Alcance de la discrecionalidad ordenadora del facultativo redactor de Planes Parciales
| Autor | Enrique Porto Rey |
| Cargo | Doctor Arquitecto |
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INTRODUCCIÓN
1.1. LA ACCIÓN URBANÍSTICA COMO FUNCIÓN PÚBLICA EN LA LS98
La LS98 1, al definir las condiciones básicas del contenido del derecho de la propiedad del suelo, garantiza la igualdad esencial de su ejercicio en España. En su artículo 4.1 proclama que la acción urbanística es una función de los entes públicos, a los que corresponde en todo caso la dirección del proceso; de ahí la necesidad de que la Administración actúe en el procedimiento de formulación, redacción, tramitación y aprobación del planeamiento urbanístico, así como en su ejecución, controle las actuaciones y sancione, en su caso, las infracciones que se produzcan. Ello sin perjuicio de que la legislación urbanística ha de garantizar la participación privada en los procesos de planeamiento y gestión urbanística como disponen los artículos 4.2 y 6.1 de la LS98.
1.1.1. Formulación del planeamiento
La formulación de planeamiento es el ejercicio de la competencia o potestad para iniciar, con la adopción de las decisiones correspondientes, la elaboración de un instrumento de planeamiento. La formulación empieza tomando la iniciativa para su elaboración, se desarrolla con la redacción del Plan, y termina con el inicio de la tramitación en el acto de la aprobación inicial. Es una típica actividad pública en la que, en determinados casos en el planeamiento general (como respecto de los Planes de Sectorización en la LSCM 9/01) y siempre en los planes en desarrollo, está permitida la participación a los particulares.
1.1.2. Redacción del planeamiento
La redacción de un Plan urbanístico es el trabajo intelectual y material de su elaboración, en gran parte de carácter discrecional, y su formalización conforme a normas preestablecidas en la legislación urbanística correspondiente. Es un cometido propio de facultativos con conocimientos específicos y habilitados para ello por normas jurídicas o por la jurisprudencia.
1.2. COLABORACIÓN PARTICULAR EN EL PROCESO DE ORDENACIÓN URBANÍSTICA
Tras el reconocimiento por el artículo 4.1 de la LS98 de que el urbanismo es una función pública, el punto 2 del mismo artículo exige que la gestión pública, a través de su acción urbanizadora y de las políticas de suelo, suscite, en la medida más amplia posible, la participación privada.
Este principio ya se recogía en las leyes del suelo anteriores en las que la colaboración particular se permitía en la formulación y ejecución del planeamiento de desarrollo (artículo 104 de la LS92), pero estaba vedada en la formulación o modificación del planeamiento general antes de la modificación hecha por el RD-L 4/2000 al artículo 16.1 in fine de la LS98. Este precepto contemplaba la delimitación de sectores o la definición de condiciones de desarrollo en el suelo urbanizable, pero ha sido declarado inconstitucional en razón del Fundamento Jurídico 27 de la STC 164/01.
La redacción del planeamiento general puede ser encomendada por la Corporación municipal a sus servicios técnicos o bien encargada (directamente o por concurso) a facultativo competente (artículo 31.2 de la LS76 y artículo 109.4 de la LS92 y concordantes de las leyes urbanísticas).
La redacción de los Planes Parciales formulados por el Ayuntamiento puede ser realizada por los servicios técnicos municipales o bien (directamente o por concurso) por facultativo competente. Los Planes Parciales formulados por una Junta de Compensación, o por el propietario único de los terrenos (entre otros los artícu-los 52 a 54 de la LS76 y los artículos 104.1 y 111.1 de la de la LS92) o por el promotor [la LSCM 9/01 sólo exceptúa a los Planes Generales de la formulación por los particulares, artículo 56.1)] o por el promotor urbanizador o figuras análogas de las leyes urbanísticas (artículo 4 de la LS98 y leyes urbanísticas de Valencia, Castilla-La Mancha, Castilla y León, Madrid, ...), han de ser redactados por facultativo competente.
1.3. LA FIGURA DEL PLAN PARCIAL
El sistema de planeamiento establecido en la LS56 y perpetuado por las leyes posteriores (LS76, LS92 y vigentes leyes urbanísticas autonómicas) consiste en un conjunto de instrumentos de planeamiento que con carácter integral o comprensivo, va de lo general a lo particular, que ordenan el territorio con diferentes escalas. De tal manera el Plan General establece la estructura de la ordenación urbana de todo el término municipal, que se desarrolla y pormenoriza bien por el propio planeamiento general o mediante Planes Parciales y Especiales que abarcan tan sólo partes o sectores del municipio, y ello sin perjuicio de figuras intermedias como los Programas de Actuación Urbanística en la LS76 y siguientes, considerados planeamiento de desarrollo y los Planes de Sectorización, calificados de planeamiento general, pero que pueden ser formulados por los particulares: LSCM 9/01.
1.3.1. Facultativos competentes para su redacción
En cuanto a la competencia del facultativo, ya desde la LS56 se hablaba de facultativo competente respecto de los Planes Generales, lo que planteaba también la necesidad de que el facultativo fuera competente para redactar los Planes Parciales. Pero no se establecía en norma jurídica alguna quién era el facultativo competente.
En el año 1969 se presentó ante la Comisión Provincial de Urbanismo de Málaga para su aprobación definitiva un Plan Parcial de uso global residencial en terrenos ganados al mar. Al Delegado del Ministerio de la Vivienda le cupo la duda de la competencia del Ingeniero de Caminos, Canales y Puertos para su redacción y formuló consulta al respecto a la Dirección General de Urbanismo del Ministerio de la Vivienda.
La Dirección General de Urbanismo, ante la carencia de norma positiva alguna que regulase la materia (tan sólo la Ley del Suelo hablaba de «facultativo competente» pero sin atribuir a ninguna profesión la competencia), se la remitió al Ministerio de Educación y Ciencia, que contestó diciendo:
Resolución de la Dirección General de Universidades e Investigación de 16 de julio de 1970
Ilmo. Sr.: En relación con el escrito de V.I. de fecha octubre de 1969, por el que se formulaba consulta acerca de si los Ingenieros, en cada una de sus ramas, están facultados para formular proyectos de urbanizaciones y planes generales o parciales de ordenación urbana, o si éstos deben ser autorizados por los facultativos Arquitectos, como normalmente viene ocurriendo, le significo que en el expediente incoado al efecto, el excelentísimo señor Ministro, de acuerdo con el dictamen del Consejo Nacional de Educación, ha resuelto:
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Que los Arquitectos superiores están facultados para realizar tales misiones.
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Que entre las diferentes ramas de ingeniería superior, sólo los planes de estudios para la formación del Ingeniero de Caminos, Canales y Puertos incluye materias estrechamente relacionadas con el urbanismo, y que, por tanto, únicamente dichos Ingenieros están capacitados para intervenir en proyectos de urbanización y planes generales o parciales de ordenación urbana.
Ante las dudas que presentaba el alcance de la palabra «intervenir» el Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos solicitó la aclaración correspondiente y se produjo la siguiente resolución:
Resolución de la Dirección General de Universidades e Investigación de 31 de marzo de 1971
En contestación a su escrito de 20 de enero último, en el que solicita se aclare el alcance de la palabra «intervenir», que figura en el párrafo 2.º de la Resolución de 16 de julio de 1970 sobre la consulta formulada por el delegado provincial, presidente de la Comisión Provincial de Urbanismo de Málaga, acerca de la competencia de Arquitectos e Ingenieros para formular proyectos de urbanizaciones y planes de ordenación urbana, le significo que, según se deduce de modo expreso del contexto del expediente incoado, dicha palabra ha de interpretarse en el sentido de que el Ingeniero de Caminos, Canales y Puertos está capacitado para formular o realizar los referidos proyectos y planes.
Al propio tiempo le significo que se da traslado de este escrito al ilustrísimo señor delegado provincial, presidente de la Comisión Provincial de Urbanismo de Málaga.
En fecha posterior, sin embargo, se ha defendido la necesidad de la concurrencia de profesionales de diversa formación para la redacción de los Planes. En este sentido es importante la visión de la Doctrina Jurisprudencial en España. El Tribunal Supremo concibe el «urbanismo» como «ciencia interdisciplinar». Así, el considerando cuarto de la Sentencia de la Sala 4.ª de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de fecha 7 de octubre de 1985 (Aranzadi 5299), dice:
... habiendo declarado esta Sala en sentencia de 2 de abril de 1982 (R. 2382) doctrina que corrobora la de 28 de junio del referido año (R. 1982, 4856), que la frase genérica de facultativos con título oficial que se recoge en los artículos 31.2 del Texto refundido de la Ley de Régimen del Suelo (R. 1976, 1192 y N. Dicc. 30298) y 123.4 del Reglamento de Planeamiento (R. 1978, 1965), evidencia el designio del legislador de no vincular la redacción y autorización de instrumentos de planeamiento y ordenación urbana al monopolio de alguna predeterminada profesión, sino la de dejar abierta la entrada a todo título facultativo oficial que ampare un nivel de conocimientos urbanísticos que se correspondan con la clase y categoría de los proyectos que suscriba su poseedor...
y concluye:
la ciencia del urbanismo es esencialmente interdisciplinar por confluir en ella conocimientos procedentes de las más variadas ramas del saber humano hasta el punto de que se considera ideal deseable que dicha actividad sea realizada por un conjunto de profesionales ?arquitectos, ingenieros, juristas, sociólogos, geógrafos, artistas, etc.? que, sin orden de preferencia y bajo una dirección unitaria colaboren en equipo, aportando los conocimientos propios de sus respectivas especialidades y ello pone de manifiesto que la ciencia urbanística en su estado actual, sobrepasa el...
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