La organización administrativa: La verdadera reforma pendiente de la gestión pública

Autor:Dr. Alberto Palomar Olmeda
Cargo:Magistrado de lo contencioso-administrativo
 
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ALBERTO PALOMAR OLMEDA

Profesor Asociado de Derecho Administrativo.

SUMARIO.- 1.- Breve consideraci&oacuten en relaci&oacuten con la situaci&oacuten de partida.1.1. Las reformas de los a&ntildeos cincuenta.

1.2. Las sucesivas reformas organizativas de car&aacutecter acumulativo: en especial el fen&oacutemeno de los entes p&uacuteblicos. 1.3. El uso descontrolado de las sociedades mercantiles en mano p&uacuteblica. 1.4. Otras f&oacutermulas adicionales: las fundaciones p&uacuteblicas. 1.5. Principales características de la situaci&oacuten de origen. 2. - La LOFAGE como soluci&oacuten a los problemas planteados o como el punto de inflexi&oacuten en la creaci&oacuten de otros nuevos. 2.1. Las cuestiones solucionadas: el modelo organizativo y los principios de funcionamiento y administraci&oacuten. 2.2. Los nuevos problemas: la heterogeneidad subsistente en las disposiciones adicionales y la continua utilizaci&oacuten de las sociedades mercantiles. 3. - Pautas esenciales de la reforma pendiente: la necesidad de abordar los problemas subsistentes. 3.1. El hilo conductor de las necesidades de las reformas.3.2. La delimitaci&oacuten del &aacutembito real de la gesti&oacuten p&uacuteblica. El deslinde regulaci&oacuten - gesti&oacuten y administraci&oacuten - participaci&oacuten p&uacuteblica en la economía. 4. - Algunas cuestiones adicionales pero esenciales en el futuro.

4.1. La formulaci&oacuten de objetivos y sus consecuencias: la ininmutabilidad de las organizaciones y la competencia entre ellas. 4.2. Reconcepci&oacuten de una teoría general del control p&uacuteblico sobre la gesti&oacuten que legitime las decisiones alternativas de car&aacutecter organizativo. 4.3. La responsabilidad como elemento de cierre en el control p&uacuteblico.

1.- Breve consideraci&oacuten en relaci&oacuten con la situaci&oacuten de partida.

El an&aacutelisis de la situaci&oacuten de la organizaci&oacuten administrativa no es sencillo. En el momento actual la publicaci&oacuten, en el &aacutembito de la Administraci&oacuten General del Estado, de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organizaci&oacuten y Funcionamiento de la Administraci&oacuten General del Estado

1 parecía haber despejado las dudas sobre la situaci&oacuten pasada y haberse encontrado un marco estable frente a lo que ha constituido la situaci&oacuten de normalidad hasta la publicaci&oacuten de esta norma que estaba representado precisamente por la mutabilidad y el cambio continuo.

Pasado muy poco tiempo y no ultimada su aplicaci&oacuten real y definitiva es lo cierto que en el panorama subsiste una situaci&oacuten de incertidumbre sobre los modelos y una sensaci&oacuten de que los actuales ni son suficientes ni sirven con car&aacutecter general para el marco futuro de la gesti&oacuten p&uacuteblica. Gran parte de la insatisfacci&oacuten deriva de un hecho esencial que a buen seguro fue el condicionante de que la reforma plasmada en la LOFAGE no viera la luz con anterioridad. Nos referimos a la capacidad de reordenar las situaciones organizativas preexistentes que son las que han marcado las líneas generales de la situaci&oacuten actuales.

En este sentido parece esencial analizar, por su propia relevancia actual, cual han sido las líneas generales de la situaci&oacuten preexiste y como se ha proyectado en la regulaci&oacuten actual.

Como punto de partida es necesario indicar que en nuestra tradici&oacuten organizativa no ha existido una norma de car&aacutecter general que haya disciplinado la regulaci&oacuten de la organizaci&oacuten administrativa. Ni siquiera las normas que inmediatamente se&ntildealaremos, publicadas en el entorno de los a&ntildeos cincuenta han tenido ese car&aacutecter entre otras cosas porque de las mismas quedaban al margen fen&oacutemenos administrativos hoy esenciales en el &aacutembito del Estado como la seguridad social y que, sin embargo, han vivido al margen de las soluciones generales justificando tal situaci&oacuten en una individualidad diferenciada del resto de fen&oacutemenos administrativos que el tiempo ha demostrado no ser tal 2

Esta ausencia de un hilo conductor ha propiciado una situaci&oacuten general de heterogeniedad y sedimentaci&oacuten que es, sin lugar a dudas uno de los elementos m&aacutes característicos de la organizaci&oacuten administrativa espa&ntildeola. La importancia de esta situaci&oacuten no es &uacutenicamente de car&aacutecter hist&oacuterico sino que tiene una referencia central: su proyecci&oacuten sobre la situaci&oacuten actual mediante la t&eacutecnica del mantenimiento de las situaciones preexistentes. De ahí la importancia del an&aacutelisis de las mismas.

1.1. Las reformas de los a&ntildeos cincuenta.

Agrupamos en este apartado dos grandes bloques normativos: el que se corresponde con la Ley de R&eacutegimen Jurídico de 1957 y el que lo hace con la Ley de Entidades Estatales Aut&oacutenomas de 1958. Ambos representan la medula espinar de la Administraci&oacuten Centralizada o convencional y de la Administraci&oacuten personificada o instrumental. Examinemos si quiera sea brevemente los puntos esenciales de ambas regulaciones.

  1. Ley de R&eacutegimen Jurídico de la Administraci&oacuten del Estado, de 26 de julio de 19573. y la evoluci&oacuten posterior.

    1. Administraci&oacuten Central.

      En ella se pretende efectuar una regulaci&oacuten pormenorizada del funcionamiento de la Administraci&oacuten y de algunas instituciones nucleares de la misma - como la responsabilidad patrimonial - que han perdurado hasta la reforma del r&eacutegimen jurídico de la Administraci&oacuten P&uacuteblica que realiza la Ley de 1992.

      La opci&oacuten de la Ley de R&eacutegimen Jurídico de la Administraci&oacuten del Estado era la articulaci&oacuten de la Administraci&oacuten sobre la base de la personalidad jurídica &uacutenica de la misma y en raz&oacuten de esto, su funcionamiento era fuertemente dependiente del principio de jerarquía. Recordemos, en este sentido, que el artículo 1&ordm indicaba que &quot la Administraci&oacuten del Estado, constituida por &oacuterganos jer&aacuterquicamente ordenados, act&uacutea para el cumplimiento de sus fines con personalidad jurídica &uacutenica&quot, precepto que se completa, a su vez, con lo establecido en el apartado segundo del artículo segundo conforme al cual &quot Todos los dem&aacutes &oacuterganos y autoridades de la Administraci&oacuten del Estado se hallan bajo la dependencia del Jefe del Estado, del Presidente del Gobierno o del Ministro correspondiente&quot.

      Desde un punto de vista organizativo tenían la consideraci&oacuten de &oacuterganos superiores de la Administraci&oacuten del Estado: el Jefe del Estado, el Consejo de Ministros, las Comisiones Delegadas, el Presidente del Gobierno y los Ministros. Tal determinaci&oacuten permaneci&oacute vigente hasta su alteraci&oacuten en dos momentos posteriores. En primer t&eacutermino, con la publicaci&oacuten del Texto Constitucional de 1978 en el que el Jefe del Estado pierde cualquier competencia ejecutiva y deja de formar parte de la Administraci&oacuten y del Gobierno para realizar un papel arbitral de las Instituciones y Organismos constitucionales. En segundo lugar con la publicaci&oacuten de la Ley 10/1983, de 16 de agosto de, Organizaci&oacuten de la Administraci&oacuten Central del Estado que, en consonancia con el nuevo dise&ntildeo del Estado, reducía los organos superiores de los Departamentos ministeriales a los Ministros, Secretarios de Estado, Subsecretarios y Secretarios Generales que tuvieran rango de Subsecretarios (art.8.1.). Esta reforma enunciada, en segundo t&eacutermino mantiene tambi&eacuten el principio de jerarquía como uno de los elementos esenciales en la determinaci&oacuten del esquema administrativo, cuando afirma en el artículo 8.2. que &quot todos los dem&aacutes &oacuterganos y entidades de la Administraci&oacuten Central del Estado se encuentran bajo la dependencia de uno de los &oacuterganos superiores&quot.4

      El esquema propuesto en la Ley de R&eacutegimen Jurídico podía ser calificado cuando menos de rígido en lo organizativo, ya que en el artículo 3&ordm establecida la relaci&oacuten nominal de los departamentos ministeriales y consagraba la reserva de ley formal para la variaci&oacuten en el &quotn&uacutemero, denominaci&oacuten y competencia de los diversos departamentos ministeriales&quot. Esta reserva de ley ha sido uno de los puntos m&aacutes debatidos en la reciente historia de la organizaci&oacuten administrativa ya que fue, aparentemente, admitida en el artículo 103.2 de la Constituci&oacuten y formalmente consagrada en &eacutel artículo 11 de la Ley 10/1983, de 16 de agosto, de estructura de la Administraci&oacuten Central.5 No obstante ha constituido una pr&aacutectica habitual desde entonces el que las leyes de presupuestos anuales estableciesen una deslegalizaci&oacuten en la materia y habilitasen al Presidente del Gobierno para crear, refundir o suprimir por Real Decreto los Departamentos Ministeriales.

      La rigidez organizativa afectaba tambi&eacuten a otros &oacuterganos de la Administraci&oacuten del Estado ya que el artículo 6&ordm establecida las Comisiones Delegadas del Gobierno6 e ,incluso, su composici&oacuten (art.7), si bien, admitía que pudieran existir otras, adem&aacutes de las expresamente nominadas y que se creaban por Acuerdo del Consejo de Ministros.

      Por otra parte, se preveía que el Gobierno podría constituir Comisiones de Subsecretarios que act&uacuteen en reuniones plenarias o restringidas para realizar conjuntamente labores preparatorias de las deliberaciones de los Ministros y tambi&eacuten resolver asuntos de personal u otros de car&aacutecter administrativo que afecten a varios Departamentos y que no sean competencia del Gobierno.7 Su presidencia se atribuía al Ministro Subsecretario de la Presidencia o a la persona en quien el mismo delegase.

      Al lado de estos, iguales en rango, y potestativos en su creaci&oacuten se encontraban...

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