Nuevas reglas para tratar viejos problemas en el comercio en Internet.

Asunto: La aparición del mercado electrónico ha hecho surgir nuevos problemas de regulación, relacionados con la autenticidad, la calidad, la seguridad, las cancelaciones y compensaciones a los consumidores, problemas contractuales, pagos, prácticas comerciales y privacidad. Estos problemas se aplican en particular a las transacciones transnacionales. Es preciso establecer reglas mínimas comunes para aumentar la confianza, ya que los proveedores no siempre alcanzan los niveles adecuados.

Relevancia: La falta de una legislación transparente, que proteja los derechos del consumidor, puede impedir que el comercio electrónico alcance todo su potencial, ya que los consumidores pueden mostrarse reacios a realizar transacciones en Internet, si no están seguros de sus derechos y obligaciones. Esto se aplica especialmente a los países europeos, que poseen una larga tradición en materia de legislación sobre temas relacionados con los consumidores. La regulación puede basarse en reglamentos o en el mercado, pero debe ser transparente para el consumidor, y suficientemente flexible y dinámica para satisfacer las demandas de un entorno que cambia continuamente.

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Marcos regulatorios

Hasta el presente, Internet se ha desarrollado con gran éxito, en un entorno básicamente desregulado. No obstante, hay una serie de temas, relacionados con la protección del consumidor, donde sería deseable algún tipo de regulación. Tanto los gobiernos nacionales como los organismos internacionales, por ejemplo la OCDE y la Organización Mundial del Comercio (OMC) lo reconocen así. La cuestión estriba en cómo obligar a cumplir la regulación de las transacciones internacionales en Internet, en un mundo en el que la regulación se define y se impone dentro de las fronteras nacionales.

Aunque, hasta ahora, Internet se ha desarrollado con gran éxito sin apenas regulación, se reconoce, en general, que algún tipo de regulación es necesario en lo que afecta a la protección del consumidor; podría tomar la forma de auto-regulación, o bien de regulación ejercida por alguna autoridad nacional o internacional

Para resolver este problema se han propuesto varios modelos de regulación, que se pueden caracterizar por su situación en un continuo bidimensional, definido por dos parámetros diferentes: el grado de orientación internacional y el grado de intervención gubernamental (figura 1)

Figura 1. Dimensiones de la regulación

(Imágen Omitida)

En el ángulo inferior izquierdo se sitúa la legislación nacional, que es la forma dominante en el mundo físico. Un ejemplo es la ley alemana sobre productos multimedia, que también contempla el comercio electrónico. En el ángulo inferior derecho se encuentran los acuerdos internacionales, como los tratados de la OMC. En medio se sitúan las directivas de la UE, por ejemplo la directiva sobre comercio electrónico.

La Comisión de Naciones Unidas sobre Legislación Comercial Internacional ha preparado un modelo de ley internacional sobre comercio electrónico, con la intención de que sea adaptado a las legislaciones nacionales de los distintos países

Los modelos de leyes de la Comisión de Naciones Unidas sobre Legislación Comercial Internacional (UNCITRAL) se pueden considerar como una combinación de las regulaciones internacionales y nacionales. UNCITRAL ha preparado un modelo de ley internacional sobre comercio electrónico, con la idea de que elementos de dicha ley puedan ser adoptados por las legislaciones nacionales de los distintos países. Cada país no tendrá que adoptar el modelo completo y podrá tener en cuenta las leyes y las circunstancias nacionales existentes. Sin embargo, esta iniciativa contribuye a alcanzar cierto grado de armonización internacional. El modelo de ley también puede servir de inspiración para un código de conducta y contiene, por tanto, un cierto elemento de auto-regulación.

Un enfoque de la auto-regulación podría ser que las organizaciones nacionales, regionales o internacionales supervisaran los comportamientos y expidiesen certificaciones. Están en marcha algunas iniciativas de este tipo

La parte superior de la figura representa un mercado completamente desregulado, donde cada actor es libre de definir sus propias reglas. Debajo aparece un mercado donde cierto número de organizaciones definen sus propios conjuntos de reglas, o bien un código de conducta al que pueden adherirse los actores sobre una base más o menos voluntaria (auto-regulación). Estas organizaciones puede ser de ámbito nacional, regional o mundial. TRUSTe es una de estas organizaciones, creadas por la iniciativa privada para regular el comportamiento en Internet, sin intervención gubernamental. Un proveedor de servicios, si sigue ciertas reglas sobre protección de la privacidad, puede obtener una certificación de TRUSTe y exhibirla en su sede web. En principios, tales servicios pueden ser de ámbito mundial. Hasta ahora, TRUSTe ha orientado sus servicios al mercado norteamericano, pero está comenzando a introducirse en Europa.

El Comité Europeo sobre Normas Bancarias (ECBS) y el de Seguridad de las Transacciones Electrónicas (SET) son ejemplos de creación de normas para pagos electrónicos. ECBS está elaborando normas europeas sobre pagos en Internet, por ejemplo el European Electronic Purse (Monedero Electrónico Europeo) y SET es un ejemplo de norma internacional que se puede utilizar para garantizar los pagos en Internet. SET está respaldado por las principales tarjetas de crédito y ha creado un marco de referencia con un conjunto de terceras partes de confianza, que pueden garantizar la validez del pago.

GUIDEC (General Usage for International Digitally Ensured Commerce, Práctica general para el comercio digital internacional garantizado) es un ejemplo de iniciativa internacional que trata de establecer un código internacional de conducta para el comercio electrónico. Se trata de una inciativa de la Cámara Internacional de Comercio (ICC) que proporciona un conjunto de definiciones comunes y prácticas óptimas de base empresarial, para certificar el comercio electrónico.

Auto-regulación frente a regulación estatal

El problema de la protección del consumidor se plantea a menudo en función de la confianza de éste. Dado que algunos proveedores no alcanzan los niveles deseables, se necesitan reglas que garanticen la confianza del usuario. Con frecuencia se arguye que la auto-regulación asegura un control adecuado, ya que los proveedores tendrán interés en proporcionar calidad elevada a precios aceptables, pues, en caso contrario, no sobrevivirían en el mercado. Sin embargo, es claro que este auto-interés no siempre es suficiente por sí solo, dejando abierta la puerta a actores sin escrúpulos, a quienes no interesa sobrevivir en el mercado a largo plazo, sino obtener beneficios rápidos, mediante engaño, fraude u otro tipo de práctica inadmisible. Se necesita algún tipo de marco regulador, no en último término para crear la confianza necesaria para que el mercado se desarrolle. Para que los consumidores lo utilicen, el sistema tiene no sólo que ser fiable, sino también inspirar confianza.

El argumento que se esgrime con más frecuencia en contra de la regulación estatal es el de que ahoga la innovación. Pero, por otra parte, puede ser necesario algún tipo de regulación, para inspirar confianza a los consumidores

El primer argumento en contra de la regulación estatal -aparte de que es evidentemente imposible en un medio internacional como Internet- es el de que tiende a ahogar el desarrollo y la innovación. Se trata de un argumento bien conocido, en contra de cualquier intervención estatal en los mercados, pero aquí se ve reforzado por la "naturaleza" de Internet, intrínsecamente internacional, distribuida y desregulada. El contra-argumento es también muy conocido, a saber, que tiene que haber un marco reglamentario estable para que los mercados crezcan y se desarrollen. Debates de este tipo se han suscitado con frecuencia, por ejemplo en el campo de la normalización. En el caso del comercio electrónico, el argumento es que la falta de información y la seguridad del consumidor son fallos del mercado que exigen intervención gubernamental (o intergubernamental).

Sin embargo, la auto-regulación tiene también sus dificultades. Un problema es el de la definición del grupo o grupos que deben ser regulados (que pueden diferir en el comercio electrónico empresa-empresa o empresa-consumidor) y de los actores que tengan algo que decir en el proceso.

Aun cuando no haya intervención estatal alguna en el mercado, puede todavía existir algún tipo de estructura de regulación. Las partes reguladoras no serán entonces el Estado, sino, por lo general, representantes empresariales y probablemente representantes de las grandes corporaciones. Aunque algunos consumidores pueden estar a favor de este sistema, puede constituir un problema, en relación con los procedimientos democráticos públicos en las estructuras reguladoras.

La auto-regulación no proporciona la misma base que la regulación estatal, en términos de responsabilidad. Es cierto -como aduce, por ejemplo, la Secretaria General del ICC, Maria Livanos Cattaui- que las reglas que se incorporan libremente a los contratos, pueden también exigirse en los tribunales. Sin embargo, la mayor parte de los "contratos" de los consumidores con los vendedores no contienen muchas cláusulas voluntarias. Además, muy pocas quejas de los consumidores llegan a los tribunales. Los costes, económicos y de otros tipos, serían excesivos.

Los problemas que conlleva la auto-regulación no implican que la regulación estatal sea la única opción: la solución óptima es, probablemente, una combinación de regulación estatal y auto-regulación

Pero estos argumentos en favor de la regulación estatal no excluyen la auto-regulación. Probablemente la mejor solución sea una combinación de auto-regulación y regulación estatal. Por tanto, la cuestión no es si debe haber auto-regulación, sino dónde deben establecerse los límites. Sería una locura rechazar las medidas positivas de auto-regulación. Una situación en la que una industria tolera de mala gana unas reglas mínimas impuestas por el Estado es, a todas luces, indeseable. Por ejemplo, en materia de seguridad social (seguros de vida, pensiones y seguros sanitarios, etc.), donde actualmente hay mucho interés en la responsabilidad de la industria, no deben rechazarse las iniciativas positivas. Los dos tipos de regulación no son, en modo alguno, mutuamente excluyentes.

Regulación nacional frente a regulación internacional

En la UE, la Comisión ha propuesto una nueva directiva sobre comercio electrónico, con objeto de garantizar reglas armonizadas en la Unión en materia de autenticidad, problemas contractuales y prácticas comerciales, como el "spamming" (envíos múltiples de correo electrónico no solicitado). De acuerdo con esta directiva, la sede oficial, en lo que respecta al comercio electrónico será aquélla donde el operador esté registrado a efectos fiscales o legales, independientemente de dónde se encuentren situadas las sedes web, los buzones o los servidores. Además, los operadores vendrán obligados a revelar información básica como nombre, dirección, número de registro comercial, etc. Para evitar el "spamming", la comunicación comercial por correo electrónico debe ser claramente identificable, de modo que se pueda borrar fácilmente. En diciembre de 1999 se alcanzó un acuerdo político sobre esta directiva, que contribuirá a un régimen más transparente de protección al consumidor en la Unión Europea.

Una nueva directiva de la UE, en fase de propuesta, pretende clarificar ciertos temas, como la situación de la sede social de las empresas comerciales electrónicas, y plantea reglas armonizadas sobre autenticidad, "spamming", etc.

En los países de la UE y de la EFTA (Acuerdo Europeo sobre Libre Comercio), el Convenio de Lugano/Bruselas permite a los consumidores plantear pleitos, bien basándose en las leyes de su propio país, o bien en las leyes del país del vendedor. Esta regla ofrece ventajas evidentes al consumidor y por ello la recomiendan, en general, las organizaciones de consumidores. Sin embargo, tal solución suscita una serie de problemas, en lo que respecta a barreras técnicas comerciales y a extraterritorialidad, incluyendo la capacidad para imponer el cumplimiento de las decisiones. Es, por tanto, improbable que este convenio se pueda extender más allá de las fronteras europeas.

Actualmente existen acuerdos que permiten al consumidor plantear pleitos bien basándose en las leyes de su propio país, o bien en las del país del vendedor, aunque sus posibilidades de aplicación en la práctica son dudosas

Hay que ser cautos, sin embargo, a la hora de calibrar los argumentos que tratan de conveniencia y posibilidad a un mismo tiempo. La regulación internacional no es algo completamente nuevo, y se practica ya en otras áreas mediante acuerdos vinculantes, por ejemplo a través de la OMC. Mientras que los representantes de las empresas multinacionales y los del gobierno de EE.UU. se han opuesto a cualquier tipo de regla pública internacional obligatoria, en lo que respecta a la protección del consumidor y a la privacidad, se han mostrado claramente a favor de establecer un régimen internacional para la protección de los derechos de propiedad intelectual.

Esto no es criticable en sí mismo, pero demuestra que la cuestión no estriba primariamente en la dificultad de establecer un régimen legal internacional. Los derechos de propiedad intelectual constituyen quizás una de las áreas donde resulta más difícil imponer reglas internacionales. La razón por la cual los representantes de las multinacionales desean establecer un régimen legal internacional, a pesar de estas dificultades, es porque tienen intereses vitales en juego. Esto demuestra que no se trata sólo de dificultades, sino también de conveniencia y voluntad política. Los argumentos consisten, a menudo, en una combinación de conveniencia y posibilidad.

El problema de establecer reglas internacionales en el comercio electrónico no tiene fácil solución. Las iniciativas de ICC respecto a directrices internacionales, modelos de contratos, etc., son muy recomendables. También es muy importante el modelo de ley de UNCITRAL sobre comercio electrónico. Las iniciativas de la OCDE tendrán, asimismo, una gran repercusión, aunque la OCDE no es una organización donde puedan alcanzarse acuerdos vinculantes. No obstante, se usa a menudo como foro en el que los estados miembros pueden desarrollar posiciones políticas comunes. En la reunión de Ottawa de octubre de 1998, se presentó un Plan de Acción Mundial para el Comercio Electrónico, preparado por las empresas, con recomendaciones a los gobiernos. Una versión revisada de ese plan se publicó en octubre de 1999. El plan está muy orientado hacia la auto-regulación, e incluye una revisión de las iniciativas de auto-regulación emprendidas en el mercado electrónico.

Ninguna de estas organizaciones tienen, sin embargo, competencias para establecer reglas que se puedan imponer legalmente. Tal organización podría ser la OMC, aunque habría que tener en cuenta sus trabajos recientes, antes de encargarle más tareas. Debería ser posible, como ha ocurrido en el acuerdo básico sobre telecomunicaciones, disponer de un modelo de regulación unido a un acuerdo sobre comercio electrónico que establezca los requisitos básicos mínimos para la protección del consumidor (entre otras cosas).

Conclusión

Los problemas de regulación suscitados por Internet no son del todo nuevos. Obviamente, ya había transacciones internacionales antes del nacimiento de Internet. Sin embargo, en el mercado físico siempre es fácil distinguir entre transacciones nacionales y transacciones transnacionales. Estas últimas, además, suelen ser transacciones empresa-empresa, mientras que las transacciones empresa-consumidor son mucho menos frecuentes. El mercado financiero electrónico internacional constituye un buen ejemplo. Las transacciones electrónicas han desempeñado un papel en el desarrollo de mercados monetarios más liberalizados, pero quienes actúan en este mercado son todos profesionales y la protección del consumidor no es un tema importante. Mientras que es de esperar que los profesionales estén familiarizados con las distintas regulaciones nacionales, sería difícil exigir los mismos conocimientos a los consumidores privados.

Las fronteras nacionales ejercen control sobre el espacio físico. La elaboración de leyes exige algún mecanismo que obligue a su cumplimiento, lo cual depende de la capacidad de imponer sanciones a quienes quebranten la ley. Los organismos internacionales no ejercen el mismo control físico y la elaboración de leyes a nivel internacional sólo puede hacerse con el consentimiento de los estados nacionales, lo que la convierte en un proceso complicado y lento, en abrupto contraste con el dinamismo del mercado de Internet. Incluso a nivel nacional, la legislación difícilmente puede mantenerse al ritmo que imponen los avances técnicos, lo que dificulta aún más el control a nivel internacional.

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Palabras clave

comercio electrónico, mercado electrónico, protección del consumidor, regulación nacional e internacional, auto-regulación

Referencias

Cattaui, M.L., (99), Let commerce shape the future of the Net. Communications Week International, nº 1, febrero 1999.

CEC, Iniciativa europea sobre Comercio Electrónico, COM(97) 157, 1997.

CEC, Propuesta de la Comisión sobre Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo en cuanto a instalación, operación y supervisión prudente de la actividad de las instituciones monetarias electrónicas, 1988.

CEC, Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo sobre ciertos aspectos legales del comercio electrónico en el mercado internacional, COM (1988) 586 final, Bruselas 1998.

Ministerio de Comercio e Industria de Dinamarca, La protección legal de los derechos del consumidor en relación con las redes digitales transnacionales, Copenhague, 1997.

Falch, M., Henten, A., y Skouby, K.E., Consumer related legal aspects of the Information Society - the case of Denmark. En: Human Choice and Computers, 5ª Conferencia Mundial IFIP/TC9. Ginebra, 25-28 agosto 1998.

OCDE, Business-to-Consumer electronic commerce. Survey of status and issues. OCDE/GD(97)219, París, 1997.

OCDE, Gateways to the global market- Consumers and electronic commerce. OCDE, París 1998.

OCDE, Electronic commerce: prices and consumer issues for three products: books, compact discs and software. DSTI/ICCP/IE(98)4/Final, París 1998.

OCDE, A global action plan for electronic commerce prepared by business with recommendations for governments. Conferencia Ministerial, Ottawa, Canadá, 7-9 octubre 1998. (2ª edición, octubre 1999).¿

OCDE, A borderless world: realising the potential of global electronic commerce. Conferencia Ministerial, Ottawa, Canadá, 7-9 octubre 1998.

Contactos

Morten Falch, CTI/ DTU

Tel.: +45 45 25 51 77, fax: +45 45 96 31 71, correo electrónico: falch@cti.dtu.dk

Anders Henten, CTI/ DTU

Tel.: +45 45 25 51 76, fax: +45 45 96 31 71, correo electrónico: henten@cti.dtu.dk

Sobre los autores

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Morten Falch tiene los títulos de máster en Economía y de licenciado en Matemáticas. Posee también el título de doctor y es profesor asociado en el Centro de Teleinformación de la Universidad Técnica de Dinamarca. Sus principales áreas de investigación son: política y reglamentación de las telecomunicaciones; economía de las telecomunicaciones; internacionalización de las telecomunicaciones; implicaciones socioeconómicas de las tecnologías de la información y la comunicación; y comercio y servicios.

Anders Henten tiene un título de máster en comunicaciones y en estudios sobre desarrollo internacional. Posee también el grado de doctor y es profesor ayudante en el Centro de Teleinformación de la Universidad Técnica de Dinamarca. Sus principales áreas de investigación son: regulación, internacionalización y normalización de las telecomunicaciones; implicaciones socioeconómicas de las tecnologías de la información y la comunicación; comercio y servicios; y política de desarrollo.