La organización interna de los centros. Cuestiones generales
| Autor | Baena del Alcázar, Mariano |
| Páginas | 99-108 |
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El examen realizado hasta ahora muestra los grandes elementos de la organización administrativa del periodo estudiado, pero no proporciona una idea más próxima a la realidad sobre cómo era el conjunto de oficinas de la organización, y cuál era la situación de los que correctamente habría que llamar empleados públicos, al no existir entonces una noción de funcionario, científica por lo precisa193. Este es el intento que debe abordarse ahora, que se realiza utilizando la misma fuente de los capítulos anteriores, es decir, la Guía de Forasteros en Madrid, luego Guía Oficial, aunque ello no carece de limitaciones como pronto se verá. El intento parece oportuno, pues aunque no sea posible con nuestros medios apurar el conocimiento de lo que fue la realidad cotidiana, conviene ofrecer al lector algo más que una exposición sobre los altos órganos y las relaciones entre ellos. Por otra parte, a propósito de la realidad estudiada se plantea el problema de la movilidad de los empleados y de sus cesantías.
Ahora bien, hay que tener en cuenta que si esta organización interna es un tema desconocido, se debe, al menos en parte, a que su estudio fue deliberadamente rechazado.
Así ya se ha dicho páginas atrás que Cos-Gayón, cuando en su obra más importante menciona la creación del Ministerio de Comercio, Instrucción y Obras Públicas, añade:
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En cuanto a otros establecimientos de menos consideración sería, sobre pesado, ajeno a nuestro propósito, examinar todas las modificaciones y alteraciones de los órganos (las Direcciones Generales, las Juntas especiales, los Consejos Superiores y tantas y tantas oficinas…)194.
Afirmación que ya desecha el examen de las Direcciones Generales y los Consejos, y a fortiori el de «tantas y tantas oficinas», que son las que van a estudiarse ahora, buscando un acercamiento a la realidad. A la vista de ello, resulta más que justificada la opinión de Nieto en la presentación de la obra de Cos-Gayón antes citada, según la cual:
Quedará defraudado quien busque aquí una información precisa sobre la organización de la Administración española y sobre su actividad, pero en cambio podrán percibirse las conexiones metodológicas e institucionales.
Pues bien, se trata ahora al menos de progresar en el conocimiento de esa organización administrativa, integrada por «tantas y tantas oficinas».
Si bien se aspira a que después de esta obra pueda lograrse un mejor conocimiento de la Administración de la época, deben exponerse de inmediato dos importantes limitaciones. Además, debe recordarse al lector que del estudio se excluyen los Ministerios militares, como se ha hecho en los capítulos anteriores. Por lo que se refiere a la materia a estudiar ahora ello resulta justificado, tanto más cuanto que la organización interna de aquellos Ministerios se atiene casi siempre a la propia de los ejércitos.
La primera limitación, decidida voluntariamente aunque no sin razón por el autor de estas páginas, es que el estudio de los órganos subordinados a las grandes unidades y de la estructuración de los mismos va a limitarse a las Subsecretarías (completando el estudio ya realizado sobre este punto) y a las Direcciones Generales. Es decir, no va a referirse a los demás órganos de importancia que se han estudiado en el capítulo anterior (organización propia de los órganos colegiados, los análogos a los posteriores Organismos Autónomos, los antece-sores de las Corporaciones públicas).
La principal razón para ello es que nuestra fuente es extraordinariamente desigual en cuanto a este extremo. En ocasiones da detalles de la vertebración
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interna de los órganos citados195, pero se trata de excepciones, pues la mayoría de las veces se menciona el organismo sin entrar en detalles sobre su organización interna. En estas condiciones sucede que no es posible obtener una idea general sobre la distribución y vertebración de los órganos subordinados a estos elementos de la organización administrativa.
Además no parece demasiado arriesgado aventurar que la distribución de órganos de estos otros elementos seguía la misma pauta que aquella que vamos a encontrar al estudiar las Direcciones Generales y Subsecretarías, siendo esta pauta decisiva para el periodo.
La segunda limitación mencionada consiste en que no es posible, porque nuestra fuente no lo permite, dar cuenta de los empleos inferiores y de su adscripción o pertenencia a los órganos. No resulta extraño porque se está hablando siempre de una Administración de algún volumen orgánico (aunque mucho menor que el de épocas posteriores), en la que no existe ni siquiera la máquina de escribir, y menos aún los inventos posteriores. Es decir, todos los documentos se escriben a mano y difícil es que lo hicieran los empleados de cierta calificación.
Para ello existía en cada departamento (antes Secretaría de Estado) un ejército de escribientes y subalternos, apenas mencionados en la legislación y que no aparecen en nuestra fuente196y si se mencionan es sin duda con una denominación que induce a error, como es el caso de los auxiliares. Además hay figuras que se citan por la legislación y nuestra fuente no las menciona, como es el caso de los aspirantes a oficiales; y a la inversa la fuente cita figuras que la legislación no contempla. Por ello, debe tenerse presente que el estudio se refiere a los puestos que podríamos calificar de dirección de cada organismo de los que dependía, según cada caso, la legión de escribientes y subalternos que fuesen necesarios.
No sin reflexión se alude en la denominación del epígrafe a la escasa regulación que existía sobre esta materia. En efecto, aparecen pobremente regulados
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los grandes temas tales como la ordenación de la organización administrativa, la estructuración de los empleados públicos en categorías y el sistema de nombramiento de empleados, que apenas se distingue de lo que después hemos llamado la «provisión de puestos de trabajo».
En cuanto a la ordenación de la organización administrativa, el único texto legal (o más exactamente reglamentario) que podemos citar es el Real Decreto de 16 de agosto de 1834, ya mencionado al examinar las Subsecretarías. Esta norma dispone en su artículo 6º que: «las Secretarías de Despacho estarán divididas en las Secciones convenientes, cada una con un jefe y...
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