La organización administrativa: La verdadera reforma pendiente de la gestión pública
| Autor | Dr. Alberto Palomar Olmeda |
| Cargo | Magistrado de lo contencioso-administrativo |
.
ALBERTO PALOMAR OLMEDA
Profesor Asociado de Derecho Administrativo.
SUMARIO.- 1.- Breve consideración en relación con la situación de partida.1.1. Las reformas de los años cincuenta.
1.2. Las sucesivas reformas organizativas de carácter acumulativo: en especial el fenómeno de los entes públicos. 1.3. El uso descontrolado de las sociedades mercantiles en mano pública. 1.4. Otras fórmulas adicionales: las fundaciones públicas. 1.5. Principales características de la situación de origen. 2. - La LOFAGE como solución a los problemas planteados o como el punto de inflexión en la creación de otros nuevos. 2.1. Las cuestiones solucionadas: el modelo organizativo y los principios de funcionamiento y administración. 2.2. Los nuevos problemas: la heterogeneidad subsistente en las disposiciones adicionales y la continua utilización de las sociedades mercantiles. 3. - Pautas esenciales de la reforma pendiente: la necesidad de abordar los problemas subsistentes. 3.1. El hilo conductor de las necesidades de las reformas.3.2. La delimitación del ámbito real de la gestión pública. El deslinde regulación - gestión y administración - participación pública en la economía. 4. - Algunas cuestiones adicionales pero esenciales en el futuro.
4.1. La formulación de objetivos y sus consecuencias: la ininmutabilidad de las organizaciones y la competencia entre ellas. 4.2. Reconcepción de una teoría general del control público sobre la gestión que legitime las decisiones alternativas de carácter organizativo. 4.3. La responsabilidad como elemento de cierre en el control público.
1.- Breve consideración en relación con la situación de partida.
El análisis de la situación de la organización administrativa no es sencillo. En el momento actual la publicación, en el ámbito de la Administración General del Estado, de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado
1 parecía haber despejado las dudas sobre la situación pasada y haberse encontrado un marco estable frente a lo que ha constituido la situación de normalidad hasta la publicación de esta norma que estaba representado precisamente por la mutabilidad y el cambio continuo.
Pasado muy poco tiempo y no ultimada su aplicación real y definitiva es lo cierto que en el panorama subsiste una situación de incertidumbre sobre los modelos y una sensación de que los actuales ni son suficientes ni sirven con carácter general para el marco futuro de la gestión pública. Gran parte de la insatisfacción deriva de un hecho esencial que a buen seguro fue el condicionante de que la reforma plasmada en la LOFAGE no viera la luz con anterioridad. Nos referimos a la capacidad de reordenar las situaciones organizativas preexistentes que son las que han marcado las líneas generales de la situación actuales.
En este sentido parece esencial analizar, por su propia relevancia actual, cual han sido las líneas generales de la situación preexiste y como se ha proyectado en la regulación actual.
Como punto de partida es necesario indicar que en nuestra tradición organizativa no ha existido una norma de carácter general que haya disciplinado la regulación de la organización administrativa. Ni siquiera las normas que inmediatamente señalaremos, publicadas en el entorno de los años cincuenta han tenido ese carácter entre otras cosas porque de las mismas quedaban al margen fenómenos administrativos hoy esenciales en el ámbito del Estado como la seguridad social y que, sin embargo, han vivido al margen de las soluciones generales justificando tal situación en una individualidad diferenciada del resto de fenómenos administrativos que el tiempo ha demostrado no ser tal 2
Esta ausencia de un hilo conductor ha propiciado una situación general de heterogeniedad y sedimentación que es, sin lugar a dudas uno de los elementos más característicos de la organización administrativa española. La importancia de esta situación no es únicamente de carácter histórico sino que tiene una referencia central: su proyección sobre la situación actual mediante la técnica del mantenimiento de las situaciones preexistentes. De ahí la importancia del análisis de las mismas.
1.1. Las reformas de los años cincuenta.
Agrupamos en este apartado dos grandes bloques normativos: el que se corresponde con la Ley de Régimen Jurídico de 1957 y el que lo hace con la Ley de Entidades Estatales Autónomas de 1958. Ambos representan la medula espinar de la Administración Centralizada o convencional y de la Administración personificada o instrumental. Examinemos si quiera sea brevemente los puntos esenciales de ambas regulaciones.
-
Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, de 26 de julio de 19573. y la evolución posterior.
-
Administración Central.
En ella se pretende efectuar una regulación pormenorizada del funcionamiento de la Administración y de algunas instituciones nucleares de la misma - como la responsabilidad patrimonial - que han perdurado hasta la reforma del régimen jurídico de la Administración Pública que realiza la Ley de 1992.
La opción de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado era la articulación de la Administración sobre la base de la personalidad jurídica única de la misma y en razón de esto, su funcionamiento era fuertemente dependiente del principio de jerarquía. Recordemos, en este sentido, que el artículo 1º indicaba que " la Administración del Estado, constituida por órganos jerárquicamente ordenados, actúa para el cumplimiento de sus fines con personalidad jurídica única", precepto que se completa, a su vez, con lo establecido en el apartado segundo del artículo segundo conforme al cual " Todos los demás órganos y autoridades de la Administración del Estado se hallan bajo la dependencia del Jefe del Estado, del Presidente del Gobierno o del Ministro correspondiente".
Desde un punto de vista organizativo tenían la consideración de órganos superiores de la Administración del Estado: el Jefe del Estado, el Consejo de Ministros, las Comisiones Delegadas, el Presidente del Gobierno y los Ministros. Tal determinación permaneció vigente hasta su alteración en dos momentos posteriores. En primer término, con la publicación del Texto Constitucional de 1978 en el que el Jefe del Estado pierde cualquier competencia ejecutiva y deja de formar parte de la Administración y del Gobierno para realizar un papel arbitral de las Instituciones y Organismos constitucionales. En segundo lugar con la publicación de la Ley 10/1983, de 16 de agosto de, Organización de la Administración Central del Estado que, en consonancia con el nuevo diseño del Estado, reducía los organos superiores de los Departamentos ministeriales a los Ministros, Secretarios de Estado, Subsecretarios y Secretarios Generales que tuvieran rango de Subsecretarios (art.8.1.). Esta reforma enunciada, en segundo término mantiene también el principio de jerarquía como uno de los elementos esenciales en la determinación del esquema administrativo, cuando afirma en el artículo 8.2. que " todos los demás órganos y entidades de la Administración Central del Estado se encuentran bajo la dependencia de uno de los órganos superiores".4
El esquema propuesto en la Ley de Régimen Jurídico podía ser calificado cuando menos de rígido en lo organizativo, ya que en el artículo 3º establecida la relación nominal de los departamentos ministeriales y consagraba la reserva de ley formal para la variación en el "número, denominación y competencia de los diversos departamentos ministeriales". Esta reserva de ley ha sido uno de los puntos más debatidos en la reciente historia de la organización administrativa ya que fue, aparentemente, admitida en el artículo 103.2 de la Constitución y formalmente consagrada en él artículo 11 de la Ley 10/1983, de 16 de agosto, de estructura de la Administración Central.5 No obstante ha constituido una práctica habitual desde entonces el que las leyes de presupuestos anuales estableciesen una deslegalización en la materia y habilitasen al Presidente del Gobierno para crear, refundir o suprimir por Real Decreto los Departamentos Ministeriales.
La rigidez organizativa afectaba también a otros órganos de la Administración del Estado ya que el artículo 6º establecida las Comisiones Delegadas del Gobierno6 e ,incluso, su composición (art.7), si bien, admitía que pudieran existir otras, además de las expresamente nominadas y que se creaban por Acuerdo del Consejo de Ministros.
Por otra parte, se preveía que el Gobierno podría constituir Comisiones de Subsecretarios que actúen en reuniones plenarias o restringidas para realizar conjuntamente labores preparatorias de las deliberaciones de los Ministros y también resolver asuntos de personal u otros de carácter administrativo que afecten a varios Departamentos y que no sean competencia del Gobierno.7 Su presidencia se atribuía al Ministro Subsecretario de la Presidencia o a la persona en quien el mismo delegase.
Al lado de estos, iguales en rango, y potestativos en su creación se encontraban...
-
Para continuar leyendo
Solicita tu prueba