenció exacta del legislador, perquè, certament, articular la possibilitat expressa de cessió directa i gratuïta en favor d’entitats administratives no era especialment problemàtica, per no dir que fins i tot era recomanable. El resultat pràctic del contingut de la norma és un altre, com és que aquest tipus d’alienació és aplicable en favor de persones jurídiques privades, supòsit en el qual hagués estat més recomanable que el caràcter gratuït de la cessió s’hagués articulat mitjançant concurs per garantir la igualtat d’oportunitats per competir en la seva consecució.

La normativa estatal establia per a aquests tipus de cessions únicament la intervenció de l’òrgan de l’Administració de tutela, ara prevista a l’article 109.2 del RBCL, encara que hem d’entendre que aquests tipus de cessions mereixeran una explícita motivació, en comportar una excepció als principis generals que regeixen en matèria d’alienació de béns del PPLS. En definitiva, l’interès públic és el factor que justifica la cessió, de la qual es pot predicar un cert component de discrecionalitat lligada a una mínima justificació en la utilització d’aquest mecanisme.

Finalment, en matèria d’alienació de béns patrimonials que no es trobin adscrits al PPLS, la normativa balear determina un desplaçament de la previsió de l’article 168 del TRLS/1976, que exigia el sistema de subhasta per a l’alienació de qualsevol tipus de béns patrimonials sense distinció. La legislació autonòmica ha optat, com es desprèn dels termes de la norma 8, per exigir inicialment en aquests béns no demanials ni afectats al PPLS el sistema d’alienació per subhasta, encara que introdueix una clàusula que possibilita la utilització dels sistema de concurs quan el preu no sigui l’únic criteri determinant per a la seva alienació.

Page 368

@VI. Reversió de terrenys expropiats per incorporació al patrimoni públic local de sòl

L’article 40 de la LRSV, en la regulació dels supòsits de reversió, parteix de la clàusula genèrica d’acord amb la qual els terrenys de qualsevol mena –entenent que es vol referir a qualsevol classificació– que s’expropiïn per raons urbanístiques han de ser destinats al fi específic que estableixi el pla corresponent. En el punt 2 preveu expressament un supòsit atípic de reversió quan es tracti de terrenys destinats a PMS, establint literalment que és procedent «la reversió dels terrenys expropiats per a la formació o ampliació del patrimoni municipal de sòl si, com a conseqüència d’una modificació del planejament que no s’efectuï en el marc de la revisió del planejament, se’n pertorben els usos, les intensitats o els aprofitaments, i això implica un increment del valor dels terrenys».

Per tant, si l’anterior determinació és aplicable a les Illes Balears, cal posar de manifest alguns trets singulars de l’anterior modalitat de reversió expropiatòria pel que fa al patrimoni municipal (per tant, aplicable al patrimoni públic d’aquelles entitats) que descriu acuradament Otazu Amátriain,³⁸ començant per destacar que no és qualsevulla variació del pla urbanístic la que habilita a la reversió, ja que si la variació es produeix mitjançant la seva revisió no serà possible exigir-la. A la vegada, constata que l’alteració només es pot tenir en consideració si es produeix respecte d’unes determinacions concretes del pla com són els usos, les intensitats o els aprofitaments, i que a més tingui l’efecte d’incrementar el valor dels terrenys expropiats. Però la crítica a l’article 40.3 de la LRSV, no sense un bon raonament lògic, s’estén a dos punts més.

D’entrada, el cas regulat no és un supòsit de desaparició de la causa expropiandi, perquè no comporta que els terrenys deixin d’estar destinats a formar o ampliar el PMS, sinó que el precepte parteix de la idea que els esmentats terrenys continuen dins aquell patrimoni amb usos, intensitats o aprofitaments distints, només que ara aparentment amb més valor. Això fa que estiguem en presència d’un fenomen jurídic únic dins el nostre ordenament, en virtut del qual procedeix la reversió d’uns terrenys expropiats sense que desaparegui la causa que va donar lloc a la seva expropiació i amb el manteniment de la finalitat per a la qual foren expropiats. En definitiva, aquesta doctrina considera quePage 369 hagués estat més lògic amb la finalitat pretesa i la tradició jurídica, que la LRSV hagués previst que el particular expropiat en el seu moment fos creditor de la facultat de retaxació dels béns expropiats i d’obtenir la diferència de valor atribuïble al planejament modificat.

D’altra banda, una altra mancança assenyalada afecta directament el nostre àmbit autonòmic perquè l’aplicació coherent de la literalitat de l’article 40.3 de la LRSV, en referir-se als PMS, no preveu una mesura equivalent per als patrimonis públics d’altres administracions que no siguin la municipal. Mancança que connecta aquesta doctrina, entre d’altres normes autonòmiques, amb la previsió de la nostra LSR, cosa que fa que s’arribi a la conclusió evident que en els supòsits de patrimonis autonòmics de sòl no cabria la reversió ja que no es tracta de patrimonis municipals, consideració que hauríem de fer extensiva igualment als patrimonis públics que hipotèticament puguin formar els consells insulars.³⁹

@VII. Conclusions

A partir del que s’ha exposat, i a tall de conclusions, podem assenyalar que estem sens dubte en presència d’un intent de fer efectiu el manament ja existent de formació de patrimonis públics de sòl per aplicació supletòria de la normativa estatal, aprofitant per establir una ordenació que no deixa cap marge de dubte quant a la imposició d’aquesta obligació: s’hi trobaran subjectes tots els municipis, sense previsió de cap clàusula d’exoneració segons la seva població o el tipus d’instrument urbanístic de què disposin i, a més, com a novetat respecte de les regulacions preexistents, amb implicació directa dels consells insulars.

Si bé la introducció s’ha dut a terme, com hem exposat inicialment, mitjançant una llei de mesures administratives i tributàries, en definitiva una llei d’acompanyament, amb les implicacions que d’això es pugui derivar, una altra lectura que se li pot donar al fet esmentat és que el legislador considera una prioritat l’establiment i l’exigència de la institució, que no pot esperar a la desitjada regulació integral del règim jurídic territorial i urbanístic a la nostra comunitat autònoma. Segurament hi ha contribuït l’alarmant procés d’augment delPage 370 preu de l’habitatge a les nostres illes, tradicionalment per davall de la resta dels territoris de l’Estat, i que en els darrers anys s’ha situat al nivell del que existeix a les comunitats autònomes més inflacionistes.

Tanmateix, la necessitat de formar els patrimonis públics de sòl, per bé que no a tots els municipis, però sí en un gran percentatge, ja era exigible per aplicació de la normativa estatal supletòria vigent. Quin va ser, però, el resultat pràctic? Doncs que, al cap i a la fi, cap municipi d’aquesta comunitat no va arribar mai a formar el corresponent patrimoni finalista; per això és més que lògic que dins tota l’extensa jurisprudència generada per part del Tribunal Superior de Justícia de les Illes Balears en matèria d’ordenació territorial i d’urbanisme, no s’hagi dictat cap sentència en relació amb aquesta figura.

L’ímpetu demostrat pel legislador amb la recent aprovació de les mesures esmentades és, doncs, més que lloable, però tampoc no hi ha ressorts expressos coadjuvants a una formació efectiva, per tal que el seu objectiu no quedi un altre cop en un simple desideràtum. Les corporacions locals de les Illes Balears, tret d’algunes significades excepcions, es caracteritzen per unes greus mancances a l’hora de fer una mínima i genèrica gestió urbanística, i probablement el manament legal, sense cap mesura de coerció associada, esdevingui un altre cop paper mullat.

Hagués contribuït a l’operativitat real d’aquest nou intent exprés de formació de patrimonis públics l’establiment d’una mesura legal transitòria en la línia ja tradicional i que ha donat bons resultats a les nostres illes, com és l’impediment d’aprovació de modificacions de planejament municipal sense que simultàniament s’adaptin a les determinacions d’aplicació directa dels instruments d’ordenació territorial. Així, es podria haver fixat un termini raonable dins el qual aquests patrimonis s’haguessin de constituir, ultrapassat el qual s’apliquessin mesures de coerció indirecta, en línies similars a l’exposada, per complir el manament legal.

Igualment, el legislador hauria pogut donar el pas lògic que esdevenia necessari si realment volia assignar operativitat a un patrimoni públic per intervenir directament en el mercat de l’habitatge o en la regulació de sòl, com era remarcar la necessitat de consignació en els pressupostos ordinaris de determinades quantitats anuals destinades a la formació i ampliació d’aquest patrimoni. Malgrat tot, l’obligació existeix, encara que potser molts municipis interpre-Page 371tin que les normes de la Llei balear 8/2004 tanquin per se tota la regulació del sistema.

Efectivament, declarat nul pel TC l’article 281 del TRLS/1992, esdevé aplicable la necessitat de consignació pressupostària ordinària per part dels ajuntaments de les quantitats fixades a l’article 194 del TRLS/1976, plenament vigent en no haver efectuat el legislador autonòmic una previsió expressa del seu desplaçament formal. En aquest sentit, la Sentència del TSJ de Madrid 914/2004, de 3 de juny de 2004, afirma «de acuerdo con ello en todo caso el Ayuntamiento de Majadahonda debe tener constituido el PMS, ya, aun admitiendo que haya de atenerse al número de habitantes, se ha acreditado que en el año 2001 rebasaba los 50.000 habitantes. Y en cuanto a la obligación de destinar el 5% del importe del presupuesto a mantenimiento y ampliación de dicho patrimonio ello venía impuesto por el art. 194.1 de la Ley de 1976 al haber sido declarado inconstitucional el art. 281 de la Ley de 1992, cuya obligación han reiterado repetidas sentencias del Tribunal Supremo».

D’altra banda, els consells insulars queden alliberats d’un deure similar, que hauria d’haver estat introduït en aquest cas en ús de la competència legislativa autonòmica, si aquesta és justament la que ha fet néixer l’establiment necessari d’un patrimoni públic de sòl insular. Omissió que es pot explicar però atenent al fet que la intervenció dels ens insulars s’estructurarà ben segurament des de l’òptica d’un paper de coordinació i suport que no pas des de perspectives d’intervenció activa en polítiques de regulació del mercat d’habitatge, que es duria a terme segons les seves possibilitats pressupostàries.

En definitiva, la normativa balear pròpia dels patrimonis públics de sòl pretén que la institució d’intervenció pública sigui finalment una realitat, per bé que neix –com s’ha exposat– sense assolir una òptima tasca d’harmonització amb disposicions ja existents, disperses en la normativa urbanística autonòmica, i tampoc sense efectuar desplaçament exprés de normativa estatal supletòria que hagués facilitat dificultats interpretatives quant a la seva vigència. Haurà de tenir, doncs, un paper fonamental en aquest objectiu, a manca d’altres mecanismes, el control actiu que facin les administracions supramunicipals de la consignació efectiva de partida per al seu establiment en els pressupostos ordinaris municipals, almenys per a la formació d’un patrimoni públic inicial que es pugui anar incrementant.

------------

BOIB núm. 186, de 30 de desembre de 2004.

Sobre la situació actual d’acusada dispersió de la regulació urbanística autonòmica, vegeu el nostre treball «La ordenación territorial y urbanística en las Islas Baleares. Contención y regulación del crecimiento en un marco de descentralización política y administrativa» (2003), a Justicia Administrativa, núm. extraordinari 2003, «El derecho urbanístico de las comunidades autónomas (I)», Valladolid, Editorial Lex Nova.

Aquest fou el cas del desplaçament dels preceptes del Reglament de disciplina urbanística, efectuat per part de la disposició final primera de la Llei territorial 10/1990, de 23 d’octubre, de disciplina urbanística.

Vegeu, en aquest sentit, les consideracions de la Sentència 1096/2001 del Tribunal Superior de Justícia de les Illes Balears, de 19 de novembre, que valida la legalitat de les Normes subsidiàries i complementàries de planejament aprovades pel Govern de les Illes Balears previstes pel desplegament de la Llei 2/1993, de 30 de març, de creació del Parc Balear d’Innovació Tecnològica, i on es rebutja el plantejament de qüestió d’inconstitucionalitat contra l’article 5.2 de l’expressada Llei, que preveu el mecanisme d’obtenció de sòl que reguli l’instrument de planificació; i hi introdueix una declaració expressa prèvia del Govern de la Comunitat de qualificació de la finca o finques en qüestió com a patrimoni públic de sòl, entenent que una determinació d’aquesta mena entra en l’àmbit de competència autonòmic i que, de manera inherent, s’ha d’entendre que l’Administració demandada pugui efectuar aquella qualificació de patrimoni públic de sòl en atenció a les finalitats perseguides per la Llei.

«Article 276. (B) Constitució. Patrimoni separat.

1. Els Ajuntaments que disposin de planejament general hauran de constituir el seu respectiu Patrimoni Municipal del Sòl, amb la finalitat de regular el mercat de terrenys, obtenir reserves de sòl per a actuacions d’iniciativa pública i facilitar l’execució del planejament.

»2. El béns del Patrimoni Municipal del Sòl constitueixen un patrimoni separat de la resta de béns municipals, i els ingressos obtinguts mitjançant alienació de terrenys o substitució de l’aprofitament corresponent a l’administració pel seu equivalent metàl·lic es destinaran a la seva conservació i ampliació.»

[6] Així, la seva Llei 20/1998, de 29 de juny, reguladora dels patrimonis públics de sòl, disposa en el seu article 20:

Con los mismos fines previstos en el artículo 1 de esta Ley, la Administración General de la Comunidad Autónoma del País Vasco y los órganos forales de sus territorios históricos podrán constituir sus correspondientes patrimonios públicos de suelo o colaborar con los municipios y otras entidades públicas de carácter no territorial o instrumental para facilitarles la adquisición o disponibilidad de terrenos y otros bienes inmuebles.

Estos patrimonios públicos de suelo supramunicipales evitarán las duplicidades o solapamientos competenciales con los patrimonios municipales de suelo a través de una actuación coordinada con las instituciones municipales, así como de la necesaria coordinación entre las políticas de los órganos forales y de las instituciones comunes.»

[7] El Decret legislatiu 1/2000, de 8 de maig, que aprova el Text refós de les lleis d’ordenació del territori de Canàries i d’espais naturals de Canàries, disposa, en el seu article 74, que «La Administración de la Comunidad Autónoma, las Islas y los Municipios deberán constituir sus respectivos patrimonios públicos de suelo con la finalidad de crear reservas de suelo para actuaciones públicas de carácter urbanístico, residencial o ambiental y de facilitar la ejecución del planeamiento».

[8] Vegeu, en aquest sentit, les determinacions del capítol IV del títol IV, que desenvolupen la previsió de la disposició transitòria cinquena de l’Estatut d’autonomia, pel que fa a la distribució en favor dels consells insulars de les competències que es preveuen en l’article 39.

[9] García de Enterria, E. i Parejo Alfonso, L. (1981), Lecciones de derecho urbanístico, Madrid, Civitas.

[10] Així, l’article 41.3 de la LRBRL disposa: «Los Consejos Insulares de las Islas Baleares, a los que son de aplicación las normas de esta Ley que regulan la organización y funcionamiento de las Diputaciones provinciales, asumen sus competencias de acuerdo con lo dispuesto en esta Ley y las que les correspondan, de conformidad con el Estatuto de Autonomía de Baleares.»

[11] Menéndez Rexach, A. (1993), «Reflexiones sobre el significado actual de los patrimonios públicos», Ciudad y Territorio, Estudios Territoriales, núm. 95-96.

[12] Així, l’article 5 de l’Estatut d’autonomia, que disposa que la comunitat autònoma estructura la seva organització territorial en illes i en municipis, la qual cosa palesa a més la incorrecció del legislador en la fórmula emprada per tal d’establir el PPLS, ja que no és pròpiament als consells insulars i als ajuntaments als quals s’imposa el deure, sinó a les illes i als municipis, confonent així què és l’entitat territorial a la qual s’assigna la competència amb què són les seves institucions de govern.

[13] García de Enterría, E. i Parejo Alfonso, L. (1981), op. cit.

[14] Anul·lació que, en els termes de la STC 61/1997, es basava en el fet que la concreció amb caràcter bàsic de quins han de ser els béns que integren el PMS ja no respon de forma immediata i directa a la planificació general de l’activitat econòmica, sinó que constitueix, contràriament, una regulació detallada que ha de quedar a la lliure configuració de les comunitats autònomes.

[15] «2. Els propietaris de terrenys de sòl urbà que no tenen una urbanització consolidada han d’assumir els deures següents:

»a) Cedir obligatòriament i gratuïtament a l’Administració tot el sòl necessari per als vials, els espais lliures, les zones verdes i les dotacions públiques de caràcter local al servei de l’àmbit de desenvolupament en el qual els seus terrenys siguin inclosos.

»b) Cedir obligatòriament i gratuïtament el sòl necessari per a l’execució dels sistemes generals que el planejament general, si escau, inclogui en l’àmbit corresponent, a l’efecte de la seva gestió.»

[16] «La transformació del sòl classificat com a urbanitzable comporta, per als seus propietaris, els deures següents:

»1. Cedir obligatòriament i gratuïtament a l’Administració tot el sòl necessari per als vials, els espais lliures, les zones verdes i les dotacions públiques de caràcter local al servei de l’àmbit de desenvolupament en què els seus terrenys siguin inclosos.

»2. Cedir obligatòriament i gratuïtament el sòl necessari per a l’execució dels sistemes generals que el planejament general, si escau, inclogui o adscrigui a l’àmbit corresponent.»

[17] En concret, el sòl de cessió obligatòria i gratuïta a l’Administració actuant corresponent al 10% de l’aprofitament del sector o l’àmbit corresponent; que pot ser reduït per la legislació urbanística.

[18] Santos Díez, R. i Castelao Rodríguez, J. (1994), Derecho urbanístico, Madrid, Abella.

[19] Afirmació que, tanmateix, no es pot fer en termes categòrics des del moment en què els plans territorials insulars previstos a la legislació balear delimiten les figures d’àrees de reconversió territorial que preveu la Llei 6/1999, de 3 d’abril, de directrius d’ordenació territorial, que han de desplegar els instruments de desenvolupament dels plans territorials que crea la mateixa Llei: els projectes de reconversió territorial i els projectes de millora territorial. Aquestes actuacions poden comportar, ni que sigui de forma indirecta, actuacions en sòls urbans i urbanitzables per assolir els objectius fixats als articles 28 i 30 de la norma legal –entre d’altres: la reutilització i l’esponjament de zones degradades dels nuclis urbans amb assenyalament dels àmbits d’aplicació dels plans i programes d’actuació; centres històrics degradats; zones turístiques on es puguin aplicar operacions previstes en el Pla director d’ordenació de l’oferta turística; altres zones que, per la tipologia i la qualitat constructiva dels seus edificis i infraestructures, facin necessària una rehabilitació i l’eliminació d’elements; o la reordenació d’espais destinats a diverses activitats industrials i de serveis per raons d’interès supramunicipal. En la mesura que es produeixi el desenvolupament reglamentari dels instruments de planificació i execució de les àrees de reconversió territorial, no cal descartar, doncs, que aquells tinguessin en compte igualment la possibilitat de destinació a PPLS per a determinats terrenys de l’àmbit d’intervenció corresponent.

[20] El precepte esmentat de la LSR disposa el següent:

1. Les activitats que resultin declarades d’interès general tindran la consideració d’activitats que comporten un aprofitament atípic del sòl rústic, llevat que es refereixin a activitats públiques o a equipaments que no tenguin finalitat lucrativa.

2. Aquest aprofitament s’atorgarà en el moment de la concessió de la llicència municipal corresponent i només el 90% resultarà atribuïble al titular de la parcel·la. El percentatge restant correspondrà a l’Administració municipal i s’haurà d’adquirir necessàriament per la persona interessada una vegada concedida l’autorització i prèviament a l’inici de qualsevol actuació.

»3. La valoració del 10% de l’aprofitament atípic atribuïble a l’Administració municipal es quantificarà sobre la base de l’increment de valor que els terrenys experimentin com a conseqüència de la declaració d’interès general, en la forma que es disposi reglamentàriament; les quantitats ingressades per aquest concepte s’hauran de destinar, en el percentatge que es determini, a fins conseqüents amb l’objecte d’aquesta llei.»

[21] Vegeu el nostre treball «El aprovechamiento atípico en la Ley 6/1997, de 8 de julio, del suelo rústico de las Islas Baleares» (2002), Revista Práctica Urbanística, Madrid, La Ley.

[22] La regulació de la figura s’efectua a l’article 278 de l’esmentat TRLS/1992.

[23] Diu la Sentència 61/1997, de 20 de març, que «el art. 278.1 TRLS regula las reservas de terrenos de posible adquisición para el Patrimonio Municipal del Suelo. Ciertamente, este precepto contiene una norma meramente permisiva o habilitante que faculta al planeamiento para prever reservas de terrenos que sirvan para la constitución o ampliación del Patrimonio citado, como alega la representación estatal, pero, como ha quedado dicho, el Estado carece de la cobertura competencial suficiente para dotar a la norma en cuestión de carácter básico, puesto que ni tiene cobijo en el art. 149.1.13.º CE, ni menos aún, en el art. 149.1.18.º de la Constitución Española».

[24] Fernández Rodríguez, T. R. (1993), Manual de derecho urbanístico, Madrid, Abella.

[25] Lliset Borrell, F.; López Pellicer, J. A. i Romero Hernández, F. (1993), Ley del suelo. Comentarios al Texto refundido de 1992, Madrid, Abella.

[26] És el cas del País Basc, amb l’esmentada Llei 20/1998, de 29 de juny, que estableix en el seu article 14 que la delimitació dels terrenys de reserva s’ha de formalitzar mitjançant un plànol de superfície, amb identificació de les parcel·les cadastrals, incorporant-hi una relació de propietaris afectats i la destinació o els usos actuals del sòl. La delimitació ha de motivar i avaluar, entre altres aspectes, la preferència de l’opció adoptada amb relació a altres alternatives d’emplaçament. L’expedient ha de partir d’una aprovació inicial de la batllia, amb tràmit d’informació pública i notificació personal, i ha d’acabar amb l’aprovació definitiva del plenari.

[27] El sistema del País Valencià opta per una delimitació en l’instrument de planejament general, però que permet també establir una opció diferida a la delimitació mitjançant planejament especial.

[28] En aquest sentit, l’article 33 de la Llei de directrius d’ordenació territorial disposa: «1. Els plans territorials parcials limitaran l’increment del sòl classificat com a urbanitzable o apte per a la urbanització, destinat a ús residencial, turístic o mixt, i no computaran les superfícies destinades a grans equipaments que formin part del nou polígon o sector, per cada municipi segons els percentatges màxims per illa que s’indiquen a continuació, els quals tendran un horitzó temporal de 10 anys: a) Illa de Mallorca: 10%; b) Illa de Menorca: 12%; c) Illes d’Eivissa i de Formentera: 10%. Per obtenir la població màxima de creixement s’utilitzarà una densitat mitjana de cent habitants per hectàrea. 2. Per calcular el percentatge màxim de creixement es considerarà el sòl urbà i el sòl urbanitzable o apte per a la urbanització amb pla parcial aprovat definitivament a l’entrada en vigor d’aquestes directrius, exceptuant-ne aquell que quedi reclassificat com a sòl rústic per disposició d’aquesta llei», precepte que es complementa amb un règim transitori encara més restrictiu previst a la seva disposició transitòria quarta: «1. Fins a l’entrada en vigor dels plans territorials parcials, els instruments de planejament general o parcial que impliquin creixement de sòl urbà, urbanitzable o apte per a la urbanització destinat a ús residencial, turístic o mixt, existent a l’entrada en vigor d’aquesta Llei, només es podran tramitar quan aquest creixement, en cada municipi, no superi el menor dels valors següents: a) El que resulti d’aplicar un 3% del sòl urbà existent, en el terme municipal, en el moment de l’entrada en vigor d’aquesta llei. b) El que resulti d’aplicar un 2% del sòl urbà, urbanitzable o apte per a la urbanització, en el terme municipal, existent a l’entrada en vigor d’aquesta llei. En qualsevol cas, aquest creixement serà a compte del que finalment autoritzi el pla territorial parcial quan s’aprovi.»

[29] Idèntica situació es produeix contrastant els fins de la constitució dels PPLS que preveu la norma 1 de la regulació autonòmica balear, amb les destinacions dels béns que l’integren fixats a la norma 3, ara comentada.

[30] Vegeu, en aquest sentit, l’article 7 de la Llei 20/1998, de patrimonis públics de sòl, que declara com a usos d’interès social el de promoció pública de sòl per activitats econòmiques, d’urbanització i execució de sistemes generals, construcció d’equipaments col·lectius que siguin promoguts per administracions públiques, rehabilitació d’habitatge o renovació urbana d’iniciativa pública, rehabilitació del patrimoni històric i cultural i conservació i protecció o recuperació del medi físic natural.

[31] Murado Codesal, A. D. (2004), «El patrimonio municipal de suelo (PMS): especial análisis de la Ley de ordenación urbanística y protección del medio rural de Galicia y otra legislación urbanística autonómica», El Consultor, núm. 24, Madrid, La Ley.

[32] «Article 15. Zona de reserva i dotacional.

»1. Les adaptacions al POOT dels instruments de planejament generals qualificaran com a zona de reserva i dotacional la superfície de sòl que, de manera justificada, estableixin en cada cas.

»Els terrenys qualificats d’aquesta manera únicament podran qualificar-se com a zona d’equipaments o d’ús turístics i s’hauran de destinar, exclusivament, als fins següents:

»a) En el primer supòsit, corregir els dèficits dotacionals de la zona i aportar sòl per a la implantació d’elements d’embelliment i d’enllaç de la trama urbana.

»b) En el segon supòsit, aportar-hi sòl per a les operacions d’intercanvi d’aprofitament que es preveuen en els articles 20 i 21 d’aquestes Normes.

»2. La zona de reserva i dotacional s’haurà de situar preferentment en el sòl ja classificat d’urbà o urbanitzable, excepte en el cas d’impossibilitat material, justificat adequadament, en el qual podrà situar-se de manera contigua a aquest mitjançant la reclassificació adient. Aquesta darrera opció serà, així mateix, factible, quan es pretenguin qualificar com a tal zona, terrenys que pertanyen a un patrimoni públic del sòl.

»3. Amb independència de les zones de reserva i dotacionals establertes per l’adaptació al POOT dels instruments de planejament generals, es podrà, en qualsevol moment, i mitjançant la modificació adient del planejament, incorporar a aquesta zona els terrenys que, procedents d’un patrimoni públic del sòl, siguin destinats per l’òrgan gestor del POOT a una operació puntual d’intercanvi o redotació de les que es preveuen en l’apartat 1.

»4. Quan les disposicions particulars assenyalen que la zona de reserva i dotacional han de situarse en sòl ja classificat urbà o urbanitzable només podrà optar-se per la reclassificació de terrenys en els casos que no es preveuen en l’apartat anterior.»

[33] Socías Camacho, Joana M. (2001), La ordenación de las zonas turísticas litorales, Madrid, Instituto Pascual Madoz, Universidad Carlos III, Boletín Oficial del Estado.

[34] La asistematicitat es veurà reconeguda explícitament per la norma 4.2, en fer al·lusió «als fins previstos en els punts 1.1 i 3 anteriors».

[35] «2. Los servicios públicos de la competencia local podrán gestionarse mediante alguna de las siguientes formas:

»A) Gestión directa:

1. Gestión por la propia entidad local.

2. Organismo autónomo local.

3. Entidad pública empresarial local.

4. Sociedad mercantil local, cuyo capital social pertenezca íntegramente a la entidad local o a un ente público de la misma.

»B) Gestión indirecta, mediante las distintas formas previstas para el contrato de gestión de servicios públicos en el artículo 156 del Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio.

»3. En ningún caso podrán prestarse por gestión indirecta ni mediante sociedad mercantil de capital social exclusivamente local los servicios públicos que impliquen ejercicio de autoridad.»

[36] Gosálbez Pequeño, H. (2004), «La enajenación de los bienes integrantes de los patrimonios públicos de suelo en el derecho urbanístico de Andalucía», Revista de Derecho Urbanístico y Medio Ambiente, núm. 214, Madrid, Montecorvo.

[37] El punt 1 de l’esmentat article del TRLS/1976 disposa que «toda cesión de terrenos a título gratuito o por precio inferior al de coste precisará que sean destinados para atender necesidades de viviendas de carácter social y se someterá a la autorización del Ministro de la Gobernación, previo informe del Ministro de la Vivienda en las condiciones y con la formalidades establecidas reglamentariamente.»

[38] Otazu Amatriain, B. (2002), Comentarios a la Ley sobre régimen del suelo y valoraciones, Pamplona, Aranzadi.

[39] En contra d’aquesta opinió, vegeu González Pérez, J. (1998), Comentarios a la Ley sobre régimen del suelo y valoraciones (Ley 6/1998, de 13 de abril), Madrid, Civitas. Aquest autor considera que s’ha d’entendre que serà procedent també la reversió en els casos d’altres patrimonis públics de sòl.