Procedimiento otorgamiento licencias municipales: estudio reciente jurisprudencia de Tribunales Superiores de Justícia.
| Autor | Monica Domínguez Martín. |
| Cargo | Universidad Autónoma de Madrid. |
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LA COMPETENCIA EN EL OTORGAMIENTO DE LA LICENCIA
El art. 243.1 de la Ley de Suelo de 1992 (Ref.) establece que la competencia para otorgar las licencias corresponderá a las Entidades Locales, de acuerdo con su legislación aplicable. Según el art. 21.1 de la Ley de Régimen Local de 2 de abril de 1985 corresponde al Alcalde «otorgar las licencias cuando así lo dispongan las Ordenanzas». El problema reside en determinar a quién le corresponde esta competencia si nada dicen las Ordenanzas municipales y si éstas podrían o no determinar otra cosa (Ref.). Con algo más de detalle que el anterior precepto, el artículo 41.9 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Corporaciones Locales, otorga al Alcalde la competencia para «la concesión de licencias de apertura de establecimientos fabriles, industriales o comerciales y de cualquier otra índole, y de licencias de obras en general, salvo que las ordenanzas o las leyes sectoriales la atribuyan expresamente al Plano o a la Comisión de Gobierno».
La Sentencia del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco núm. 785, de 18 de junio de 1998 conoce de la impugnación de una resolución de la Comisión de Gobierno de un Ayuntamiento por la que se procedió a recalificar la actividad de forja y estampación que se venía desarrollando por un particular, y que estaba condicionada al cumplimiento de las medidas correctoras impuestas por el Departamento de Urbanismo, Vivienda y Medio Ambiente del Gobierno Vasco por resolución del Viceconsejero de Medido Ambiente. Esta resolución del Viceconsejero calificó la actividad como molesta e impuso las citadas medidas correctoras, entre ellas, algunas en materia de ruidos. La impugnación de la resolución de la Comisión de Gobierno del Ayuntamiento se fundamenta en que no existe una concreta norma habilitante, en las ordenanzas municipales o de su normativa urbanística, para esta actuación. El Tribunal afirma, después de constatar que, efectivamente, no existe habilitación por norma municipal alguna, que no puede desconocerse que el ordenamiento jurídico atribuye, en concreto a los Alcaldes, competencia para imponer concretas medidas correctoras a las industrias para, en concreto en ruidos, reducirlos a límites tolerables, lo que aquí se ha hecho por la Comisión de Gobierno, de la que forma parte el Alcalde.
Esta Sentencia del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco recoge Sentencia del Tribunal Supremo de 14 de mayo de 1992 (Ar. 4312), que conoce de un supuesto análogo y en la que el Tribunal Supremo afirma que este problema debe resolverse a la vista de la normativa general aplicable en nuestro derecho sobre la materia que queda constituida por el Reglamento de Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas y Peligrosas, en relación con el art. 6 y el 11, en cuanto regula las potestades para vigilar el funcionamiento de los establecimientos en cuestión (Ref.).
Por tanto, el llegar a fijar límites de ruido tolerables ha de considerarse que está dentro de las atribuciones de las autoridades municipales, aunque no exista una concreta normativa de desarrollo de esos límites.
La competencia municipal en la concesión de licencias también es cuestionada en la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco núm. 1036, de 23 de septiembre de 1998. En esta ocasión, la decisión municipal, por la que se deniega una licencia de actividad para llevar a cabo labores de extracción de piedra en una cantera municipal, se sustenta en el hecho de que suponiendo el proyecto presentado el desarrollo de una actividad en terrenos que integran el dominio público local, el solicitante no tiene autorización o concesión alguna para ocupar y aprovechar dicho bien municipal. En materia de las actividades denominadas clasificadas y, concretamente, en las disciplinadas en el Reglamento de Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas y Peligrosas, como lo es la que se enjuicia en esta Sentencia, el otorgamiento de autorización municipal para el ejercicio de la actividad requiere, a parte de la fiscalización de los aspectos técnicos de la actividad, la comprobación del ajuste de la actividad al ordenamiento urbanístico, tarea de exclusiva competencia municipal en los términos del art. 6 del Reglamento de Disciplina Urbanística. Dentro de esta facultad municipal, el artículo 30.1 del Reglamento de Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas y Peligrosas, establece como una de las posibilidades de decisión de los Alcaldes a la recepción de la solicitud de una licencia de actividad que pueda estar comprendida en dicho Reglamento, la de denegarla expresa y motivadamente por motivos de competencia municipal basados, entre otros supuestos, en los planes de ordenación urbana o incumplimiento de ordenanzas municipales.
Centrándonos en la localización de la actividad a tenor del régimen urbanístico del suelo, suele producirse el supuesto de la concurrencia de la licencia urbanística con otros actos administrativos autorizatorios o concesionales, supuesto del que es exponente el contenido del art. 242.2 párrafo segundo del Texto Refundido de la Ley del Suelo y Ordenación Urbana (Ref.) (antes art. 178.1 en la Ley de Suelo de 1976):
Cuando los actos de edificación y uso del suelo se realizaren por particulares en terrenos de dominio público, se exigirá también licencia, sin perjuicio de las autorizaciones o concesiones que sea pertinente otorgar por parte del ente titular del dominio público
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La relación de dependencia de ambas autorizaciones, según ha distinguido el Tribunal Supremo, puede ser perfecta, procediendo los actos de intervención separadamente y sin condicionarse recíprocamente, o imperfecta, siendo uno de los actos previo y necesario para el otorgamiento descrito en el art. 242 al coincidir en el mismo órgano la titularidad del dominio público y la competencia para conceder la licencia urbanística.
«Podemos, por ello, concluir que, cuando los actos de edificación y uso del suelo se realizaren por particulares en terreno de dominio público, en que además de la licencia urbanística, se exijan las autorizaciones y concesiones pertinentes por parte del titular de dicho dominio, y con carácter previo y necesario a tal licencia, la administración local actuante en un momento previo a la confrontación de la petición con el ordenamiento urbanístico a proteger, debe cuestionarse la existencia de un acto concesional que permita la utilización del dominio público, lo que resulta refrendado por el contenido del artículo 2.2 del Reglamento de Disciplina Urbanística «la falta de autorización o concesión, o su denegación, impedirá al particular obtener la licencia y al órgano competente acordarla». Deben, por tanto, rechazarse las alegaciones que en la demanda se vierten sobre la incompetencia del Alcalde para la adopción de la decisión impugnada, declarar conforme a derecho y válida la denegación de la licencia en el trámite previsto en el artículo 30.1 del Reglamento de Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas y Peligrosas, apoyada en la no obtención de una autorización del ente titular del dominio público sobre el que se quiere ejercer la actividad».
La Ley del Suelo de 1992 preveía casos especiales en los que la competencia para autorizar las obras se atribuye a una autoridad supramunicipal. El caso más significativo es el de la construcción en suelo no urbanizable o urbanizable no programado, en el que el artículo 16.3 (Ref.) distingue dos supuestos. Si se trata de construcciones destinadas a las explotaciones agrícolas que guarden relación con la naturaleza, extensión y utilización de la finca y se ajusten a los planes o normas en materia de agricultura o bien de construcciones e instalaciones vinculadas a la ejecución, entretenimiento y servicio de las obras públicas podrán ser autorizadas por los Ayuntamientos. Si se trata de edificaciones o instalaciones de utilidad pública o interés social que hayan de emplazarse en el medio rural o de edificios destinados a vivienda familiar, en lugares en los que no exista posibilidad de formación de un núcleo de población, la autorización correspondiente podrá ser otorgada por la autoridad autonómica, previo informe del Ayuntamiento correspondiente e información pública durante quince días. Esta autorización no excluye la necesidad de obtener ulteriormente la licencia municipal.
En la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco núm. 460, de 5 de mayo de 1999, el Decreto del Ayuntamiento impugnado deniega la solicitud del recurrente basándose en que, conforme a las normas subsidiarias, el suelo donde se pretende realizar la edificación está clasificado como suelo no urbanizable. Sostiene el Tribunal que ni siquiera puede afirmarse que el Ayuntamiento estuviera obligado a iniciar el procedimiento del artícu-lo 16.3.2ª del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992, al no constar la iniciativa formal del recurrente (Ref.).
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OBTENCION DE LICENCIAS MEDIANTE SILENCIO ADMINISTRATIVO
2.1. NORMAS QUE REGULAN EL PROCEDIMIENTO PARA LA OBTENCION DE LICENCIAS POR SILENCIO ADMINISTRATIVO
El primer problema que surge en relación con la obtención de licencias por silencio administrativo reside en determinar cuál es el procedimiento por el que éstas se pueden obtener y, más concretamente, cuál es la normativa que regula ese procedimiento. Las dudas se centran en determinar el régimen jurídico aplicable a esta materia desde la aprobación de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, que ha llevado a la doctrina (Ref.) a cuestionarse la vigencia del artículo 9 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales que ha regulado tradicionalmente el procedimiento de otorgamiento de las licencias.
De conformidad con el art. 1 de la Ley 30/1992 esta ley «establece y regula las bases del régimen jurídico, el procedimiento administrativo común y el sistema de responsabilidad de las Administraciones Públicas, siendo...
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