Competencia para la instrucción y resolución de un expediente de responsabilidad patrimonial derivada de la inactividad del Gobierno
| Autor | Gallego Caballero, Fabiola |
| Páginas | 410-436 |
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Dictamen de la Abogacía General del Estado de 22 de marzo de 2005 (ref.: A. G. Trabajo y Asuntos Sociales 2/05). Ponente: Fabiola Gallego Caballero.
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1. La reclamación que obra en el expediente de la consulta es la formulada por don M. C. L., presidente de PSN, de fecha 10 de diciembre de 2004, y dirigida a la Dirección General de Ordenación de la Seguridad Social.
Dicha reclamación se plantea como una reclamación de cantidad; así, en el párrafo segundo del escrito, se dice, literalmente, lo siguiente:
Que por medio del presente escrito vengo a interponer reclamación de cantidad por importe de 1.347.969,98 euros (224.283.333 Pts.), en atención al perjuicio económico causado a PSN por las cantidades que ha satisfecho a resultas de la gestión del llamado régimen de AMF y AT y que se acreditan en la documental que, como antecedente séptimo, se acompaña a este escrito.
2. Se incorporan al escrito de reclamación los antecedentes de la misma contenidos en siete apartados. Los seis primeros hacen una exposi-Page 411ción cronológica del devenir del régimen de cobertura de los médicos que prestaban servicios, en un primer momento en entidades de Asistencia Médico-Farmacéutica, a los que posteriormente se sumaron los de las entidades de Accidentes de Trabajo (régimen AMF y AT). En el apartado séptimo se incorpora el listado de los procesos judiciales seguidos contra PSN en reclamación de pago de pensión. Así se mencionan los siguientes antecedentes:
Primero: Orden de 4 de octubre de 1946 que instaura un régimen obligatorio de pensiones de jubilación y que ya preveía que las aportaciones se efectuarían a PSN.
Segundo: Orden de 7 de diciembre de 1953 que amplía el régimen de previsión a los facultativos al servicio de entidades de Accidentes de Trabajo.
Tercero: Resolución de 22 de diciembre de 1953 por la que el Ministerio de Trabajo desarrolla las normas de aplicación al régimen de AMF y AT. Transformación de PSN en Mutua de Seguros y Reaseguros de Prima Fija en 1994. Relación de los escritos que entre el año 1990 y el año 1997 PSN dirige a distintos órganos de la Administración General del Estado exponiendo la situación de crisis que atraviesa el régimen y la imposibilidad de hacer frente al pago de las pensiones.
Cuarto: Escrito de la Dirección General de Seguros, de 15 de julio de 1997, recogiendo el criterio de dicho Centro Directivo acerca de la imposibilidad de hacer frente al pago de las pensiones derivadas del régimen AMT y AT con cargo al patrimonio mutual de PSN, Mutua de Seguros y Reaseguros.
Quinto: Disposición Adicional Decimoctava de la Ley 55/1999, de 29 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social, que declara la extinción del régimen de previsión de los médicos de asistencia médico-farmacéutica y de accidentes de trabajo con efectos de 1 de enero de 2000.
Sexto: Mención de las sentencias dictadas por el Tribunal Supremo el 29 de abril y el 4 de mayo de 2004, en unificación de doctrina, en las que se modifica el criterio hasta entonces sostenido por dicho Tribunal. Frente al criterio inicial de considerar la relación entre PSN y los afiliados al régimen de AMF y AT como relación de derecho privado, de seguro privado, establece, en contrario, que se trata de una relación de filiación a un régimen de previsión, vigente hasta 1 de enero de 2000, integrado en lo que se puede denominar "materia de Seguridad Social".
Séptimo: Relación de los distintos procedimientos judiciales que se fueron iniciando por los pensionistas del régimen AMF y AT contra PSN desde el momento en que ésta dejó de hacer frente al pago de las pensiones, en el transcurso del segundo semestre del año 1997, en los que aparece también demandada la Administración General del Estado a través del Ministerio de Trabajo. Procedimientos todos ellos concluidos por sentencia firme en las que se condena a PSN al pago de las pensiones reclamadas y se absuelve a la Administración General del Estado.
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En diecisiete de los veinte procedimientos relacionados se condena a PSN a pagar una cantidad única como montante total de las pensiones debidas por un período de tiempo cierto, que oscila entre el segundo semestre de 1997 y el 31 de diciembre de 1999, por tanto, siempre anterior a la extinción del régimen AMF y AT.
Sin embargo, en tres de ellos se condena a PSN al pago periódico de una mensualidad, desde una fecha determinada y a seguir haciéndolo en el futuro. En dos de estos tres casos se reclamaban pensiones devengadas antes de la extinción del régimen y las sentencias ganaron firmeza también con anterioridad a dicha extinción, si bien, al haber fallecido los pensionistas, PSN dejó de pagar la mensualidad correspondiente desde la fecha del respectivo fallecimiento, que tuvieron lugar, el 6 de mayo de 2004 el de D. Leopoldo Langer y el 7 de agosto de 2004 el de D. Rafael Garay.
Sólo en uno de esos tres casos, el seguido a instancia de D. José María Soraluce, concurre la situación singular de que se reclaman a PSN pensiones devengadas con posterioridad a la extinción del régimen, la sentencia gana firmeza, lógicamente, con posterioridad a dicha extinción y el pensionista continúa vivo y, en consecuencia, percibiendo su pensión mensual de PSN.
3. El escrito de reclamación incorpora dos fundamentos jurídicos. El primero, titulado «Competencia administrativa», establece la competencia del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales para resolver, al amparo de la Orden de 7 de diciembre de 1953, si bien se solicita la remisión a otro órgano en el caso de que se considerase que dicho Departamento ministerial no es el competente. En el segundo, titulado «Aplicación del artículo 46 de la LGP de 1998», se sostiene la aplicación de este precepto, que prevé un plazo de prescripción de cinco años, para argumentar la no prescripción de su derecho a repetir contra el Estado las cantidades pagadas en ejecución de sentencia desde la fecha en que se agotaron los fondos del régimen AMF y AT, hecho que data en el día 9 de abril de 2000, si bien discrepando en la fecha con la señalada en el antecedente cuarto de reclamación que data este mismo hecho en el día 9 de abril de 2001, momento a partir del cual se vienen pagando con cargo al patrimonio mutual de PSN, Mutua de Seguros a Prima Fija.
4. La reclamación contiene la petición que PSN realiza en los términos siguientes:
1. Que se proceda a reconocer las cantidades el derecho de PSN a obtener el abono de las cantidades satisfechas por dicha entidad con cargo a sus propios fondos mutuales en la gestión del llamado régimen de AMF y AT.
2. En atención a los documentos justificativos aportados, se proceda al abono de la cantidad de 1.347.969,98 euros (224.283.333 Pts.), con los intereses de demora correspondientes.
3. Respecto de D. José María Soraluce, que se asuma por la Hacienda Pública la satisfacción de las prestaciones periódicas que sePage 413 devenguen en el futuro, satisfaciendo asimismo las cantidades que resulten desde la presentación de este escrito hasta el momento en que, por la Hacienda Pública, se asuma el pago de las indicadas prestaciones periódicas.
4. Indicación del Órgano competente para resolver el procedimiento. Plazo de resolución. Y sentido del silencio.
5. Se aporta posteriormente por el Departamento consultante otra reclamación anterior formulada por PSN, que fue inadmitida, en relación con la que no consta hasta el momento la interposición de recurso en la vía jurisdiccional contencioso-administrativa.
Pues bien, en relación con esta reclamación se consulta, expresamente, acerca de la competencia del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales «en orden a la iniciación, instrucción y decisión del procedimiento de conformidad con el artículo 18.1 del R.D. 429/1993, de 26 de marzo, dada la complejidad del asunto y dado que las reclamaciones anteriores a la presente [...] han sido inadmitidas.»
I. Con carácter previo resulta conveniente señalar que en el presente informe se va a atender, estrictamente, a la concreta cuestión consultada por el Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, esto es, a la cuestión concerniente a si es dicho Ministerio el que resulta competente para la instrucción y resolución del procedimiento, pero sin entrar el examen de la cuestión de fondo.
Dicho lo anterior, y con el fin de responder a la consulta planteada y poder determinar si el citado Departamento tiene competencia para instruir y resolver el procedimiento que se iniciaría, en su caso, con la reclamación de PSN -competencia que derivará del hecho de tenerla atribuida como propia, tal como establece el art. 12.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJ-PAC)-, resulta necesario establecer, en primer lugar, si el escrito presentado por PSN puede ser calificado como solicitud de iniciación de un procedimiento. En segundo lugar, en el caso de ser afirmativa la respuesta dada al primer interrogante, de qué procedimiento se trataría y, en tercer lugar, apreciar si el Departamento consultante tiene atribuida la competencia para su instrucción y su resolución.
Asimismo, y para una mejor comprensión del informe, facilitando con ello también la posterior instrucción del procedimiento, se abordará, separadamente, el tratamiento de uno de los posibles criterios de imputación de responsabilidad patrimonial (la inactividad reglamentaria) y la competencia para resolver en este caso.
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II. Si bien es cierto que la reclamación de PSN adolece de una omisión, a la que se hará referencia posteriormente, por cuanto no explicita la causa de pedir en la que fundamenta la misma, sí se desprenden de sus términos, sin lugar a dudas, los hechos que la han originado, las razones que se esgrimen por PSN para reclamar contra la Administración del Estado y la...
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