El nuevo régimen disciplinario de los Notarios
| Autor | Jesús Julián Fuentes Martínez |
| Cargo | Notario |
| Páginas | 15-36 |
-
INTRODUCCIÓN. LAS RELACIONES DE SUJECIÓN ESPECIAL
Las leyes de acompañamiento a los Presupuestos Generales del Estado se han convertido, ya es un tópico decirlo, en una especie de cajón de sastre en la que caben todo tipo de disposiciones. La reciente fusión de Notarios y Corredores de Comercio estaba necesitada, y sigue estándolo por supuesto, de múltiples y urgentes desarrollos normativos; sin duda el régimen disciplinario era de los más urgentes.
En efecto, y adelantando algunos de los conceptos que con frecuencia van a ser reiterados en esta mesa redonda, nuestra función, con la normativa aprobada, adquiere un mayor y más importante cariz público-administrativo con unas consecuencias que no se me escapan y quiero transmitir. Sabido es, hasta la saciedad, que, a la hora de conceptuar nuestra función, siempre se ha contemplado un doble aspecto: el Notario es un profesional del Derecho que tiene la obligación de aconsejar a quienes reclamen su ministerio y aconsejarles los medios jurídicos más adecuados para el logro de las finalidades lícitas que pretendan alcanzar; por otra parte, somos funcionarios que ejercemos, por delegación del Estado, la función pública de dotar de autenticidad a relaciones jurídicas o determinados hechos. Pues bien, cuando nos acercamos a estas latitudes funcio-nariales, nos topamos con un concepto de enorme trascendencia jurídica y que me va servir para explicar muchas de las novedades que introduce la nueva regulación. Me estoy refiriendo a las denominadas relaciones de sujeción especial.
Expone Alejandro Nieto (Derecho Administrativo Sancionador, Ed. Tecnos, 2000), que ésta es una figura del Derecho imperial alemán mediante la cual se justificaba una fuerte intervención sobre determinados sujetos que resultaría intolerable para el resto de los ciudadanos que se encontraran en una relación de sujeción general. La relevancia es enorme, pues no ha faltado quien ha visto en las relaciones de sujeción especial «una capacidad administrativa de auto-ordenación que las distingue del ius puniendi del Estado», dato enormemente peligroso en tanto que los Tribunales y la Administración, paulatinamente, han ido realizando una expansión del concepto de forma tal que, a las tradicionales categorías de sujetos incluidos dentro de esas relaciones de sujeción especial (soldados, estudiantes, funcionarios...), se han ido añadiendo muchas otras.
Las consecuencias son importantes, ya que los Tribunales de Justicia y el Tribunal Constitucional -y reitero nuevamente un concepto que será manejado frecuentemente esta noche- no han considerado enteramente extrapoladles a las relaciones de sujeción especial los principios del Derecho penal. Estos principios, no lo olvidemos, han sido trasvasados en su totalidad al que hoy se denomina como Derecho administrativo sancionador por una razón básica: dejando de lado cuestiones de prevalencia de órdenes sancionadores, al considerarse que el Derecho penal y el Derecho administrativo sancionador son manifestaciones del «ius puniendi» del Estado, han de regirse por unos mismos principios que en el caso español la jurisprudencia del TC ha ido elaborando a lo largo de estos años.
No obstante, el Tribunal Constitucional ha alzado su voz enteramente contraria, en este supuesto de las relaciones especiales, a una relajación excesiva de los principios del Derecho sancionador. Asila STC de 29.3.90 dice: «una cosa es que quepan restricciones en los casos de sujeción especial y otra que los principios constitucionales puedan ser también restringidos o perder eficacia. No se puede relativizar un principio sin riesgo de suprimirlo, y siempre deberá ser exigible en el campo sancionatorio administrativo, el cumplimiento de los requisitos constitucionales de legalidad formal y tipicidad como garantía de la seguridad jurídica del ciudadano. Otra cosa es que esos requisitos permitan una adaptación -nunca una supresión- a los casos e hipótesis de relaciones Administración-administrador y en concordancia con la intensidad de la sujeción».
Con todo, la matización se traduce, en nuestro caso, en una suavización de la exigencia de la regla de reserva legal y del mandato de tipificación, permitiendo un margen mayor a la colaboración reglamentaria y a la valoración de los órganos administrativos. Por último, destacar el distinto criterio, en esta y otras materias, del TS (que muchas veces en sus sentencias adopta una posición «garantista» del Estado) y del TC (garante de la Constitución, no importándole los problemas que puedan traer su origen en la negligencia del legislador).
-
SIGNIFICADO DE LA REFORMA
Como iremos viendo a lo largo de la exposición, múltiples son las dudas que se plantean al intérprete. No obstante hay una idea, clara para mí, que no me resisto a transmitiros.
En mi modesta opinión estamos ante una normativa histórica para el Notariado; ¿por qué?, diréis. Muy sencillo. Creo que tras más de veinte años de vigencia constitucional es la primera norma que afecta al «Gobierno y Organización de los Notarios» que se dicta bajo la imperatividad de sus principios. En otras palabras (dejando de lado regulaciones puntuales como la de la Ley de Tasas y Precios Públicos y determinados preceptos de la Ley General Tributaria), nuestro régimen disciplinario-sancionador, de cuestionada legalidad para algunos (creo que sin sólido fundamento, aunque esto se puede tratar más adelante en el coloquio), no resistía excesivamente bien la comparación con el que regía para los compañeros procedentes del extinto Cuerpo de Corredores de Comercio; éste (aun con indudables imprecisiones y defectos de técnica legislativa) con indudable base legal en tanto que había sido básicamente establecido por una norma con rango de ley: Disposición Adicional Octava de la Ley 3/1994, de 14 de abril, que adaptaba la legislación española en materia de entidades de crédito a la Segunda Directiva de coordinación bancaria.
Esperemos que esta reforma abra el camino a otras sucesivas y posteriores y, si me permitís un poco de retórica, que el espíritu de la Constitución inunde pronto, y por completo, esta CASA.
Dicho esto, como gran crítica que se podría formular, prima facie, a la reforma, es la excesiva indefinición y concreción de algunos de los nuevos tipos sancionadores, algo que a buen seguro planteará en el futuro graves problemas de interpretación y de aplicación a los «operadores jurídicos». En el haber, aparte de lo antes dicho, el proporcionar unas herramientas a los Órganos de Gobierno del Notariado para perseguir con mayor eficacia conductas que a nadie benefician, y menos aún a la Institución Notarial.
-
LOS PRINCIPIOS DEL DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR
Antes de examinar la normativa vigente, apuntando todos los diversos problemas que la misma -que no son pocos-, voy a explicar brevemente estos principios que, extraídos de la Constitución, vía una elaborada y constante jurisprudencia del TC, han tenido una cierta consagración legal en el título IX de la Ley del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. No obstante -como ya veremos-, la aplicación de este título plantea importantes dudas en lo relativo a su extensión a determinadas relaciones de sujeción especial, entre las cuales se encuentra obviamente la nuestra. Enumeremos, pues, esos principios siguiendo a Juan Alfonso Santamaría Pastor {Principios de Derecho Administrativo, CEURA, segunda edición del año 2000).
-
Principios configuradores
1.1. Principio de legalidad
La Constitución contiene un precepto de capital importancia sobre el particular y es que, a tenor del artículo 25.1, «nadie puede ser condenado o sancionado por acciones u omisiones que en el momento de producirse no constituyan delito, falta o infracción administrativa, según la legislación vigente en aquel momento». Antes de la Constitución eran frecuentes las tipificaciones realizadas en normas de inferior rango al de ley (nuestro Reglamento Notarial por ejemplo); regulaciones que incluso fueron actualizadas en cierto sentido, ya vigente la Constitución, por otras normas igualmente reglamentarias (nuestro Reglamento Notarial por ejemplo, en la reforma de 1984). Sobre esta cuestión, y en síntesis, la postura que acabó imponiéndose fue considerar que seguían estando en vigor aquellas normas dictadas antes de la constitución respecto de materias en las cuales el ordenamiento jurídico anterior no exigía rango de ley, pudiendo el reglamento realizar una mera actualización, que no una nueva tipificación (tampoco fue pacífica la interpretación del vocablo «legislación», y sin olvidar, por ejemplo y como muestra de esa apuntada relajación de los principios tratándose de las relaciones especiales de sujeción, que muchas de las faltas de los funcionarios civiles del Estado tienen una tipificación reglamentaria con un apoyo más que indirecto en una Ley)', lo que sí se ponía en duda era la viabilidad de una sanción carente de toda base legal.
Para la jurisprudencia del TC, legislación quiere decir norma con rango de ley, por lo que el principio de legalidad exige la delimitación precisa en cuanto al establecimiento de infracciones y sanciones (lex certa); cabrá, eso sí, remisiones a normas reglamentarias (algo que es frecuente en el ámbito en el que nos movemos), pero sin que tales remisiones hagan posible una regulación independiente y no claramente subordinada a la ley (principios que aparecen claramente recogidos en los arts. 127.1 y 129.3 de la LRJAP). También se ha entendido como una consecuencia del principio de legalidad el de la irretroactividad de las normas sancionadoras que establece el artículo 25.1 de la CE., tradicional en Derecho penal, cuyos criterios, por esa labor de traslación que ha ido realizando el TC, se han entendido extrapolables al Derecho administrativo sancionador.
Por su parte el artículo 128.1 de LRJAP recoge la vertiente meramente prohibitiva de la retroactividad, y el apartado segundo otro...
-
Para continuar leyendo
Solicita tu prueba