Nuevos modelos de gestión y organización pública

El modelo de gestión de la estabilidad se ubica temporalmente en el período que se inicia al finalizar la segunda guerra mundial, se extiende hasta los años setenta y prolonga su influencia hasta nuestros días.³ Dutante esta etapa, la gestión pública alcanzó una dimensión desconocida hasta aquel entonces, al moldear las formas y contenidos de la actuación pública mediante al influencia de un entorno político y económico peculiar.

En primer lugar, desde la óptica económica, estos años se caracterizaron por la aplicación de estrategias macroeconómicas de inspiración keynesiana, que favorecieron un modelo de crecimiento estable por la intervención estatal, en este marco, el sector público experimenta un crecimiento espectacular: los objetivos eran producir bienes y servicios públicos para satisfacer las necesidades de una sociedad de consumo masificado. Dicho de otra forma, se trataba de producir mucho y para todos.

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En segundo lugar, las corrientes político-ideológicas dominantes se materializaron en la aparición y posterior consolidación del estado de bienestar. Su construcción cuenta con dos pilares básicos: el aumento de la capacidad de regulación y provisión pública, y la adopción de un consenso escratégico entre las diferentes fuerzas políticas en relación con los grandes objetivos de crecimiento y redistribución. El aumento de la actividad pública se diseña desde el paternalismo estatal, mientras que el consenso político implica cierto compromiso hacia la igualdad entre los ciudadanos.

Tal como antes, la volunrad igualadora y la práctica paternalista configuran un modelo de gestión pública guiado por medidas de cantidad y de extensión, el cual refuerza las lógicas estandarizadora y uníversalizadora a que nos referíamos antes. El modelo de gestión pública, en consecuencia, tiende a funcionar de forma monopolista. El resultado es una gran y compleja organización, generadora de economías de escala, pero también de fuertes inercias y rigideces estructurales.

De forma muy esquemática, hemos visto de qué manera las características contextúales definen algunos de los rasgos básicos del modelo de gestión de la estabilidad: estandarización, universalismo, paternalismo y monopolismo. Lo que tienen en común estos términos es su relación con la continuidad del proceso administrativo: la gestión de la estabilidad se define a partir de algunos objetivos claros, invariables y prefijados, que condicionarán fuertemente sus estructuras organizativas.⁴

Respondiendo a los condicionantes del entorno y en sintonía con los conocimientos disponibles apuntados en la sección anterior, la gestión de la continuidad se articula en torno a los siguientes principios:

1. Autosuficiencia. Las autoridades públicas asumen el monopolio de la prestación de servicios, al garantizar su provisión mediante recursos propios. El resultado es una organización compleja, cerrada y preocupada sobre todo por los procedimientos internos.

2. Uniformidad. El modelo de gestión se define a partir de la voluntad de ofrecer productos estándares para todos. Las autoridades públicas definen las necesidades -supuestamente compartidas- de los ciudadanos, mientras que los individuos quedan relegados a un papel de receptores pasivos de las prestaciones públicas.

3. Continuidad. La gestión pública tiene como objetivo proveer determinados servicios de forma continuada, sin posibilidad de que aparezcan ni colapsos que lo interrumpan ni novedades que lo modifiquen. Existe la certeza sobre la necesidad de proveer los servicios, al mismo tiempo que no se reflexiona sobre cuáles son estos servicios ni sobre cuál es el modo mejor de proveerlos: la dinámica es fuertemente ¡nercial.

4. Profesionalismo. El modelo de gestión está dominado por los expertos, que imponen divisiones funcionales que se corresponden con su percepción de los proble-Page 210mas, no con la complejidad que implica cratar con el conjunto de la comunidad. El resultado es una segmentación artificial de la actividad administrativa y una pérdida de visión estratégica de los problemas de la comunidad.

Si la tensión entre las dimensiones política y técnica es una característica definito-ria de la gestión pública, podemos afirmar que durante este período gana la técnica. Las condiciones de estabilidad otorgan protagonismo a los expertos, en la medida en que profesionalmente están preparados para hacer lo que se sabe que hay que hacer. Tiene tugar un proceso de tecnificación de la gestión pública, que ha sido resumido por Wildavsky (1980) en la expresión «Speaking Truth to Power». De todos modos, la racionalidad técnica no siempre se adapta fácilmente a la ineludible dimensión política de la Administración pública. Para superar la posibilidad permanente de conflicto entre política y técnica, la gestión pública ha adoptado dos formas o estilos: el incrementalismo (Limdblom, 1959) y la planificación racional (Simón, 1957).

De hecho, más adelante veremos cómo se han intentado combinar ambas aproximaciones para aprovechar las ventajas y evitar los inconvenientes. De esta forma, durante la década de los ochenta aparecieron diferentes iniciativas que, bajo el título genérico de aprendizaje colectivo, intentaban enfrentarse a lo que Elcock (1991: 78-87) considera los tres problemas fundamentales de la gestión pública: la necesidad de reducir la incertidumbre, de estimular la creatividad y de promover la capacidad de aprendizaje (Dror, 1973; Elcock y Stephenson, 1985).

En el apartado anterior hemos descrito un tipo de gestión paralelo a la emergencia y al desarrollo del estado de bienestar keynesiano. A partir de mediados de la década de los setenta, este modelo enttó en crisis, lo cual provocó la ruptura de las condiciones que habían configurado la gestión de la estabilidad.

En la esfera económica, la progresiva implantación del modo de producción post-fordista coincide con un proceso de transformación y desestructuración del tejido industrial tradicional. No obstante, se incorporan innovaciones tecnológicas que abren posibilidades, desconocidas hasta ahora, de comunicación, información y automatización, que revolucionan la producción de bienes y servicios, e introducen nuevas posibilidades de descentralización, especialización y flexibilización organizativa (Harvey, 1989; Piore y Sabel, 1984).

El proceso de desindustrialización -asociado con la crisis económica y con la aparición de un nuevo modo de producción- genera problemas de paro, dualización social, decadencia de los centros urbanos y lo que genéricamente se conoce como el redescubrimiento de la pobreza. Estas dificultades provocan una intensificación en la demanda de prestaciones públicas. La combinación de demandas crecientes con la reducción de los recursos y el clima de creciente resistencia impositiva genera lo que se conoce con el nombre de crisis fiscal del Estado.⁵

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Los efectos de la crisis se dejan notar en los mismos cimientos de la actividad pública. Por una parte, se abren nuevos campos de actuación como la promoción económica, la política industrial o la regeneración urbana. Por la otra, la necesidad de ahorrar recursos se vuelve imperiosa y obliga a repensar su obtención y utilización. La gestión pública debe modificar su manera de trabajar y adaptarse tanto a las nuevas esferas de actuación como a la necesidad de mejorar la utilización de recursos cada vez más escasos.

Por otra parte, en la esfera política se produce la ruptura del consenso que se había alcanzado en torno a los principios del estado de bienestar. Esta ruptura viene acompañada de un proceso de fragmentación y diversificación social que altera las reglas del juego político tradicional. La gestión pública opera en un contexto cada vez más complejo, en que se ha producido la aparición de nuevos movimientos sociales (pacifismo, ecologismo, feminismo, etc.) y una reactivación de los papeles individuales (Offe, 1988; Gyford, 1991)- La igualdad y el monopolismo definían la gestión de la estabilidad, mientras que los principios dominantes en el modelo emergente son la diferencia y el pluralismo.

En resumen, el período que se inicia con la crisis de mediados de los setenta introduce presiones que han sido resumidas con los términos de especialización, flexibilidad, diferencia y pluralismo. Lo que estos conceptos tienen en común es la relación con la incertidumbre y la turbulencia del entorno. La estabilidad y la continuidad han desaparecido y han facilitado la aparición de un nuevo modelo de gestión de la incertidumbre.⁶

En el cuadro 1 presentamos un esquema comparativo de los orígenes y principios de los modelos de gestión de la estabilidad y de la incertidumbre:

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En el apartado anterior habíamos identificado cuatro principios básicos de la gestión de la estabilidad: autosuficiencia, uniformidad, continuidad y profesionalismo. En la medida en que las circunstancias que les conferían sentido se han modificado, estos principios también tendrán que renovarse:

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1. Pluralismo. Hasta hace poco tiempo, la provisión directa de bienes y servicios era la única vía por donde podía conducirse la actividad pública. La Administración burocrática acaparaba la responsabilidad de un volumen creciente de funciones, lo cual provocaba el aumento de su dimensión y generaba una dinámica de cierre al exterior. Después de las transformaciones iniciadas en los años setenta, este esquema pierde sentido. Los responsables públicos deben actuar en un contexto más complejo: ya no son la organización monopolista por excelencia, sino una organización más en una constelación de organizaciones con recursos, capacidades y limitaciones diversas. En consecuencia, el principio de autosuficiencia pierde vigencia y tiene que dejar paso al reconocimiento de la pluralidad.

2. Diversidad. La creciente segmentación social y la especialización de las demandas ciudadanas rompen con el mito de la uniformidad, e inciden en la necesidad de que las autoridades públicas identifiquen y den respuesta a necesidades y problemas diferenciados. El reconocimiento de la diversidad refuerza la voluntad de mejorar los canales de comunicación y las fórmulas de participación ciudadana.

3. Cambio. Las principales características del contexto actual son la turbulencia y la incertidumbre. En consecuencia, la tradicional seguridad sobre lo que hay que hacer y sobre cómo hay que hacerlo se desvanece. Las necesidades y las soluciones cambian rápidamente, y la gestión pública debe ser capaz de asimilarlo mejorando su capacidad de aprendizaje y adaptación.

4. Dirección estratégica. Frente a la compartimentación de los problemas y la profe-sionalización del sector público, la gestión de la incertidumbre requiere capacidades globalizadoras que permitan abordar los problemas en toda su complejidad. Las divisiones funcionales generan rigidez y no se adaptan a las exigencias de flexibilidad que incorpora la situación de incertidumbre.

Comparando la gestión de la incertidumbre con la gestión de la estabilidad descaca, en primer lugar, la diferente relación que se establece en cada caso entre la racionalidad técnica y la racionalidad política. Cuando nos referíamos a la gestión de la estabilidad citábamos la creciente tecnificación de la actividad de los responsables públicos; mientras que ahora destacamos la necesidad de armonizar y de coordinar las actuaciones a través de la repolitización del papel de los directivos públicos. En un período de incertidumbre, la gestión pública se desarrolla en campos más complejos, los problemas dejan de ser procedimentales y se trasladan al ámbito de los objetivos y de las estrategias. No se trata de hacer bien lo que ya se sabe que hay que hacer, sino de establecer prioridades y de decidir las mejores vías para alcanzarlas.

Se ha superado el modelo de gestión entendido como dirección de sistemas rígidamente organizados, con responsabilidades claramente definidas y con objetivos precisos. Al contrario, los directivos públicos -desde una renovada capacidad de innovación y creación- deben desarrollar propuestas políticas y ser capaces de movilizar redes de apoyo que garanticen el éxito de su implantación. Debe fomentarse un estilo de gestión que refuerce los componentes directivos, que sea más proactiva que reactiva, más promotora que indicadora, y que se responsabilice del diseño de una estrategia definidora tanto de los objetivos como de las vías de solución. Este concepto de gestión se concreta en dos formas de conducir los asuntos públicos, a las que hemos llamado gestión de la influencia y gestión del cambio.

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En primer lugar, conectando con los principios de diferencia y pluralismo, la gestión pública debe resituarse en redes más complejas de relaciones interorganizativas en que pueda desarrollar actitudes de negociación, coordinación y promoción. Hemos englobado este conjunto de nuevas actividades bajo el título de gestión de la influencia, intentando reflejar el papel que deberían representar los responsables públicos en un entorno cada vez más pluralista (Stewart, 1988: cap. 4).

En segundo lugar, para enfrentarse a las exigencias de flexibilidad y especializa-ción, la gestión pública tiene que ser capaz de dar respuestas creativas e innovadoras a un entorno en constante transformación. Hasta ahora, los problemas relacionados con el control de los recursos han sido muy estudiados (Flynn, 1990), mientras que los mecanismos para potenciar la flexibilidad y la capacidad de adaptación suponen el reto de lo que llamamos la gestión del cambio (Clarke y Stewart, 1989: cap. 2).

Según sus defensores, el papel de las autoridades públicas consisce en habilitar y promocionar las actuaciones de los diferentes actores involucrados en la prestación de servicios: dirigirlos para «llevar orden al caos» (Peters, 1987), o coordinarlos para «catalizar» esfuerzos según objetivos diseñados políticamente (Osborne y Gaebler, 1994).

Las autoridades políticas, por lo tanto, deben modificar el tipo de actuación que desarrollan: marcar prioridades y articular una red de actores que cooperen en su consecución. Este cambio no sólo afecta al papel de los responsables públicos, sino que también tiene un fuerte impacto sobre los modelos organizativos. Utilizando los argumentos de Brooke (1989), el modelo de prestación de servicios públicos tiene que variar radicalmente y basarse ahora en: a) el diseño de una red de relaciones controlada desde la autoridad política, y b) la aplicación de un modelo de relaciones adecuado entre el sector público y los actores del entorno.

1. La red de relaciones. En cada comunidad existe una red de actores formada por la propia autoridad política y, además, otras agencias públicas, privadas, voluntarias o informales. Los gobernantes deben ser capaces de influir en este entorno. Stewart (1988: 35-43) sugiere cinco condiciones para resolver con éxito el ejercicio de la influencia: 1. Conocimiento e información respecto a las organizaciones del entorno; 2. Comprensión formal y cultural de éstas; 3- Conocimiento de los recursos inmediatos y pocenciales a disposición del ayuntamiento; 4. Diseño de una estrategia de influencia en términos de cooperación, pacto, oposición o persuasión, y 5. Capacidad para aprovechar las experiencias externas.

2. Gestión de las relaciones. El grado de influencia que los gobernantes pueden ejercer sobre los actores externos depende del cipo de relación que los vincule. Brooke identifica ocho posibilidades, que en este trabajo hemos sintetizado en cuatro:

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1. Relación de control: subcontratación.

2. Relación de control parcial: organismos autónomos y empresas públicas.

3. Relación de asociación: operaciones conjuntas.

4. Relaciones de apoyo: asociaciones voluntarias.

Nos concentraremos, a partir de ahora, en la descripción de los diferentes tipos de relación, ya que son más fácilmente idencificables y susceptibles de ser contrastados con la realidad. La red de relaciones, en cambio, depende más de los conocimientos y de las accitudes de los responsables políticos y, en consecuencia, es menos tangible organizativamente.⁷

En esta segunda sección observaremos cómo se organiza una autoridad pública que quiere primar la provisión mercantil y dejar las funciones reguladoras en manos de la competencia. La organización cooperadora diseñaba las relaciones con el entorno aPage 219 partir de una voluntad directora y coordinadora, mientras que la organización competitiva pretende transferir estas tareas a un escenario privado. Se considera que el mercado debe potenciarse porque consigue una mejor asignación de recursos escasos y porque impulsa la libertad y la capacidad de elección de los consumidores (Flynn, 1990).

Las ventajas del sector mercantil han sido destacadas y repetidas durante la década de los ochenta, lo cual obliga a los gestores públicos a tenerlas en cuenta.⁸ Los argumentos esgrimidos en favor de la mercantilización de la actividad administrativa destacan la superación de tres problemas asociados con la provisión pública: el modelo público es disfuncional: a) Porque no permite una comunicación fluida entre los consumidores y los productores; b) Porque no puede dar respuesta a la cantidad de demandas diferentes que hay en sociedades cada vez más complejas, y c) Porque no proporciona incentivos para reducir costes, estimular la productividad y, en definitiva, mejorar el servicio.⁹

La creciente preocupación en relación con las dificultades citadas provoca que la modernización de las organizaciones públicas se presente como la sustitución de las prácticas anticuadas de la Administración por los métodos eficientes y profesionales del mundo privado. Sin embargo, la experiencia mercantil tiene que ser filtrada de forma adecuada, ya que ni el mercado ni la competencia pueden funcionar en ausencia de un marco institucional. El dilema real no está entre regulación y no regulación, sino entre diferentes fórmulas para mejorar la regulación. La elección pública y la privada son elementos interdependientes, no alternativos: el reto de la organización pública consiste en encontrar la forma más efectiva de combinarlos (Flynn, 1990).

En cualquier caso, los partidarios del escenario privado destacan las ventajas comparativas del sector mercantil. Afirman que, en condiciones de competencia perfecta, el mercado proporciona un punto de equilibrio que maximiza la satisfacción de los consumidores y minimiza los costes de los servicios. Independientemente de las objeciones que podrían formularse, lo que interesa destacar es que la decisión de promover un proceso mercantilizador causa un fuerte impacto en las estructuras organizativas. Lo veremos a continuación.

La mercantilización puede ser absoluta o parcial. La primera se materializa en la venta de bienes o servicios públicos al sector privado, mientras que la segunda se realiza introduciendo mecanismos de mercado en la producción de los inputs o en la oferta de outputs. El traspaso de la titularidad pública a la privada ya no nos interesa, ya que nos desplaza del sector público. Respecto a la mercantilización parcial, tampoco entraremos en la que afecta a la comercialización del producto final,¹⁰ sino que nos centraremos en la que quiere introducir competencia en la obtención y utilización de los inputs. La razón es que el objeto de estudio son los mecanismos de prestación dePage 220 servicios públicos, y sólo la mercantilización de los recursos y su utilización nos permite centrar la atención en este aspecto.

Para analizar el impacto que ha tenido la mercantilización de la provisión de servicios sobre la Administración pública no hay que estudiar el tipo de relaciones que se establecen entre los actores -que son siempre competitivas- sino que es necesario ver cuáles son los requerimientos que introduce la competencia sobre la estructura organizativa. Para llevar a cabo este análisis utilizaremos la experiencia británica. En 1988, la Local Government Act establecía el Compuhory Competitive Tendering (CCT) para varios servicios municipales, El CCT es un mecanismo para asignar la provisión de los servicios públicos a ia organización que demuestre ser más competitiva. Aunque las autoridades locales continuaban manteniendo el control sobre el establecimiento de las condiciones, su provisión directa dependía de quien ganara un concurso diseñado sobre criterios exclusivamente mercantiles.

Podemos entender el CCT como un procedimiento mediante el cual se otorgan los contratos para la prestación de determinados servicios. La novedad que introduce este proceso es que coloca en competencia a agentes públicos y privados. Por lo tanto, el debate implícito que incorpora el CCT es determinar cuáles son los medios más apropiados para la prescación de los servicios municipales. El criterio de decisión será la competencia.

Para estudiar el impacto de la competencia sobre las estructuras administrativas podemos discinguir los dos elementos de toda organización: el apoyo humano y el apoyo material-estructural.

Como apuntábamos hace un momento, este modelo organizativo no tiene en cuenta la necesidad de articular mecanismos para escuchar al enromo, ya que esta comunicación se produce automáticamente a través del mercado. Las leyes de la oferta y la demanda proporcionan rodas las señales que necesita una organización para adaptarse a situaciones de cambio y, por lo tanto, sólo hay que preocuparse de diseñar una estructura organizativa adecuada que responda a estas señales. Si esto se tiene claro, la organización excelente se diseña a partir de la experiencia de las empresas privadas. Concretamente, el libro de Peters y Waterman (1988) In Search of the Excellence -del que hemos escogido el título de este apartado- se ha converrido en el inspirador de la mayor parte de las propuestas de cambio organizativo.

En este libro, los autores estudian las cincuenta compañías norteamericanas conPage 224 más éxito actualmente para intentar identificar las claves de su liderazgo empresarial. Las conclusiones a las que llegan encajan perfectamente con el tema que ahora estamos tratando: según Peters y Waterman, el éxito de una empresa privada depende del grado de flexibilidad obtenido mediante el diseño de una estrategia global y coherente, y de dar un papel fundamental a los clientes como protagonistas del cambio al cual la organización debe adaptarse. La idea de fondo es transformar la organización tradicional, preocupada tan sólo en la estructura y los procedimientos, e incorporar nuevos elementos que habían sido abandonados por irracionales, informales o excesivamente intuitivos (como las actitudes, los valores, la estrategia o los estilos).

Si partimos de que los elementos centrales para el éxito de cualquier organización son las personas y los valores, Peters y Waterman señalan ocho principios de la excelencia que, con pocos matices, configuran el programa de flexibilización de las organizaciones públicas situadas en un escenario privado. Estos ocho principios son: 1. Tendencia a la acción; 2. Proximidad al cliente; 3. Autonomía e iniciativa; 4. Productividad mediante las personas; 5. Presencia de valores-guía; 6. Conocimiento del producto; 7. Simplicidad estructural, y 8. Volver compatibles estrategias centraliza-doras y descentralizadoras.

No nos detendremos ahora en la explicación de estos ocho principios -ya ampliamente tratados desde una prolífica literatura. Quizá sólo cabría destacar de qué manera el último principio sirve a Peters y a Waterman para resumir las condiciones de una organización excelente. Descentralizar funcionalmente implica confiar en las personas y trabajar desde unidades pequeñas y estructuralmente simples, mientras que centralizar implica adoptar valores y estrategias que orienten el conjunto de la organización. La combinación de ambos factores se traduciría en la flexibilización de la organización.

Metcalfe y Richards (1989: cap. 4) argumentan que este mismo principio recoge las aspiraciones modernizadoras de la organización pública. La descentralización sería el instrumento adecuado para liberar el potencial directivo de las autoridades públicas, frustrado hasta ahora por las restricciones burocráticas, mientras que la centralización aseguraría el control sobre el conjunto del proceso. Centralizar y descentralizar no son modelos organizativos opuestos, sino complementarios: siempre tiene que darse cierta centralización para garantizar que la actividad no se fragmente hasta que se desintegre la organización, así como siempre tiene que existir cierta descentralización para asegurar que los outputs efectivamente se producen, como recoge el significativo título de un artículo, «La paradoja burocrática implica que las organizaciones eficientes centralizan para descentralizar» (Perrow, 1977).

Desde la óptica de lo que hemos llamado el escenario privado, podemos sinretizar la peculiaridad de la excelente organización en la voluntad de privatizar las relaciones entre el productor y el receptor de servicios. Los argumentos utilizados acentúan que se trata de construir un puente entre las necesidades de las personas y los productos que se les ofrecen, de tal manera que se maximice la satisfacción de los clientes y se minimicen los costes de la organización.

Este enfoque fue ideado desde el sector empresarial, pero su influencia en el sector público ha sido muy importante durante toda la década de los ochenta.¹¹ El argumen-Page 225to de potenciar la proximidad entre ciudadanos e instituciones públicas no es, sin embargo, estrictamente novedoso, mientras que sí lo es el contexto en que se produce el debate. Durante la década de los ochenta, la provisión tradicional de bienes y servicios públicos ha sido cuestionada por corrientes privatizadoras (Ascher, 1987) y por un aumento en la capacidad de los individuos para hacerse escuchar (Gyford, 1991)- En este marco, la organización excelente se ha visto como una solución a los retos del entorno.

En cualquier caso, como apunta Hambleron (1988: 129-130), existen dos problemas en la aplicación de este modelo a los servicios públicos. En primer lugar, los clientes del sector privado disfrutan de un poder -derivado de su capacidad de elección- que no tiene equivalente en el sector público. Las instituciones públicas se construyen sobre bases políticas, y los servicios que proveen tienen que dar respuesta al conjunto de los ciudadanos. Muchos de estos servicios configuran un monopolio público y, por lo tanto, el «cliente» puede ejercer un control político (mecanismo electoral), pero no una elección que lo invista de poder (mecanismo mercantil).

En segundo lugar, la organización excelente tiene dificultades para tratar con grupos de clientes, lo cual ocasiona notables distorsiones en el sector público -desde donde suelen proveerse servicios colectivos, no individuales. Los individuos son tratados por el sector privado como hombres-económicos aislados, mientras que el sector público los trata como hombres-políticos agrupados.

Si partimos de estos problemas, abordaremos -en una última sección- la alternativa situada en el escenario público: la organización orientada al servicio público (Stewart y Clarke, 1987).

La organización orientada al servicio público (OSP) se estructura a partir de las aportaciones del sector privado descritas con anterioridad, pero pretende superar la transferencia mecánica de las ideas mercantiles al sector público. La discrepancia básica se establece a partir de la distinción entre homo económico y homo político. La organización OSP considera que debe responderse a las demandas del público, al que se provee de servicios (relación económico-mercantil), pero también debe responderse a los ciudadanos frente a los cuales los gobernantes son responsables (relación político-colectiva).

Esta matización implica reconocer un amplio abanico de posibles relaciones entre una organización y su público. No hay que entrar en demasiados detalles para darse cuenta de que la relación de un enfermo con un servicio de urgencias incorpora un elemento de dependencia inexistente en un intercambio comercial, o que el trato que debe ofrecerse a un prisionero no es el mismo que el que recibe un cliente de un hotel. Las organizaciones públicas, por lo tanto, mantienen tipos de relaciones muy diferentes, y lo que necesitan es conseguir adaptarse a los requerimientos de cada situación.

Stewart (1988: 44) se centra en la construcción de una organización OSP en el gobierno local y establece como punto de partida el redescubrimiento del ciudadano. Precisamente este nuevo foco de atención, según este autor, permitirá superar a la Administración local y generar un modelo de auténtico gobierno local. Osborne y Gaebler (1994: cap. 1) generalizan esta misma idea para el conjunto de la Administración pública. En este sentido, utilizan una metáfora muy ilustrativa: «La palabraPage 227 gobierno proviene de una voz griega que significa «llevar el timón». La tarea del gobierno consiste en llevar el timón de la nave, no en remar. Prestar servicios es remar, y el gobierno no es muy bueno remando» (pág. 55).

En función de las demandas y las necesidades de los ciudadanos se estructura la organización OSP. En consecuencia, el acercamiento a los ciudadanos, la capacidad de escuchar a la comunidad, la voluntad de permitir el acceso al público, de contemplar los servicios desde el punto de vista de los receptores, de captar sugerencias y reclamaciones, de informar al público, de ofrecer calidad, etc., serán algunas de las características distintivas, que, sin embargo, no deben esconder la dimensión política de la labor gubernamental. Las autoridades públicas sirven a los ciudadanos, pero también eligen y priorizan entre demandas de competencia.

El punto de vista defendido por los partidarios de la organización OSP pretende aportar un nuevo contenido al papel de la actividad administrativa. Normalmente esta actividad se ha dirigido al proceso de producción, destacando la dimensión rutinaria del proceso. Los responsables políticos han tomado como información conocida las necesidades del público -por la vía de la representatividad o por la vía de la mercantilización- y no se han sentido en la obligación de captar sus demandas. La organización OSP quiere cambiar esta perspectiva potenciando una nueva preocupación en relación con las opiniones de los ciudadanos, disminuyendo el énfasis del proceso de producción, y recuperando la dimensión de gobierno que había perdido.

Comparando el escenario privado con el público, encontramos que las soluciones estructurales son casi idénticas. Las diferencias, en cambio, se manifiestan, sobre todo, en las actitudes del apoyo humano: la distinción entre empresarios y políticos se convierte en el factor explicativo de las diferencias entre la organización excelente y la organización OSP.

Por otra parte, la organización excelente no reconoce la necesidad de diseñar mecanismos específicos para relacionarse con el entorno -ya lo lleva a cabo el mercado-, mientras la organización OSP resalta su importancia. En términos prácticos, la organización OSP tenderá a completar los ocho principios de la excelencia con fórmulas de participación ciudadana y en la colocación de filtros político-ideológicos que seleccionen y prioricen las demandas o las opiniones recibidas. Ello permite a ta organización OSP tratar con hombres-políticos y, por lo tanto, escuchar demandas de tipo colectivo.

Por último, la presencia de valores organizativos vuelve a ser crucial. En la organización excelente definíamos como valor central la voluntad de servicio al público; la organización OSP sólo le añade una matización, servicio para y con el público. Esta diferencia puede parecer de detalle, pero marca la frontera entre un escenario público y otro privado, entre gobierno y Administración o quizás, incluso, entre mercado y asignación pública.