Les noves referències en el Dret Industrial: acreditació i normalització
| Autor | Marc Tarrés Vives |
| Cargo | Àrea de Dret Administratiu del Departament de Dret Públic de la Universitat de Girona |
| Páginas | 113-147 |
LES NOVES REFERÈNCIES EN EL DRET
INDUSTRIAL: ACREDITACIÓ
I NORMALITZACIÓ*
Marc Tarrés Vives
Àrea de Dret Administratiu del Departament
de Dret Públic de la Universitat de Girona
Sumari
* Abreviatures utilitzades en aquest article:
AENOR: Associació Espanyola de Normalització i Certificació.
Ar.: Repertori de jurisprudència Aranzadi.
BJC: Boletín de Jurisprudencia Constitucional.
BOE: Boletín Oficial del Estado.
CE: Constitució espanyola.
CEN: Comitè Europeu de Normalització.
CENELEC: Comitè Europeu de Normalització Electrotècnica.
DO: Diari Oficial de la Comunitat Europea.
DOGC: Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya.
EAC: Estatut d'autonomia de Catalunya.
EACL: Estatut d’autonomia de Castella i Lleó.
EMAS: «Environmental Management and Audit Schemas» (Sistema de gestió i auditoria ambiental).
EN: Norma europea.
ENAC: Entitat Nacional d'Acreditació.
I. La competència d’indústria en l’Estat au-
tonòmic espanyol: la submatèria de seguretat
industrial.
1. La competència en la submatèria de segu-
retat industrial.
2. La jurisprudència del Tribunal Constitu-
cional relativa a la seguretat industrial
fins a la STC 179/1998.
II. El caràcter bàsic de la Llei 21/1992, d’indústria.
III. La distinció entre qualitat i seguretat industrial.
IV. La infraestructura per a la qualitat i la segure-
tat industrial.
1. La institucionalització d’un sistema na-
cional de normalització, certificació i
acreditació.
2. La infraestructura comuna per a la quali-
tat i la seguretat industrial.
3. Infraestructura acreditable per a la segu-
retat industrial.
3.1. Organismes de control.
3.2. Verificadors mediambientals.
4. Infraestructura acreditable per a la quali-
tat industrial.
V. Règim jurídic del sistema espanyol d’acreditació.
1. Condicions i requisits d’organització i
funcionament.
2. Obligacions.
3. La designació de les entitats d’acreditació
(referència al sistema alemany).
4. El model d’acreditació que preveu la le-
gislació catalana: el Decret 179/1999, de
29 de juny, pel qual s’aprova el Regla-
ment provisional regulador de les entitats
ambientals de control.
VI. Règim jurídic de la normalització.
1. Antecedents. La normalització com a
funció administrativa.
2. L’Associació Espanyola de Normalització
i Certificació (AENOR) i el règim jurídic
de la normalització.
2.1. L’Associació Espanyola de Normalit-
zació - AENOR.
2.2. Organització i règim jurídic de la
normalització.
3. Aspectes competencials que cal tenir en
compte respecte a l’establiment del règim
jurídic dels organismes de normalització.
Autonomies, núm. 26, desembre de 2000, Barcelona.
I. La competència d’indústria en l’Estat autonòmic espanyol: la submatèria
de seguretat industrial1
La matèria d’indústria no es troba recollida en la Constitució espanyola. No
apareix ni en la llista de competències atribuïdes a les comunitats autònomes (art.
148 CE), ni en el que correspon a l’Estat (art. 149.1 CE). Per això, algunes comuni-
tats autònomes van incorporar ab initio en el text dels seus estatuts la competència
sobre aquest sector econòmic2en virtut de la clàusula que inclou l’article 149.3
CE.3Després, la Llei orgànica 9/1992, que amplia les competències de les comuni-
tats de l’article 143 CE, va generalitzar a totes les comunitats autònomes la com-
petència d’indústria.4Aquesta assumpció autonòmica, amb caràcter exclusiu, d’una
AUTONOMIES · 26
114
FJ: Fonament jurídic.
GSG: Gerätesicherheitsgesetz (Llei alemanya de seguretat de l’utillatge tècnic).
LI: Llei 21/1992, d’indústria (BOE de 23 de juliol de 1992).
LRJPAC: Llei 30/1992, de règim jurídic de les administracions públiques i del procediment ad-
ministratiu comú (BOE de 27 de novembre de 1992). Modificada per la Llei 4/1999 (BOE de 14 de
gener de 1999).
MINER: Ministeri d’Indústria i Energia (suprimit pel RD 557/2000, de reestructuració dels
parlaments ministerials. Les funcions que exercia aquest departament ministerial en matèria de segu-
retat i qualitat industrial han estat assignades al nou Ministeri de Ciència i Tecnologia).
RAP: Revista de Administración Pública.
RAAP: Revista Aragonesa de Administración Pública.
RD: Reial decret.
REALA: Revista de Estudios de la Administración Local y Autonómica.
REDA: Revista Española de Derecho Administrativo.
RICSI: Reial decret 2200/1995, pel qual s’aprova el Reglament per a la qualitat i la seguretat indus-
trial (BOE de 6 de febrer de 1996). Modificat pel Reial decret 411/1997 (BOE de 26 d’abril de 1997).
RIDE: Revue Internationale de Droit Economique.
STC: Sentència del Tribunal Constitucional.
TC: Tribunal Constitucional.
UE: Unió Europea.
UNE: «Una Norma Espanyola» (norma tècnica espanyola).
VVDStRL: Veröffentlichungen der Vereinigung der Deutschen Staatsrechtslehrer.
1. Aquest estudi ha estat realitzat en el marc del projecte finançat per la DGICYT (núm. PB
98-0450) «Autoregulació: funcions, modalitats i límits», a càrrec del Departament de Dret Públic de
la Universitat de Girona.
2. Inicialment els preceptes estatutaris següents: art. 12.1.2 EAC; art. 30.1.2 de l’Estatut de Ga-
lícia; art. 18.1.5 de l’Estatut d’Andalusia; art. 56.1.bde la Llei orgànica de reintegració i amillorament
del règim foral de Navarra; art. 34.1.2 de l’Estatut de la Comunitat Valenciana; art. 33.ei 34.A.10 de
l’Estatut de Canàries (en el cas d’aquestes dues darreres comunitats autònomes l’assumpció efectiva de
la competència es va realitzar mitjançant les lleis orgàniques 11 i 12/1982, de 10 d’agost, sobre trans-
ferències de competències en matèries de titularitat estatal). Amb una redacció diferent respecte als
anteriors, l’Estatut del País Basc estableix com a exclusiva la competència d’indústria en l’art. 10.30.
3. «Las materias no atribuidas expresamente al Estado por esta Constitución podrán corresponder a las
comunidades autónomas, en virtud de sus respectivos Estatutos. La competencia sobre las materias que no se
hayan asumido por los Estatutos de Autonomía corresponderá al Estado, cuyas normas prevalecerán, en caso
de conflicto, sobre las de las comunidades autónomas en todo lo que no esté atribuido a la exclusiva competen-
cia de éstas. El derecho estatal será, en todo caso, supletorio del derecho de las comunidades autónomas.»
4. L’article 2, lletra g, de la Llei orgànica 9/1992 va preveure la transferència a les comunitats
autònomes de segon grau de la competència exclusiva en matèria d’«industria, sin perjuicio de lo que
determinen las normas del Estado por razones de seguridad, sanitarias o de interés militar y las normas rela-
cionadas con las industrias que estén sujetas a la legislación de minas, hidrocarburos y energía nuclear».
competència econòmica com la d’indústria es veu modulada, però, pels textos esta-
tutaris quan reconeixen que el seu exercici ha d’estar d’acord amb les bases i l’orde-
nació de l’activitat econòmica general que pugui establir l’Estat. Per a l’elaboració
d’aquestes bases hi ha, a més, una habilitació constitucional expressa en l’article
149.1.13 CE .5
1. La competència en la submatèria de seguretat industrial
Pel que fa concretament a la seguretat industrial, els estatuts d’autonomia han
autolimitat expressament en aquest àmbit la seva competència normativa a favor de
l’Estat.6Per consegüent, els diferents estatuts afirmen que l’exercici exclusiu de la
competència d’indústria serà «sin perjuicio de lo que determinen las normas del Esta-
do por razones de seguridad». Ara bé, res no impedeix que els mínims que estableix la
legislació estatal es puguin complementar per mitjà de normes autonòmiques.7És
el cas, per exemple, d’un règim més estricte respecte a la instal·lació d’establiments
industrials que pugui trobar la seva justificació tant en una protecció més gran dels
treballadors i les persones en general, com en una prevenció dels riscos ambientals.
L’Estat legisla en matèria de seguretat industrial i estableix la necessitat d’un con-
trol administratiu sobre les instal·lacions i els productes industrials l’execució dels
quals correspon a les comunitats autònomes. Tanmateix, encara és més problemàtic
que la legislació estatal pugui regular determinats requisits d’aquesta funció de con-
trol que incidirien en la potestat organitzadora de la comunitat autònoma. Com
veurem més endavant, aquesta qüestió adquireix un interès notori quan es tracta de
la fixació del règim jurídic d’aquelles entitats privades que col·laboren en l’exercici
de funcions públiques (especialment en el supòsit dels organismes de control). En
aquest cas, el Tribunal Constitucional (TC) ha considerat que l’Estat, en virtut de les
seves competències normatives en matèria de seguretat industrial, pot regular els me-
canismes que tendeixin a assegurar la independència, la solvència econòmica o tècni-
ca d’aquests ens privats.8Queda, doncs, per a les comunitats autònomes l’estricta
Marc Tarrés, Les noves referències en el dret industrial... 115
L’article 9 precisa la manera com s’ha d’exercir aquesta competència: «[...] se realizará de acuerdo con
las bases y la ordenación de la actividad económica general y la política monetaria del Estado, de acuerdo
con lo dispuesto en los artículos 38, 131 y números 11 y 13 del apartado uno del artículo 149 de la Consti-
tución». En aquests termes van passar a assumir la competència d’indústria les comunitats autònomes
següents: Astúries (art. 10.25), Cantàbria (art. 22.25), La Rioja (art. 8.25), Regió de Múrcia (art.
10.26), Aragó (art. 35.1.28), Castella-la Manxa (art. 31.1.25), Extremadura (art. 7.27), Illes Balears
(art. 10.28), Madrid (art. 26.25) i Castella i Lleó (art. 26.27). Vegeu el comentari a la Llei orgànica
9/1992 d’E. Aja i J. Tornos, «La Ley orgánica 9/1992, que amplía las competencias de las comunida-
des del 143 y las tareas pendientes en la distribución de competencias», a Informe Comunidades Autó-
nomas 1992 (E. Aja, dir.), Barcelona, 1993, pàg. 405 i seg.
5. «El Estado tiene competencia exclusiva sobre las siguientes materias: [...]Bases y coordinación de la
planificación general de la actividad económica.» Sobre aquesta qüestió, vegeu S. Martín-Retortillo, De-
recho administrativo económico, t. I, Madrid, 1988, pàg. 113.
6. Vid. A. Bayona, El derecho a legislar en el Estado autonómico, Madrid, 1992, pàg. 126 i seg.
7. Vid. E. Malaret, «Indústria», a Comentaris sobre l’Estatut d’Autonomia de Catalunya, II, Barce-
lona, 1988, pàg. 486. També, G. Fernández Farreres, «Industria», a Derecho administrativo económico,
t. II (S. Martín-Retortillo, dir.), Madrid, 1991, pàg. 425-432.
8. STC 243/1994, FJ 4. BJC 160-161 (1994), pàg. 245.
funció executiva, la facultat d’atorgar i revocar les autoritzacions dels subjectes o or-
ganismes previstos en la legislació estatal.
2. La jurisprudència del Tribunal Constitucional relativa a la seguretat industrial
fins a la STC 179/1998
El Tribunal Constitucional ha exposat clarament el seu parer en diferents
sentències,9en sentit negatiu, sobre la competència executiva de l’Estat en matèria
de seguretat industrial. Així, de manera contundent, expressava en la STC
243/1994 que «el Estado carece de facultades ejecutivas en materia de industria y, en
concreto, de seguridad industrial en todo el territorio nacional» (FJ 3). Una considera-
ció que reiterarien posteriorment les STC 16/199610 i 179/1998.
Els diferents pronunciaments constitucionals relatius a la qüestió de la seguretat
industrial resolen diferents conflictes de competència, llevat dels casos de les dues da-
rreres sentències assenyalades. Especialment destacables són els que s’havien plante-
jat contra el Reial decret 1407/1987, pel qual es regulaven les entitats d’inspecció i el
control reglamentari en matèria de seguretat dels productes, equips i instal·lacions
industrials, i el Reial decret 105/1988, pel qual es modificaven i actualitzaven deter-
minats preceptes del Reglament general d’actuacions del Ministeri d’Indústria en el
camp de la normalització i l’homologació (Reial decret 2584/1981). La resolució
d’aquests conflictes va donar lloc, respectivament, a les STC 243/1994 i 313/1994.
En tot cas, cal assenyalar que ambdues disposicions van ser derogades expressament
mitjançant el Reial decret 2200/1995, de 28 de desembre, pel qual es va aprovar el
Reglament per a la qualitat i la seguretat industrial (RICSI), disposició que també ha
estat objecte de recurs parcialment des de la Generalitat de Catalunya i la resolució
de la qual a càrrec del TC està pendent.11
Respecte a la STC 179/1998, el seu origen es troba en el recurs d’inconstitucio-
nalitat que el Govern central va interposar contra la Llei castellanolleonesa 3/1990,
AUTONOMIES · 26
116
9. Són les STC següents: 203/1992, de 26 de novembre; 14/1994, de 20 de gener; 243/1994, de
21 de juliol, i la 313/1994, de 24 de novembre. Se’n pot veure un comentari succint de les tres darreres
a C. Gómez Nebrera, «Industria», Informe Pi i Sunyer sobre Comunidades Autónomas 1994-1995, Bar-
celona, 1995, pàg. 422 i seg.
10. Aquesta Sentència resol el recurs d’inconstitucionalitat núm. 2280/1990, promogut pel
Consell Executiu de la Generalitat de Catalunya contra determinats preceptes i partides pressupostà-
ries de la Llei 4/1990, de 20 de juny, de pressupostos generals de l’Estat per a 1990.
11. Es tracta del conflicte positiu de competència núm. 2231/1996, plantejat pel Consell Exe-
cutiu de la Generalitat, en relació amb la disposició addicional tercera i l’article 51.1 de l’esmentat
Reial decret 2200/1995, com també respecte a l’article 2 i a la disposició addicional segona del Reial
decret 85/1996, en el qual s’estableixen les normes per a l’aplicació del Reglament 1836/93/CEE, del
Consell, pel qual es permet que les empreses del sector industrial s’adhereixin amb caràcter voluntari a
un sistema comunitari de gestió i auditoria mediambientals. La seva admissió a tràmit apareix publi-
cada en el DOGC d’1 de juliol de 1996, núm. 2224, pàg. 6468. El conflicte rau en la designació di-
recta que l’Estat fa en aquestes disposicions de l’associació ENAC (Entitat Nacional d’Acreditació)
com a entitat d’acreditació. Certament, com que es tracta d’una competència d’execució, la designa-
ció d’aquest tipus d’entitats hauria de correspondre exclusivament a les comunitats autònomes. De
fet, la normativa estatal, en fixar el règim jurídic de l’acreditació, atribueix efectivament la designació
d’aquesta mena d’entitats a les comunitats autònomes, amb l’informe previ positiu del Consell de Co-
ordinació de la Seguretat Industrial (art. 17.4 LI). Però l’Estat, que no en té competència, realitza en el
de seguretat industrial. En aquell moment l’Estatut de Castella i Lleó (EACL) no
atribuïa cap competència en matèria de seguretat industrial,12 per la qual cosa les se-
ves Corts no disposaven de competència normativa en aquesta matèria, d’acord
amb la llista de l’article 148 CE. La situació canvia radicalment a partir de l’entrada
en vigor de la Llei orgànica 11/1994, de 24 de març, de reforma de l’EACL. A con-
seqüència d’això, Castella i Lleó incorpora llavors al seu Estatut d’autonomia (art.
26, apartat 27) la competència exclusiva en matèria d’«industria, sin perjuicio de lo
que determinen las normas del Estado por razones de seguridad, [...]». Aquesta nova si-
tuació comporta que l’any 1998, moment en què el TC passa a conèixer el recurs
esmentat, la Comunitat castellanolleonesa detenta el mateix nivell competencial en
matèria d’indústria del que en termes iguals gaudien inicialment altres comunitats
autònomes. I a aquest nou cànon de constitucionalitat és al que el Tribunal Consti-
tucional, com ell mateix assenyala, s’ha d’atenir en el moment de dictar sentència,
ja que «en el recurso de inconstitucionalidad no se fiscaliza si el legislador se atuvo o no,
en el momento de legislar, a los límites que sobre él pesaban, sino, más bien, si un pro-
ducto normativo se atempera, en el momento del examen jurisdiccional, a tales límites y
condiciones» (FJ 2, STC 179/1998, que reprodueix el que va dir en la STC
154/1988, FJ 3). En aquest sentit, el Tribunal reconeix que atribuïda amb posterio-
ritat a la Comunitat de Castella i Lleó la competència legislativa en matèria de segu-
retat industrial, el recurs no pot prosperar en aquest sentit. Tampoc no té en comp-
te el TC el que al·lega la representació de l’Estat quan argüeix en aquest mateix
recurs que la matèria de seguretat pública —competència estatal segons l’art.
149.1.29 CE— inclou la seguretat industrial i restringeix, per tant, la competència
autonòmica en matèria d’indústria. Aquest plantejament també és rebutjat de ple
en la Sentència 179/1998, en declarar que «la seguridad industrial tiene una cone-
xión específica y más estrecha con la materia de industria, en la que se incluye como sub-
materia las actividades relacionadas con la seguridad de las instalaciones y estableci-
mientos industriales y los productos elaborados en las mismas» (FJ 3).
Marc Tarrés, Les noves referències en el dret industrial... 117
RICSI i després en el RD 85/1996, pel que fa als verificadors mediambientals, sengles designacions
d’ENAC com a entitat d’acreditació. Una altra cosa és, en canvi, l’establiment per l’Estat de les condi-
cions i els requisits pertinents per exercir la funció acreditadora. No obstant això, cal destacar que el
recurs de la Generalitat de Catalunya sembla que versa singularment sobre l’acreditació dels verifica-
dors mediambientals. Ara bé, i pel que fa a Catalunya, mentre que en la legislació relativa a seguretat
industrial no hi ha canvis significatius des de l’aprovació de la LI i el RICSI, sí que hi ha un
canvi en la impulsada des del Departament de Medi Ambient. Especialment a partir de la Llei
3/1998, de la intervenció integral de l’Administració ambiental, s’ha publicat un conjunt significatiu
de disposicions reglamentàries de desplegament. Pel que ara ens interessa, cal dir que una d’aquestes
normes, el Decret 155/1999, d’1 de juny, de modificació de l’estructura del Departament de Medi
Ambient, atribueix (art. 1) a la Direcció General de Qualitat Ambiental la gestió del sistema d’acredi-
tació de les entitats ambientals de control, verificació i certificació que troben el seu règim jurídic en el
Decret 170/1999, de 29 de juny. Aquest sistema d’acreditació es contradiu amb el règim que preveu la
legislació estatal, la qual afirma el seu caràcter bàsic en aquest punt. Concretament la legislació estatal
destaca el caràcter privat de l’acreditació i exclou que pugui ser duta a terme per òrgans administra-
tius. Sobre aquesta qüestió, vegeu l’obra recent d’A. Nogueira López, Las ecoauditorías, intervención
pública ambiental y autocontrol empresarial, Madrid, 2000, especialment pàg. 107-118, respecte de la
discutible aprovació del RD 85/1996, i pàg. 216 i seg.
12. L’Estatut només atribuïa a la comunitat autònoma una simple funció executiva en matèria
d’indústria, «a efectos de impulsar el desarrollo de la región» (art. 28.1).
II. El caràcter bàsic de la Llei 21/1992, d’indústria
Amb la promulgació de la Llei 21/199213 s’aconsegueix aclarir el panorama
normatiu de l’activitat industrial a Espanya. La necessitat d’un nou text legal no
emergia únicament arran de l’obsolescència i el caràcter autàrquic de l’anterior Llei
d’ordenació i defensa de la indústria, de 24 de novembre de 1939; hi concorrien
també consideracions socioeconòmiques i de caràcter polític. En aquest darrer sen-
tit destaca, d’una banda, l’adequació al marc constitucional i al model de descentra-
lització política iniciat a favor de les comunitats autònomes; d’una altra, l’adaptació
legislativa a les directrius provinents de l’Europa comunitària de la qual Espanya
forma part integrant des de l’any 1986.
La Llei d’indústria expressa, en l’article primer, que «tiene por objeto establecer
las bases de ordenación del sector industrial, así como los criterios de coordinación entre
las Administraciones Públicas, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 149.1.1ª
y 13ª de la Constitución Española». D’aquesta manera, la disposició final única de la
Llei estableix els articles que són dictats a l’empara d’aquestes previsions constitu-
cionals; la resta són d’aplicació supletòria a manca de legislació específica per part
de les comunitats autònomes.
Entre els articles que es consideren bàsics ens interessa destacar els compresos
en el capítol I de la Llei, del 9 al 18, relatius a la seguretat industrial, i els articles 21
a 27, referents al règim jurídic del Registre d’establiments industrials. Així, queden
subjectes a les previsions normatives de l’Estat dues noves figures: els organismes de
control14 i les entitats d’acreditació.15 S’hi preveu també la creació i l’adscripció al
Ministeri d’Indústria (MINER)16 de dos òrgans administratius nous: el Consell de
Coordinació de la Seguretat Industrial17 i l’esmentat Registre d’establiments indus-
trials.18 El primer, integrat paritàriament per representants de l’Administració de
l’Estat i de les comunitats autònomes, té com a finalitat impulsar i coordinar els cri-
teris i les actuacions de les administracions públiques en matèria de seguretat indus-
AUTONOMIES · 26
118
13. Es pot veure un comentari general de la Llei d’indústria a J. Conde i M. del Mar Pérez,
«Nota sobre la regulació industrial: comentari a la Llei d'indústria», a Autonomies.Revista Catalana de
Dret Públic, núm. 16, 1993, pàg. 191-202. Durant el període de galerades d’aquest treball ha aparegut
publicada l’obra de J. Carrillo Donaire, El derecho de la seguridad y de la calidad industrial, Madrid,
2000. Es tracta, sens dubte, de l’estudi més ampli i exhaustiu que s’ha dut a terme fins al moment so-
bre la Llei d’indústria. En la mesura del que ha estat possible hem intentat incorporar en aquest treball
algunes de les aportacions interessants que realitza l’autor esmentat.
14. Art. 15 i 16 LI.
15. Art. 17 LI.
16. El Ministeri d’Indústria i Energia ha estat suprimit per la disposició final primera del RD
557/2000, de 27 d’abril, de reestructuració dels departaments ministerials. La major part de les com-
petències del desaparegut departament ministerial han estat assumides pel nou Ministeri de Ciència i
Tecnologia. El RD 696/2000, de 13 de maig, pel qual s’estableix l’estructura orgànica bàsica del Mi-
nisteri de Ciència i Tecnologia, disposa, en l’article 1, lletra c, la creació de la Direcció General de Polí-
tica Tecnològica, «a la que corresponden las competencias en materia de integración de la investigación
científica y el desarrollo tecnológico en el ámbito empresarial, así como las relacionadas con las empresas in-
dustriales, en especial en materia de seguridad, calidad y normalización» —la rodona és nostra.
17. La seva regulació es troba en el RD 251/1997, de 21 de febrer (BOE de 18 de març).
18. El règim jurídic d’aquest Registre s’estableix en el RD 697/1995, de 28 d’abril (BOE de
30 de maig). Modificat mitjançant el RD 2526/1998, de 27 de novembre (BOE de 21 de desembre).
trial,19 com també propiciar la coordinació de les actuacions entre les matèries de
seguretat i qualitat industrials.20 Per la seva banda, el Registre d’establiments indus-
trials té un caràcter estrictament centralitzador de tota la informació relativa als di-
ferents agents autoritzats per col·laborar amb les administracions públiques en
matèria de seguretat i qualitat industrials.21 Tot i que la inscripció registral és un
acte de naturalesa executiva,22 la constitucionalitat del Registre esmentat està reco-
neguda en les STC 203/1992 (FJ 4) i 243/1994 (FJ 6) en els termes següents: «[...]
el Estado puede establecer un registro único de alcance general y, en consecuencia, puede
fijar las directrices técnicas y de coordinación necesarias para garantizar la centraliza-
ción de todos los datos, pero en todas estas cuestiones el Estado debe aceptar como vincu-
lantes las propuestas de inscripción y de autorización o de cancelación y revocación que
efectúen las Comunidades Autónomas que ostentan las competencias ejecutivas.»
Cal destacar que el caràcter de legislació bàsica es predica de la regulació dels or-
ganismes de control i les entitats d’acreditació i no, en canvi, dels organismes de
normalització. Això es deu a la inclusió de la normalització dins l’àmbit de la quali-
tat industrial, en què les comunitats autònomes tindrien competència plena, i no
pas en el de la seguretat.
III. La distinció entre seguretat i qualitat industrial
Un dels punts més rellevants de la Llei d’indústria està constituït, efectivament,
per la divisió que s’estableix entre l’àmbit de la seguretat i el de la qualitat. El primer
regula l’exercici de la tradicional activitat administrativa de policia industrial; el se-
gon, en canvi, només suposa un reconeixement legal d’activitats privades que troben
en aquesta Llei, i després en el RD 2200/1995 (RICSI), el marc jurídic per al seu re-
coneixement. La institucionalització juridicopública dels agents que intervenen en
el sector de la qualitat industrial permet garantir sota una supervisió administrativa
indirecta la prestació correcta d’unes tasques d’un interès públic indubtable23 com
són, d’acord amb l’article 19 de la LI, les de certificació, assaig, auditoria i inspecció,
i calibratge industrial.24 Es tracta de tasques que avui dia resulten indissociables de
qualsevol activitat industrial i que troben el seu origen i marc natural de desenvolu-
Marc Tarrés, Les noves referències en el dret industrial... 119
19. Art. 18.1 LI.
20. Art. 18.4.fLI.
21. Art. 21.1 LI.
22. STC 236/1991, FJ 6.
23. La noció d’interès públic constitueix un concepte metajurídic el contingut del qual és varia-
ble i contingent segons les relacions entre l’Estat i la societat. Vid. M. Bassols Coma, «Consideración
sobre los convenios de colaboración de la Administración con los particulares para el fomento de acti-
vidades económicas privadas de interés público», RAP, núm. 82, 1977, pàg. 68-73.
24. No incloem aquí els casos de les entitats d’acreditació i els organismes de normalització en
què existeix un control administratiu directe conseqüent amb l’actuació que les primeres també efec-
tuen en l’àmbit de la seguretat industrial, i en la transcendència de les tasques que els segons duen a
terme. En els altres subjectes (entitats de certificació, laboratoris d’assaig, entitats auditores i d’inspec-
ció, i laboratoris de calibratge) la supervisió és indirecta perquè la inclusió de totes aquestes organitza-
cions en l’àmbit institucional de la qualitat depèn del reconeixement formal de la seva competència
tècnica per part de l’entitat d’acreditació corresponent designada pels poders públics (art. 8.11 LI i
art. 14 i 16, lletra e, del RICSI).
pament en nivells economicoindustrials. No obstant això, tot i que es tracta d’activi-
tats estrictament privades i no incloses en la noció de servei públic, ofereixen una re-
llevància per a l’interès públic que justifica, com veurem, el seu sotmetiment parcial
al dret administratiu mitjançant mesures especials de control.
Ara bé, aquest plantejament dual entre seguretat i qualitat industrial no ofereix
uns contorns tan precisos com es podria pensar d’antuvi. Tots dos àmbits confluei-
xen i presenten, segons el preàmbul del RICSI, una «inseparable e íntima ligazón es-
tablecida por las Directivas comunitarias del nuevo enfoque». Per això resulta justifica-
da la necessitat de dur a terme un estudi més detallat sobre l’espai de la seguretat
industrial i fer una atenció singular a tres activitats l’exercici de les quals discorre per
un camí estret que voreja indistintament els límits de la qualitat i la seguretat indus-
trial: normalització, acreditació i certificació. En aquest darrer cas ens referim a les
funcions que desenvolupen els organismes de control.
L'objecte de la seguretat industrial i el recurs a la col·laboració privada
En el fonament jurídic 2 de la Sentència 203/1992, de 26 de novembre, el TC
assenyala que «en el núcleo fundamental de la materia de industria se incluyen, entre
otras, las actividades destinadas a la ordenación de sectores industriales o de fabricación
y, más precisamente en la submateria de seguridad industrial, las actividades relaciona-
das con la seguridad de las instalaciones y establecimientos industriales y la de los proce-
sos industriales y los productos elaborados en las mismas». Es tracta d’activitats públi-
ques d’ordenació i de policia (STC 243/1994, FJ 2) l’exercici de les quals es justifica
en «la prevención y limitación de riesgos [...] a las personas, flora, fauna, bienes o al me-
dio ambiente, derivados de la actividad industrial o de la utilización, funcionamiento y
mantenimiento de las instalaciones o equipos y de la producción, uso o consumo, alma-
cenamiento o desecho de los productos industriales» (art. 9.1 LI). La seguretat indus-
trial constitueix, doncs, el títol que justifica una intervenció administrativa a fi de
garantir la tutela de béns emparats constitucionalment.25 Una intervenció que no es
presenta, però, d’una manera uniforme i on la col·laboració voluntària prestada per
subjectes privats constitueix avui dia una nota comuna.26 Aquesta col·laboració pri-
AUTONOMIES · 26
120
25. Com destaca Esteve Pardo, la legislació industrial és la normativa «que siempre ha tenido
como finalidad prácticamente exclusiva, la salvaguarda de la salud y la integridad física de las personas»,
que actualment amplia els seus objectius «para extenderlos a la protección del medio ambiente, acogiendo
la expresa preocupación constitucional por él». Vid. J. Esteve Pardo, Técnica, riesgo y derecho. Tratamiento
del riesgo tecnológico en el derecho ambiental, Barcelona, 1999, pàg. 50.
26. La col·laboració organitzada d’empreses o associacions privades amb l’Administració per a l’e-
xercici de funcions a les quals és inherent l’exercici de potestats públiques és una qüestió que recentment
ha adquirit un interès especial. Des de consideracions relatives a la seguretat ciutadana però que poden ser
extrapolades a l’àmbit de la seguretat industrial, González Varas apunta que «a diferencia de las formas tra-
dicionales de colaboración de los ciudadanos con la Administración, la presente idea de colaboración privada y
empresarial presenta un carácter organizado, institucionalizado y estable, y se realiza no como un deber sino de
forma voluntaria [...]. Teóricamente, este fenómeno de colaboración entre Estado y empresas privadas en la satis-
facción de los intereses generales puede verse en correspondencia con la idea de la ruptura de los planos de Estado y
sociedad. Otro rasgo típico de la colaboración es el control administrativo sobre las empresas colaboradoras». Vid.
S. González-Varas Ibáñez, «El desarrollo de una idea de colaboración en el derecho administrativo, con el
ejemplo de la seguridad privada y otros», REDA,núm. 94, 1997, pàg. 214. Vegeu, també, el treball de C.
Padrós Reig, Actividad administrativa y entidades colaboradoras (Especial referencia a su actuación en el Esta-
do autonómico y a las implicaciones económicas de su régimen jurídico), Madrid, 2001, pàg. 26 i seg.
vada es presenta sota formes i objectius diferents ja que no sols es limita a l’exercici
de funcions d’inspecció,27 sinó que s’estén d’una manera magmàtica a parcel·les tan
afectes a la noció d’estatalitat com és la mateixa potestat normativa.28
La seguretat industrial exigeix certament una activitat de vigilància sobre les acti-
vitats industrials i el seu resultat. Aquest control revesteix actualment, des de la pers-
pectiva del destinatari, un caràcter doble. D’una banda, la inspecció sobre les instal·la-
cions industrials en funcionament és exercida —directament o indirectament— des
de l’Administració competent i troba suport en disposicions reglamentàries de natura-
lesa tècnica quant a la seva exigibilitat.29 En aquest cas ens trobem davant del que Vi-
llar Palasí defineix com un tipus de potestat pública (potestas inspiciendi suprema), que
és consubstancial a la mateixa idea medul·lar de policia administrativa.30 L’altra vessant
de control, més nova, és la que ofereixen els procediments de certificació que, substi-
tuint la tradicional homologació administrativa, s’estableixen sobre els productes in-
dustrials amb caràcter previ a la seva instal·lació o posada a la venda en el mercat.31
Marc Tarrés, Les noves referències en el dret industrial... 121
27. Vid. B. F. Macera, «La problemática de la asunción de la inspección administrativa por enti-
dades privadas. Especial referencia al sistema de vigilancia ambiental de las actividades industriales», a
El derecho administrativo en el umbral del siglo XXI. Homenaje al Prof. Dr. Ramón Martín Mateo
(F. Sosa Wagner, coord.), t. II, València, 2000, pàg. 1605-1623.
28. Vid. S. Muñoz Machado, Servicio público y mercado, I, Madrid, 1998, pàg. 290 i seg.
29. L’article 12.1 de la LI disposa que els reglaments de seguretat han d’establir: «a) las instalacio-
nes, actividades, equipos o productos sujetos a los mismos; b) las condiciones técnicas o requisitos de seguri-
dad que según su objeto deben reunir las instalaciones, los equipos, los procesos, los productos industriales y
su utilización, así como los procedimientos técnicos de evaluación de su conformidad con las referidas con-
diciones o requisitos; c) las medidas que los titulares deban adoptar para la prevención, limitación y cober-
tura de los riesgos derivados de la actividad de las instalaciones o de la utilización de los productos [...].». Se-
gons el mateix article, en l’apartat quart, «los Reglamentos de Seguridad Industrial de ámbito estatal se
aprobarán por el Gobierno de la Nación, sin perjuicio de que las Comunidades Autónomas, con competen-
cia legislativa sobre industria, puedan introducir requisitos adicionales sobre las mismas materias cuando se
trate de instalaciones radicadas en su territorio». La comprovació en el compliment de les disposicions i
els requisits de seguretat correspon a les administracions públiques, les quals poden atribuir-la als or-
ganismes de control acreditats que preveu l’article 15 LI.
30. J. L. Villar Palasí, La intervención administrativa en la industria, I, Madrid, 1964, pàg. 82.
31. Són diversos els motius que permeten, abans de la seva entrada en el mercat, una absència de
controls administratius sobre els productes industrials. D’una banda, les característiques tècniques dels
productes ja no es troben fixades exclusivament en regulacions jurídiques, sinó en normes tècniques
privades que van adquirint més importància; aquelles es limiten a establir uns requisits mínims de segu-
retat que els organismes de normalització han de tenir en compte a l’hora d’elaborar les seves normes.
En segon lloc hi ha un altre motiu: l’extensió d’una responsabilitat de naturalesa objectiva sobre el fabri-
cant comporta que l’absència de la seguretat que s’espera legítimament esdevingui el criteri decisiu de
l’existència del defecte i la responsabilitat consegüent. Aquest és el sistema que estableix la Llei
22/1994, de responsabilitat civil pels danys causats per productes defectuosos, de 6 de juliol de 1994,
que té el seu origen en la Directiva 85/374/CEE. En aquest context, l’existència de sistemes de certifica-
ció deixa de ser una opció per esdevenir una necessitat que, arribat el cas, permet al fabricant poder des-
viar possibles responsabilitats a l’entitat de certificació. A més, com indica E. Malaret, «la técnica de la
responsabilidad civil aparece así como un mecanismo garantizador y permite atemperar la correlativa dismi-
nución del rol de la Administración», a «Una aproximación jurídica al sistema español de normalización
de productos industriales», RAP, núm. 116, 1988, pàg. 330. Sobre la possible responsabilitat del certifi-
cador o empresari encarregat pel fabricant del control de qualitat dels productes, vegeu M. A. Domín-
guez García, «Responsabilidad civil por productos defectuosos en el marco de la legislación especial en
materia de consumo. Perspectivas de adaptación y reforma», a Estudios de derecho mercantil en homenaje
al profesor Manuel Broseta Pont, I, València, 1995, pàg. 904 i seg.
Aquí hi ha també unes exigències de seguretat que actualment, però, no es concre-
ten únicament en normes jurídiques,32 sinó sobretot en normes tècniques elabora-
des per organismes privats. Per tant, a la noció de seguretat industrial s’associaria
també indissolublement el fenomen de la normalització tècnica i no sols l’activitat
de control sobre les instal·lacions, o la d’homologació-certificació dels productes
industrials. El Tribunal Constitucional ho reconeix en els termes següents: «en la
materia de seguridad industrial se encuadran no sólo las actividades públicas relaciona-
das con la seguridad de las instalaciones y establecimientos industriales y la de los proce-
sos de fabricación, sino también con la seguridad de los productos industriales. Y la acti-
vidad pública típica en relación a la garantía de la seguridad de los productos
industriales es doble y suele resumirse en los dos conceptos que presiden el título del Real
decreto —es refereix al RD 105/1988, pel qual es complementaven, modificaven i
actualitzaven determinats preceptes del Reglament general de les actuacions del
MINER en l’àmbit de la normalització i l’homologació—: la normalización y la ho-
mologación» (STC 313/1994, FJ 2).
IV. La infraestructura per a la qualitat i la seguretat industrial
1. La institucionalització d’un sistema nacional de normalització, certificació
i acreditació
El Reial decret 2200/1995 (RICSI) desplega normativament l’estructura pre-
vista en la LI respecte a la intervenció dels subjectes privats en l’àmbit de l’ordena-
ció industrial. En aquesta regulació, com hem advertit, ha pres força un fenomen
en augment, el de la col·laboració privada en l’exercici de funcions públiques.33 És
el cas de la funció d’inspecció que acompleixen els organismes de control, tal com
observarem més endavant (3.1.a). Una altra de les notes destacades del RICSI con-
sisteix en la privatizació material que efectua de determinades funcions que tradi-
cionalment exercien a Espanya els òrgans administratius. És el cas de la normalitza-
ció i l’homologació dels productes industrials. En tots dos casos, ara es tracta
d’aplegar la col·laboració d’entitats privades per a la realització de tasques que pre-
senten una complexitat tècnica indubtable, alhora que es busca una eficàcia més
gran en la seva gestió.34
AUTONOMIES · 26
122
32. Respecte a l’establiment i la justificació de les exigències de seguretat sobre els productes in-
dustrials per mitjà de normes juridicoadministratives, vegeu J. Solé Feliu, El concepto de defecto del pro-
ducto en la responsabilidad civil del fabricante, València, 1997, pàg. 430 i seg.
33. Vid. nota 26. Sobre aquesta qüestió, vegeu també la recent ressenya elaborada per S. Gonzá-
lez-Varas a «Derecho público y derecho privado (Reseña de publicaciones y doctrinas recientes sobre
el tema de la Administración y el derecho privado y la colaboración de particulares en el ejercicio de
funciones administrativas)», Cuadernos de Derecho Público, núm. 8, 1999, especialment pàg. 203-
211. Sobre aquest tema i, més concretament, la col·laboració privada en els àmbits de la seguretat i la
qualitat industrial, vegeu el capítol VI (pàg. 509-611) de l’obra esmentada de J. A. Carrillo Donaire.
34. Vid. G. Fernández Farreres, «La infraestructura organizativa para la calidad y la seguridad in-
dustrial y el fenómeno del ejercicio por particulares de funciones públicas de inspección y control»,
RAAP
, núm. 13, 1998, pàg. 47.
La raó d’aquest canvi rau en gran mesura en l’adopció dels sistemes de nor-
malització i certificació impulsats des de la Comunitat Europea. A l’igual que en
altres Estats membres, a Espanya les previsions comunitàries que contenen el
«nou enfocament»35 i l’«enfocament global»36 han comportat un trastorn indub-
table respecte als esquemes anteriors de control industrial.37 Concretament, la
qüestió essencial se centra a tractar de compatibilitzar el manteniment d’una ne-
cessària supervisió administrativa amb la introducció dels sistemes privats de cer-
tificació que tenen com a objectiu assegurar la consecució d’un medi ambient
tècnic a escala europea i mundial.
El model organitzatiu dissenyat per la Llei d’indústria i les seves normes regla-
mentàries de desplegament presenta una nova tipologia de subjectes privats que,
d’una manera o una altra, tenen algun tipus de relació amb els poders públics. Així,
en paraules d'Esteve Pardo, la legislació espanyola estableix una estructura en «cas-
cada» que s’enllaça a través d’una línia d’habilitacions successives.38 En el vèrtex d’a-
questa estructura es troba el punt de connexió amb l’Administració: el Consell de
Coordinació de la Seguretat Industrial. Aquest òrgan administratiu habilita les en-
titats privades d’acreditació per actuar en l’àmbit de la seguretat industrial. Aques-
tes entitats són l’element medul·lar del sistema per tal com disposen de competèn-
cies per verificar la solvència tècnica dels subjectes que actuen en els àmbits de la
seguretat i la qualitat industrial.39
Es pot parlar, doncs, d’una infraestructura comuna de la qualitat i la seguretat
industrial que, com veurem, integren les entitats d’acreditació i els organismes de
normalització.
2. La infraestructura comuna per a la qualitat i la seguretat industrial40
La fixació en el RICSI d’una infraestructura comuna obeeix a la necessitat d’or-
denar d'una manera inseparable i coordinada els subjectes que integren els espais de
la seguretat i la qualitat industrial. La infraestructura comuna constitueix una nove-
tat del RICSI respecte a la regulació que conté la LI. En aquesta només les entitats
d’acreditació apareixen tant en l’àmbit de la seguretat com en el de la qualitat; men-
tre que els organismes de normalització se situen únicament en el de la qualitat. Els
Marc Tarrés, Les noves referències en el dret industrial... 123
35. El «nou enfocament» harmonitzador europeu es refereix a l’aprovació de directives sobre
productes industrials que es limiten a establir els criteris essencials de seguretat sobre els productes. La
concreció d’aquests criteris es remet a normes tècniques de seguiment voluntari que elaboren els orga-
nismes europeus de normalització. Sobre la política del «nou enfocament», vegeu la Resolució del
Consell de 7 de maig de 1985 (DO núm. C 136, de 4 de juny de 1985, pàg. 1).
36. El «nou enfocament» es complementa amb una política europea en matèria d’«avaluació de
la conformitat» coneguda com a «enfocament global»; vegeu la Resolució del Consell de 21 de desem-
bre de 1989 (DO núm. C 10, de 16 de gener de 1990). L’objectiu d’aquest darrer plantejament és que
les certificacions sobre productes realitzades en un Estat puguin desplegar els seus efectes en la totalitat
del territori comunitari.
37. Vid. U. di Fabio, Produktharmonisierung durch Normung und Selbstüberwachung, Colònia,
1996, especialment pàg. 45-81.
38. Vid. J. Esteve Pardo, Técnica, riesgo y derecho, op. cit.,pàg. 132.
39. Art. 17.1, 19.1.bi 8.11 LI; art. 14.1 RICSI.
40. Art. 8 a 19 RICSI.
motius de la nova sistematització que aplica el RICSI respecte als organismes de
normalització es deu principalment a la necessitat que els sigui reconegut el paper
destacat que tenen pel que fa a la seguretat industrial i que es garanteixi un règim
adequat de supervisió administrativa sobre aquests organismes.
3. Infraestructura acreditable per a la seguretat industrial
3.1. Organismes de control41
a) Organismes de control i funció inspectora de l’Administració
En relació amb la seguretat industrial, el control administratiu del compliment
de les disposicions reglamentàries sobre productes i instal·lacions industrials des-
cansa en els anomenats organismes de control, que es configuren com a entitats pú-
bliques o privades, amb personalitat jurídica.42
Per a l’exercici de les seves activitats, els organismes de control han de ser auto-
ritzats per l’Administració competent. No obstant això, l’obtenció d’aquesta auto-
rització administrativa requereix la valoració tècnica prèvia per part d’una entitat
d’acreditació dels requisits necessaris perquè sigui concedida.43 Cal destacar que
no és infreqüent observar com des de la legislació sectorial el requisit de l’acredita-
ció s’estén també a d’altres entitats col·laboradores de l’Administració no previstes
expressament en el RICSI. Així, per exemple, i dins l’àmbit competèncial de l’Es-
tat, l’article 6.2 del RD 1434/199944 estableix que les entitats col·laboradores
d’inspecció de les embarcacions recreatives hauran d’«acreditar su idoneidad y los
medios para cumplir con los requisitos anteriores ante una de las entidades
de acreditación constituidas de acuedo con lo regulado en el Real Decreto 2200/1995
(RICSI)».
Segons l’article 16.2 de la Llei d’indústria, les actes o els certificats emesos per
un organisme de control poden ser, a partir d’una reclamació, objecte de supervisió
per part de l’Administració competent. Es tracta d’una alçada impròpia que té la
virtualitat de reconduir a l’àmbit administratiu l’activitat duta fins al moment per
l’organisme de control.45 En aquest sentit s’incoa el procediment administratiu
oportú que segueix els tràmits previstos en la legislació de procediment administra-
tiu (LRJPAC). En aquest cas, l’Administració ha de dictar, en un termini de tres
mesos, la resolució sobre si és o no correcte el control realitzat per l’organisme de
AUTONOMIES · 26
124
41. Vid. G. Fernández Farreres, «La infraestructura...», cit., pàg. 51 i seg.
42. Art. 15.1 LI; art. 41 RICSI.
43. Art. 42.1 RICSI.
44. RD 1434/1999, de 10 de setembre, pel qual s’estableixen els reconeixements i les inspeccions
de les embarcacions recreatives per garantir la seguretat de la vida humana en la mar i es determinen
les condicions que han de reunir les entitats col·laboradores d’inspecció. Un altre exemple és el de les
entitats d’avaluació de prestadors de serveis de certificació i de productes de firma electrònica, previs-
tos en l’Ordre del Ministeri de Foment de 21 de febrer de 2000 (BOE de 22 de gener). A més del re-
quisit de la seva acreditació per l’ENAC (art. 6 i 7), l’article 8 de l’Ordre prescriu que les entitats d’ava-
luació «deberán cumplir las obligaciones que les sean exigibles entre las establecidas en el capítulo III del
Reglamento de la Infraestructura para la Calidad y la Seguridad Industrial [...]».
45. Vid. J. Esteve Pardo, Técnica, riesgo y derecho, op. cit., pàg. 150-151.
control.46 En el supòsit que es tracti de revisar una certificació negativa, en cap cas
l’interessat no pot recórrer a un altre organisme autoritzat. No obstant això, un cop
revocada l’acta negativa per l’Administració, l’interessat sí que pot sol·licitar els ser-
veis d’una altra entitat autoritzada. Finalment, als efectes de facilitar la supervisió
sobre l’actuació dels organismes de control, aquests han de remetre anualment a
l’Administració autonòmica competent: 1) una memòria detallada de les actua-
cions realitzades en el seu territori;47 2) una còpia de l’informe de seguiment de l’en-
titat d’acreditació que confirmi el manteniment de les condicions d’acreditació.48
En el cas que l’organisme de control hagi realitzat activitats en tot el territori de
l’Estat espanyol, haurà de remetre la documentació esmentada al Consell de Coor-
dinació de la Seguretat Industrial.49
Las activitats que desenvolupen els organismes de control poden dividir-se en
dos: 1) la que ara ens ocupa, és a dir, la funció d’inspecció estricta sobre les instal·la-
cions industrials on només es tenen en compte les reglamentacions jurídiques de se-
guretat que provenen de l’Administració; 2) la funció certificant que realitzen sobre
els productes industrials previstos en les directives comunitàries sobre la base de nor-
mes tècniques, aspecte que detallarem en l’apartat següent. Per a ambdues actuacions
són competents els organismes de control. En el primer cas, existeixen, no obstant
això, dubtes respecte a si el règim d’autorització previst en la legislació estatal consti-
tueix títol suficient per a les actuacions inspectores que realitzen els organismes de
control. La raó és que es tracta d’una activitat que incideix en l’exercici d’una funció
pública la responsabilitat última de la qual és competència dels poders públics.
Ara bé, aquest tema no es limita només als organismes de control, sinó que s’es-
tén a tot l’ampli ventall d’entitats col·laboradores de l’Administració en l’exercici de
la funció inspectora. Així, actualment es planteja un debat interessant al voltant
de tres qüestions: 1) si ens trobem davant un exercici privat de funcions públiques;
2) quin ha de ser el règim jurídic d’aquestes entitats quan exerceixen funcions d’ins-
pecció —per raó de seguretat industrial en el cas dels organismes de control—; 3)
quin marge tenen les comunitats autònomes per definir el règim jurídic d’aquestes
entitats en el marc de la legislació estatal.
Respecte a la primera qüestió, sembla clar que l’actuació dels organismes de
control no es limita a una mera activitat tècnica; abasta també una activitat jurídica
de contingut declaratiu que permet pensar en un exercici privat de funcions públi-
ques. No obstant això, tal consideració no pot ser afirmada d’una manera apriorísti-
ca, ja que existeixen elements en contra seva de prou rellevància com per ser tinguts
en compte. Així, si considerem l’existència d’un autèntic exercici privat de funcions
públiques, hem d’acceptar que s’exerceixi des d’una posició externa a l’organització
administrativa,50 fet que, en el cas que ens ocupa, com ha recordat recentment Ma-
Marc Tarrés, Les noves referències en el dret industrial... 125
46. Art. 46.2 RICSI.
47. Art. 48.2.aRICSI.
48. Art. 48.2.bRICSI.
49. Art. 48.3 RICSI.
50. Sobre la realització de funcions públiques per privats, vegeu J. A. Santamaría Pastor, Funda-
mentos de derecho administrativo, Madrid, 1991, pàg. 949 i seg.; així com l’estudi de F. Sainz Moreno,
«Ejercicio privado de funciones públicas», RAP, 100-102, 1983, pàg. 1699 i seg.
cera, podria constituir un «ilegítimo sacrificio de auténticas potestades públicas».51 Per
a Carrillo Donaire no ens trobem, en canvi, davant un exercici privat de funcions
públiques en sentit estricte,52 ja que l’actuació dels organismes de control és recon-
duïble, en última instància, a l’Administració i, en conseqüència, «no puede hablarse
de ejercicio in proprio de una esfera de competencias jurídico-administrativa para el
particular, ni tampoco cabe sostener que éste goce en el ejercicio de estas funciones de un
ámbito de autonomía funcional garantizado por el ordenamiento».53 Efectivament,
com hem exposat anteriorment, la previsió d’una alçada impròpia sobre l’actuació
dels organismes de control permet reconduir l’última decisió a l’àmbit subjectiu de
l’Administració. Ara bé, també és cert que al marge d’aquest possible control admi-
nistratiu posterior, els organismes de control certifiquen, amb efectes administra-
tius, el compliment de les condicions i els requisits de seguretat previstos en les re-
glamentacions tècniques corresponents i és precisament l’exercici d’aquesta funció
certificant54 el que, en el cas dels organismes de control, permetria considerar l’exer-
cici d’autèntiques funcions públiques delegades.55 A més, facultats com les que atri-
bueix l’article 47.1.jdel RICSI fan difícil no veure, en el cas dels organismes de
control, l’existència d’un cert desistiment de funcions públiques en subjectes pri-
vats. Tal precepte estableix la possibilitat de prendre «mesures preventives especials»
en aquells casos «de risc greu d’accident o emergència». En aquest cas l’actuació del
subjecte privat excedeix «en alguna cosa més» una mera activitat material i instru-
mental.
Això ens porta, en segon lloc, a plantejar quin ha de ser el títol jurídic habilitant
per a aquest tipus d’entitats en l’exercici de la seva activitat. Com s’ha dit anterior-
ment, des de la legislació estatal s’estableix un sistema d’autorització56 la virtualitat
del qual, com a títol habilitant per a l’exercici de funcions d’inspecció, no deixa de
suscitar alguns dubtes. Per a un sector de la doctrina hi ha la possibilitat de recórrer
al règim concessional,57 tal com han fet algunes comunitats autònomes (p. ex. Ca-
AUTONOMIES · 26
126
51. Vid. B.-F. Macera, «La problemática de la asunción de la inspección administrativa...», cit.,
pàg. 1619. Per a aquest autor l’atribució a aquest tipus d’entitats col·laboradores de facultats que cons-
titueixen potestats públiques suposa l’abandó per l’Administració dels seus poders d’imperium, la qual
cosa «puede vulnerar algunos principios del Estado de Derecho y, con ello, desde luego, puede causar graves
daños a la libertad de empresa y a la seguridad jurídica de los particulares» (pàg. 1620-1621).
52. L’autor adverteix que la nota de la «inimputabilitat» a l’Administració de l’activitat «adminis-
trativa» desenvolupada per l’exercent privat d’una funció pública constitueix «el dato fundamental que
sirve para diferenciar los supuestos de ejercicio privado de funciones públicas de otros fenómenos de colabo-
ración funcional que pudieren guardar ciertas conexiones con esta categoría», a El derecho de la seguri-
dad..., op. cit., pàg. 562.
53. Ibidem, pàg. 607.
54. Sobre la funció certificant com a funció pública administrativa i el seu exercici per «conces-
sionaris», vegeu J. E. Martínez Jiménez, La función certificante del Estado, IEAL, Madrid, 1977, pàg.
38 i seg.
55. En aquest sentit, vegeu G. Fernández Farreres, «La infraestructura...», cit., pàg. 59.
56. Sobre l’autorització reglamentada com a manera de gestionar activitats privades d’interès pú-
blic, vegeu J. A. Carrillo Donaire, El derecho de la seguridad..., op. cit., pàg. 581 i seg.
57. Vid. G. Fernández Farreres, «La infraestructura...», cit., pàg. 54 i seg. El motiu d’aquesta op-
ció favorable a la tècnica concessional rau fonamentalment, com assenyala aquest autor, en la possibi-
litat de limitar el nombre d’entitats, ja que «se trata de ejecutar actividades que son responsabilidad últi-
ma de la Administración y que, además, puede asumirlas y desarrollarlas directamente» (pàg. 59).
talunya). Això significaria concebre aquesta tasca com a servei públic. Ara bé, tal
consideració sembla que no és possible si atenem que la raó de l’activitat d’inspec-
ció no es troba en la prestació d’un servei públic, sinó en una funció pública. En
aquest sentit s’ha manifestat el Tribunal Suprem en la Sentència de 13 d’octubre de
1997 (Ar. 7439).58 Així, com adverteix Esteve Pardo,59 el que es fa palès és l’absèn-
cia, en l’ordenament espanyol, d’una fórmula que traslladi d’una manera satisfactò-
ria als particulars l’exercici de funcions públiques. Es troba a faltar les possibilitats
que ofereix un institut tan freqüent a Alemanya com és el de la Beleihung.60
Finalment, cal parar atenció breument a l’abast de la normativa autonòmica en
la configuració del règim jurídic de les entitats privades que tractem aquí. Davant el
règim autoritzatori que com hem vist disposa la legislació estatal, la normativa au-
tonòmica, especialment en el cas de Catalunya61 i la Comunitat castellanolleonesa,62
s’havia decantat ja anteriorment pel sistema de concessió administrativa. Amb inde-
pendència de quin hagi de ser el títol habilitant, qüestió ja plantejada, ara es tracta
d’atendre si les comunitats autònomes es poden apartar del règim estatal previst per
a la designació dels organismes de control. En opinió de Carrillo Donaire,63 existeix
una subordinació de la competència normativa autonòmica a l’estatal en la determi-
Marc Tarrés, Les noves referències en el dret industrial... 127
58. Sobre aquesta Sentència vegeu els comentaris d’E. Arana García, «Naturaleza jurídica de la
actividad de Inspección Técnica de Vehículos», Revista Vasca de Administración Pública, núm. 52,
1999, pàg. 9-41; i D. Canals Ametller, «La jurisprudencia ante el ejercicio privado de la función pú-
blica de control técnico por razón de seguridad», Revista del Poder Judicial, 1999 (IV), pàg. 459 i seg.
La referida STS de 13 d’octubre de 1997 considera que l’activitat d’Inspecció Tècnica de Vehicles no
és un servei públic, sinó una funció pública a la qual no és aplicable l’article 128.2 CE pel fet que es
tracta d’una activitat pròpia de la sobirania. En aquesta mateixa línia es manifesta la STS de 7 de maig
de 1999 (Ar. 6515), en la qual, no sense controvèrsia al nostre parer, s’arriba a admetre que la conces-
sió administrativa constitueix una tècnica jurídica adequada per traslladar a instàncies privades l’exer-
cici d’una potestat pública.
59. Técnica, riesgo y derecho, op. cit., pàg. 139.
60. A diferència del cas alemany, en l’ordenament administratiu espanyol, com en el francès, la
col·laboració privada en l’exercici de funcions o activitats administratives ha girat tradicionalment al
voltant de la noció de servei públic. En l’ordenament germànic aquesta noció no existeix i en el tema
de la col·laboració s’imposa el criteri de la posició jurídica (Rechtsstellungstheorie), és a dir, de la dispo-
sició de poders públics per part del particular. En altres paraules, des d’aquesta perspectiva s’exigeix
que el col·laborador de l’Estat (el Beliehene) exerceixi, mitjançant una habilitació, la puissance publi-
que. Vegeu B. Knapp, «La collaboration des particuliers et de l’Etat à l’exécution des tâches d’intérêt
général», a Mélanges Henri Zwahlen, Lausana, 1977, pàg. 372. Sobre l’institut de la Beleihung, vegeu
amb caràcter general, H.-U. Erichsen et alii, Allgemeines Verwaltungsrecht, 10a ed., Berlín, 1995, § 1,
15 § 12, 14 § 53, 26; H. Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, 10a ed., Munic, 1995, pág. 574 i seg.;
F. Ossenbühl, «Die Erfüllung von Verwaltungsaufgaben durch Private», VVDStRL, núm. 29, 1971,
pàg. 145. En la nostra doctrina es pot consultar la documentada nota núm. 100 del treball de
F. Sainz Moreno, «Ejercicio privado de funciones públicas», cit., pàg. 1776-1779. Resulten interes-
sants les consideracions que realitza sobre aquesta figura J. Esteve Pardo (Técnica, riesgo y derecho,
op. cit., pàg. 145 i seg.), el qual assenyala que juntament amb funcions d’autoritat de contingut deci-
sori i executiu (obrigkeitlichen Kompetenzen), també poden ser objecte de Beleihung les competències
de contingut declaratiu, arbitrals, certificants o d’inspecció (schlicht-hoheitlichen Kompetenzen), que
són les que exerceixen les TÜV (associacions d’inspecció tècnica) en l’àmbit de la seguretat indus-
trial.61. Llei 13/1987, de 9 de juny, de seguretat industrial.
62. Llei 3/1990, de 16 de març, de seguretat industrial.
63. El derecho de la seguridad..., op. cit., pàg. 159 i seg.
nació del règim jurídic bàsic de les entitats que col·laboren amb l’Administració en
l’exercici de les funcions d’inspecció i control. I afegeix que la reglamentació autonò-
mica no limita els seus efectes a meres qüestions d’organització, ja que l’activitat de
les entitats col·laboradores es projecta externament sobre determinats drets i interes-
sos dels administrats. Per aquests motius l’autor esmentat està d’acord amb la in-
constitucionalitat del règim concessional pel qual han optat algunes comunitats
autònomes o hi optaran en el futur. Aquesta opinió és refermada per la STC
243/1994, en la qual s’afirma que: «No cabe, por tanto, negar al Estado la posibilidad
de que, en ejercicio de sus funciones normativas en la materia de seguridad industrial, re-
gule las referidas características con relieve externo de las entitades colaboradoras de ins-
pección y control» (FJ 4). Ara bé, al nostre parer, la regulació estatal ateny els requisits
que garanteixin la independència i la solvència econòmica i tècnica d’aquestes enti-
tats, però no el règim jurídic de relació entre l’Administració competent —l’autonò-
mica— i l’entitat privada que, al cap i a la fi, exercirà per delegació funcions la titula-
ritat i responsabilitat última de les quals corresponen a l’Administració designant.
Administració que molt bé podria decidir exercir directament aquestes funcions sen-
se recórrer a la col·laboració privada, ja que no es tracta d’activitats que es puguin
qualificar com a privades, sinó exclusivament públiques i, per tant, no existeix sobre
elles cap dret preexistent per part dels particulars. Efectivament, recordant la STS de
13 d’octubre de 1997, el Tribunal Suprem ha manifestat que la col·laboració privada
en aquests casos no troba motiu de ser en la prestació d’un servei públic, sinó en una
funció pública64 —en aquest supòsit la Inspecció Tècnica de Vehicles—. En excloure
el Tribunal Suprem la categorització d’activitat econòmica, se significa que no exis-
teix un dret dels particulars a exercir aquesta tasca i, per tant, l’exercici únic per l’Ad-
ministració sobre aquesta no representa cap tipus d’expropiació.65
b) Els organismes de control com a organismes notificats previstos
en les directives del «nou enfocament»
Els organismes de control no actuen només exercint la funció pública d’inspec-
ció, sinó que també són reconeguts per l’Administració per a la realització d’una
funció certificadora, prèvia a la comercialització dels productes industrials, que el
fabricant pot contractar voluntàriament amb qualsevol dels anomenats organismes
AUTONOMIES · 26
128
64. Literalment s’assenyala en aquesta Sentència que «(T)ampoco puede hablarse de monopoliza-
ción de una actividad que en esencia y por principio corresponde de modo exclusivo al Estado, ni de derechos
preexistentes que hayan de ser respetados, frente al interés general, o de lesión a la libre competencia en una
actividad propia de la soberanía».
65. No és aquest, en canvi, el cas d’Alemanya, en què l’assumpció directa per l’Administració
d’alguns Estats federats (Hessen i Hamburg) de la funció d’inspecció tècnica fins aleshores duta a ter-
me per les TÜV —associacions privades d’inspecció tècnica— va ser considerada com una expropia-
ció per la Sala Civil del Tribunal Suprem alemany en la Sentència de 30 de setembre de 1957 (NJW
1957, pàg. 1927). Crític amb aquesta resolució judicial és el conegut treball de H. H. Rupp, Privatei-
gentum an Staatsfunktionen? Eine kritische Untersuchung am Beispiel der Technischen Überwachungsve-
reine (Propietat privada en les funcions estatals? Un estudi crític en l’exemple de les associacions d’ins-
pecció tècnica), Tubinga, 1963. Una recensió sobre aquesta obra, la realitza L. Martín-Retortillo a
RAP, núm. 43, 1964, pàg. 493-495. Vegeu també Meyer, a Landmann/Rohmer, Gewerbeordnung,
vol. II GSG § 14.
notificats (notified bodies) a escala europea.66 Es tracta, en suma, d’una tasca que
aquests organismes acompleixen seguint uns procediments d’avaluació de la con-
formitat i que culmina amb l’obtenció, per part del fabricant, de l’anomenat «mar-
cat CE» sobre el producte industrial en qüestió. Aquests procediments es desenvo-
lupen a partir dels mòduls que conté la Decisió del Consell de 22 de juliol de
1993.67
En aquest supòsit, es planteja la qüestió sobre quin és l’abast de l’activitat que
efectuen aquests organismes i quina és la posició de l’Administració, ja que aquí
també parlem de seguretat industrial.
Des de les previsions del Ministeri d’Indústria queda clar que els organismes
notificats a la Comissió Europea per actuar en els àmbits harmonitzats han de tenir
la condició prèvia d’organismes de control.68
Apareix, doncs, en el cas dels productes industrials que són objecte d’harmonit-
zació tècnica per part de les directives comunitàries, un nou àmbit d’actuació.
Aquest, tot i que escapa al de la qualitat, en centrar més l’atenció en les exigències
de seguretat, tampoc no s’inscriu plenament en l’espai reglamentari perquè té un
component autoregulatiu important que implica un allunyament respecte als tradi-
cionals controls administratius de caràcter directe i immediat.69 Es tracta d’un àm-
Marc Tarrés, Les noves referències en el dret industrial... 129
66. En l’àmbit de la fabricació de vehicles persisteix l’homologació administrativa i no són d’a-
plicació els sistemes de certificació que preveu la normativa europea per a altres productes industrials.
Les homologacions de vehicles, components, parts integrants, peces i sistemes que afecten el trànsit i
la circulació corresponen competencialment a l’Estat, el qual designa els laboratoris per a la realització
dels assajos que preveu la Comunitat Europea (art. 13.4 LI).
67. DO núm. L 220, de 30 d’agost de 1993, pàg. 23 i seg.
68. Aquesta és una nota comuna en tots els actes de transposició de directives sobre sectors que
incumbeixen el MINER, per exemple: el RD 1435/1992, de 27 de novembre, sobre màquines, o el
RD 1314/1997, d’1 d’agost, sobre ascensors. En ambdós casos es diu expressament que els organismes
notificats espanyols encarregats d’efectuar els procediments de certificació han de tenir la condició
d’organismes de control a què es refereix el capítol I del títol III de la Llei 21/1992, d’indústria. En
canvi, en aquells altres sectors harmonitzats que en el cas espanyol corresponen a altres àmbits minis-
terials s’omet l’existència dels organismes de control previstos en la LI. Així, per exemple, el Reial de-
cret 297/1998, pel qual, a proposta del ministre de Foment, es regulen els requisits de seguretat de les
embarcacions d’esbarjo, disposa que els organismes competents en els procediments d’avaluació con-
formes són designats per la Direcció General de la Marina Mercant (article 86.5 de la Llei de ports de
l’Estat i de la marina mercant) amb l’acreditació prèvia dels criteris que fixa l’annex (vegeu nota 44).
Res no impedeix, a més, que l’organisme notificat sigui un òrgan administratiu. Aquest és el cas dels
productes sanitaris (Directiva 93/42/CEE, objecte de transposició pel RD 414/1996), l’organisme
notificat del qual és la Direcció General de Farmàcia i Productes Sanitaris, segons Resolució de 27 d’a-
bril de 1998 (BOE de 23 de juny de 1998).
69. Es tracta de l’homologació administrativa. Hi afegim que el dels vehicles de motor és un dels
àmbits en què la normativa comunitària existent s’aparta del «nou enfocament» i opta, en canvi, per
establir les prescripcions tècniques en les directives específiques corresponents. A tall d’exemple po-
dem esmentar les directives següents: Directiva 98/77/CE, per la qual s’adapta al progrés tècnic la Di-
rectiva 70/220/CEE, relativa a les mesures que s’han de prendre contra la contaminació de l’aire cau-
sada per les emissions dels vehicles de motor; Directiva 98/90/CE, per la qual s’adapta al progrés
tècnic la Directiva 70/387/CEE, relativa a les portes dels vehicles de motor i els seus remolcs. El con-
tingut d’aquestes Directives s’ha incorporat a l’ordenament jurídic espanyol mitjançant l’Ordre del
Ministeri d’Indústria de 17 de febrer de 1999 —BOE de 26 de febrer— que modifica els annexos I i
II del Reial decret 2028/1986, pel qual s’estableixen les normes per a l’aplicació de directives comu-
bit en què les prescripcions i els sistemes administratius de control establerts per
raons de seguretat troben una aplicació limitada i, en canvi, hi tenen un paper pre-
ponderant les normes tècniques elaborades pels organismes europeus de normalit-
zació, com també l’autocontrol del fabricant i l’actuació d’organismes de certifica-
ció acreditats i notificats per cada Estat. Ens trobem, en definitiva, davant d’un
exemple clar d’autoregulació70 que és objecte, però, de regulació i supervisió admi-
nistrativa. En propietat, doncs, hauríem de parlar d’un supòsit de regulació que té
en compte elements autoregulatius.71 Els procediments de certificació previstos en
les directives europees constitueixen un bon exemple de com aconseguir un control
administratiu en cooperació amb l’autoresponsabilitat privada. L’estudi d’aquest
model ha de tenir molt present la implementació que hi ha entre l’activitat norma-
litzadora i la de certificació fins a l’extrem que totes dues conformin un veritable sis-
tema institucional amb projecció supranacional.72
3.2. Verificadors mediambientals73
La Llei d’indústria no fa cap esment dels verificadors ambientals ja que és ante-
rior a la regulació europea que els estableix: el Reglament (CEE) núm. 1836/93, de
29 de juny de 1993,74 pel qual es permet que les empreses del sector industrial s’ad-
hereixin amb caràcter voluntari a un sistema comunitari de gestió i auditoria me-
diambientals. En el cas espanyol, el desplegament dels operadors previstos en
aquesta important norma europea no ha estat dut a terme mitjançant llei, sinó a
través de dues disposicions reglamentàries. Es tracta del RICSI75 i del RD 85/1996,
AUTONOMIES · 26
130
nitàries relatives a l’homologació de tipus de vehicles, remolcs, semiremolcs i les seves parts i peces. En
aquest cas es manté a escala europea l’homologació administrativa i no es preveu la certificació per ter-
cera part —difícil, d’altra banda, atesa la complexitat i les elevades quantitats econòmiques que reque-
reix la indústria automobilística— o l’autocertificació del fabricant. Aquest darrer és el sistema utilit-
zat als Estats Units, on són els fabricants els qui certifiquen a l’Administració que els seus vehicles
respecten efectivament les normatives. En tot cas, l’obtenció de l’homologació requereix nombrosos
assajos que es fan en laboratoris especialitzats i, en el cas europeu, autoritzats oficialment.
70. L’expressió «autoregulació» és d’ús cada cop més freqüent. Pel que fa a la doctrina, Tornos ho
refereix a partir de l’existència d’unes regles de comportament i uns organismes de control creats pels
subjectes dels sectors implicats. La voluntarietat, en tot cas, constitueix la nota comuna del fenomen
de l’autoregulació. Vid. J. Tornos, Las autoridades de regulación de lo audiovisual, Madrid, 1999, pàg.
59-60. El legislador també s’ha fet ressò d’aquesta expressió, especialment de tot allò que té relació
amb les tecnologies de la informació. És el cas de la Llei 22/1999, de 7 de juny, per la qual es modifica
la Llei 25/1994, d’incorporació a l’ordenament jurídic espanyol de la Directiva 89/552/CEE, sobre la
coordinació de les disposicions legals, reglamentàries i administratives dels Estats membres relatives a
l’exercici d’activitats de radiodifusió televisiva. La disposició addicional tercera de la Llei 22/1999 san-
ciona una promoció de l’autoregulació en els termes següents: «[...] los poderes públicos promoverán el
desarrollo de organizaciones de autorregulación del sector [...].»
71. Vegeu W. Hoffman Riem, «Öffentliches Recht und Privatrecht als wechselseitige Auffan-
gordnungen - Systematisierung und Entwicklungsperspektiven», a Öffentliches Recht und Privatrecht
als wechselseitige Auffangordnungen, Baden-Baden, 1996, pàg. 300.
72. Sobre aquesta qüestió, vegeu M. Royon, «L’émergence de systèmes nationaux de normalisa-
tion-certification et leur connexion internationale», RIDE, núm. 1, 1999, pàg. 107-118.
73. Un estudi més ampli es pot veure a l’obra recent d’A. Nogueira, Ecoauditorías..., op. cit. pàg.
231 i seg.
74. DO núm. L 168, de 10 de juliol de 1993, pàg. 1 i seg.
75. Art. 49 a 53 RICSI.
de 26 de gener.76 El RICSI, de manera discutible, inclou els verificadors mediam-
bientals dins la infraestructura per a la seguretat industrial. Això no vol dir, però,
que la seva actuació es consideri una funció pública. L’aplicació del Reglament
EMAS77 a Espanya ofereix la mateixa virtualitat que té en altres Estats de la UE: ser
un instrument d’adopció voluntària per part del destinatari (el centre industrial) i
tenir un component important privat i d’autoregulació. En altres paraules: el siste-
ma EMAS, malgrat certs components públics, no es concep, en principi, com una
alternativa als mecanismes administratius de control, en atenció, singularment, a la
concessió d’autoritzacions per a instal·lacions industrials. Hi ha, però, una excepció
remarcable que ha introduït la Llei catalana 3/1998, de la intervenció integral de
l’Administració ambiental.78 Aquest text legal transposa el contingut de la impor-
tant Directiva 96/61/CE.79 L’article 44.1 de la Llei esmentada disposa un control
periòdic de les instal·lacions industrials (entre dos i quatre anys, segons l’activitat)
per determinar el compliment de les determinacions ambientals exigibles. Doncs
bé, aquest mateix precepte estableix una exempció del control periòdic per a aque-
lles instal·lacions que estiguin acollides al sistema d’ecogestió i ecoauditoria de
la Unió Europea. Es tracta d’una previsió certament nova i problemàtica80 l’aplica-
ció de la qual encara no s’ha dut a terme a causa del poc temps transcorregut i del
migrat èxit —de moment— que el sistema EMAS ha tingut a Espanya enfront
d’uns altres, especialment el desenvolupat exclusivament per les normes ISO de la
sèrie 14000.81
Marc Tarrés, Les noves referències en el dret industrial... 131
76. BOE de 21 de febrer de 1996.
77. Environmental Management and Audit Scheme (sistema de gestió i auditoria ambiental).
78. En aquest sentit, vegeu el treball de T. Martí Aromir, «El régimen de control, inspección y
sanción en la Ley del Parlamento de Cataluña 3/1998, de 24 de febrero, sobre la intervención integral
de la Administración ambiental», a REALA, núm. 280-281, 1999, especialment pàg. 437-447.
79. Directiva 96/61 del Consell, de 24 de setembre de 1996, relativa a la prevenció i al control
integrats de la contaminació (DO núm. L 257, de 10 d’octubre de 1996, pàg. 26 i seg.). Sobre aquesta
norma europea i les dificultats de transposar-la, vegeu Ph. Mesenburg i M. Tarrés Vives, «La Ley ale-
mana de protección contra las inmisiones y las perspectivas de transposición de la Directiva 96/61/CE
al ordenamiento jurídico alemán», a Revista de Derecho Ambiental, núm. 23, 1999, pàg. 111-132.
80. Vid. M. Tarrés Vives, «Los sujetos privados en la gestión y auditoría medioambiental comu-
nitaria. Su desarrollo en la Umweltauditgesetzalemana», RAP, núm. 145, 1998, pàg. 519. Actualment,
a Alemanya el Ministeri Federal de Medi Ambient està estudiant la possibilitat de privilegiar aquelles
instal·lacions industrials que adoptin el sistema EMAS. Concretament, el projecte de text articulat
(«Artikelgesetz») per a la transposició de la Directriu 96/61/CE i altres directrius comunitàries sobre
protecció del medi ambient, preveu un ampli desplegament reglamentari en l’àmbit de la legislació
d’immisions i residus. És en aquest futur desplegament on es preveu la possibilitat d’un reglament pri-
vilegiatiu de l’auditoria ambiental (Umweltaudit-PrivilegierungsV). La justificació rau en què el com-
pliment de l’EMAS significa la realització parcial mitjançant autocontrol de determinades actuacions
pròpies de la inspecció administrativa en atenció a garantir el compliment de les prescripcions me-
diambientals. Així, de la manera i segons com es realitza aquest autocontrol pot operar un alleugeri-
ment de la inspecció administrativa. Així, podria aconseguir-se un estalvi de costos en, per exemple,
l’execució de mesures o esperar una reducció de despeses administratives en l’elaboració d’informes.
Vegeu l’informe de seguiment del Bundesministerium für Umwelt Naturschutz und Reaktorsicherheit
sobre la «Gesetz zur Umsetzung der UVP-Änderungsrichtlinie, der IVU-Richtlinie und weiterer EG-
Richtlinien zum Umweltschutz» (de 25 d’octubre de 2000).
81. El 31 de març de 1999 hi havia a Espanya 25 centres registrats en el sistema EMAS enfront
d’un total de 175 certificacions ISO 14001. Vid. J. M. Páez i F. Carrasco, «La normativa sobre siste-
El RICSI disposa que els verificadors mediambientals poden ser entitats públi-
ques o privades82 que, en tot cas, requereixen ser acreditats, segons normes de la sèrie
EN 45000,83 per una entitat d’acreditació84 i inscriure’s en el Registre d’establiments
industrials.85 Cal destacar que la gestió administrativa del sistema EMAS està des-
centralitzada en les comunitats autònomes. Les competències de les comunitats
autònomes són: 1) designació i control de les entitats d’acreditació,86 2) establiment
de l’òrgan de registre dels centres industrials adherits al sistema.87 En tot cas, les co-
munitats autònomes han de notificar al Ministeri de Medi Ambient (Administració
de l’Estat) els organismes de registre i les entitats d’acreditació que, si escau, hagin
designat, per comunicar-ho posteriorment a la Comissió Europea.88 La comunica-
ció al Ministeri de la relació de verificadors mediambientals correspon a les entitats
d’acreditació.89 En cas que alguna comunitat autònoma no designi l’organisme com-
petent, el RD 85/1996 estableix que amb caràcter subsidiari aquesta funció ha de
correspondre al Ministeri.90 Igualment, i sens perjudici del que facin les CCAA, el
RD 85/1996 designa com a entitat d’acreditació de verificadors mediambientals
l’associació privada «Entitat Nacional d’Acreditació» (ENAC).91 Actualment, ENAC
és l’única entitat d’acreditació que hi ha a Espanya. El seu règim jurídic serà objecte
d’estudi més endavant.
4. Infraestructura acreditable per a la qualitat
Com ja s’ha assenyalat anteriorment, la LI ha institucionalitzat l’àmbit de la
qualitat. Això implica el reconeixement juridicopúblic d’un conjunt d’agents que
no prenen com a base de la seva actuació el que preveuen els reglaments de seguretat
dictats per l’Administració, sinó allò que contenen normes tècniques elaborades per
organismes de normalització. Aquestes normes tècniques referides a productes o a
processos de producció són per al destinatari, el fabricant, d’aplicació vo-
luntària.92Ara bé, el concepte de qualitat no es limita a la normalització, sinó que
AUTONOMIES · 26
132
mas de gestión medioambiental: un estudio de las aproximaciones de la UE y la International Organi-
zation for Standardization», a Revista Mensual de Gestión Ambiental, 1999, núm. 6, pàg. 10 i seg. El 16
de novembre de 2000 el nombre de centres registrats en el sistema EMAS pujava ja a 73.
82. Art. 49 RICSI. El nombre de verificadors acreditats és certament migrat. El 30/11/2000 no-
més havien estat acreditades set entitats: AENOR, ICICT, SA, Bureau Veritas Quality International
España, SA, Centre de Certificació-Laboratori General d’Assaigs i Investigació (LGAI), DNV Det
Norske Veritas España, Lloyd’s Register Quality Assurance LTD (Operacions Espanya), Centre de Cer-
tificació de la Cambra Oficial de Comerç i Indústria de Madrid. En l’àmbit europeu el nombre de veri-
ficadors pujava, el desembre de 2000, a 310, 235 dels quals corresponien a Alemanya. Vegeu http://eu-
ropa.eu.int/comm/environment/emas/index.htm. Se’n pot consultar la llista a: www.enac.es.
83. Art. 53.bRICSI.
84. Art. 51.1 RICSI.
85. Art. 51.3 RICSI.
86. Art. 2 RD 85/1996.
87. Art. 4 RD 85/1996.
88. Art. 8.1 RD 85/1996.
89. Art. 8.2 RD 85/1996.
90. Art. 1.2 RD 85/1996.
91. Disposició addicional segona del RD 85/1996.
92. Art. 8.3 LI.
també comprèn els anomenats procediments de certificació93 que tenen com a ob-
jectiu establir la conformitat d’una determinada empresa, producte, procés o servei
als requisits definits en normes o especificacions tècniques.94
En gran mesura, l’impuls de les certificacions de qualitat ha estat donat per la
política europea de l’«enfocament global»,95 que ha establert la necessitat d’una in-
fraestructura europea de certificació i proves, com també el reconeixement mutu
de les certificacions.96
Entitats de certificació;97 laboratoris d’assaig i calibratge;98 entitats auditores
i d’inspecció99
Malgrat el diferent tipus d’activitats que desenvolupen aquests agents, tots pre-
senten unes notes comunes que permeten realitzar-ne un tractament conjunt. D’u-
na manera esquemàtica, aquestes característiques són les següents:
1. Poden ser entitats públiques o privades.
2. La seva activitat és sol·licitada per una empresa amb caràcter voluntari.
3. Totes aquestes entitats segueixen els criteris establerts per les normes tècni-
ques europees i internacionals i, en concret, les que els siguin aplicables de la
sèrie UNE 66.500 (EN 45000).100
4. Per a la seva actuació es requereix l’acreditació prèvia per part d’una entitat
d’acreditació.101 L’acreditació permet la inscripció obligada en el Registre
d’establiments industrials.
5. S’estableix, segons els casos, un règim d’incompatibilitat. Així, les entitats
de certificació no poden certificar empreses, productes, processos o serveis
en cas que hagin participat prèviament en les activitats d’assessoria o consul-
toria relatives a les esmentades certificacions.102
6. Finalment, es preveu per a totes aquestes entitats un deure genèric d’infor-
mació i assistència tècnica envers les administracions públiques.
Marc Tarrés, Les noves referències en el dret industrial... 133
93. Vid. P. T. Nevado-Batalla Moreno, «Nuevas perspectivas sobre el régimen de las medidas
de seguridad en el ámbito industrial», a Homenaje al prof. Dr. Ramón Martín Mateo, op. cit., t. II,
pàg. 2668-2669.
94. Art. 8.6 LI.
95. Vegeu, J. McMillan, «Une politique européenne pour la promotion de la qualité», Revue du
Marché commun et de l’Union européenne, núm. 411, 1997, pàg. 520 i seg.
96. Vid. Document de la Comissió «Planteamiento global en materia de certificación y prue-
bas. Los instrumentos para garantizar la calidad de los productos industriales», DO núm. C 267, de
19 d’octubre de 1989, pàg. 3 i seg.
97. Art. 20 a 25 RICSI.
98. Art. 26 a 30 i 36 a 40 RICSI.
99. Art. 31 a 35 RICSI.
100. Les normes EN de la sèrie 45000 seran objecte d’una substitució progressiva per una altra
sèrie de normes; és el cas de la 45001, relativa a l’acreditació dels laboratoris d’assaig i calibratge que
des del juliol de 2000 ha estat substituïda per la norma UNE-EN ISO/ICE 17025.
101. El 30 de novembre de 2000, l’ENAC, de moment l’única entitat espanyola d’acreditació,
havia acreditat 17 entitats de certificació de sistemes de qualitat, 40 entitats d’inspecció, 241 laborato-
ris d’assaig i 101 laboratoris de calibratge.
102. Art. 25 RICSI.
V. Règim jurídic del sistema espanyol d’acreditació
D’acord amb el que hem pogut observar, l’acreditació constitueix la conditio
sine qua non per a la inclusió d’una entitat en l’espai de la qualitat o la seguretat in-
dustrial. En el sentit descrit en la legislació industrial espanyola, l’acreditació és una
activitat que s’impulsa des de la Comunitat Europea.103 La seva raó es fonamenta en
la necessitat d’un mecanisme que garanteixi —a escala europea— la competència
tècnica de totes aquelles organitzacions que mitjançant l’elaboració d’assajos i l’e-
missió de certificacions estableixin una presumpció de seguretat sobre els productes
industrials objecte d’harmonització tècnica per mitjà de directives.
El sistema espanyol d’acreditació es defineix en el RICSI.104 Tot i que de lege
data hi ha la possibilitat que les comunitats autònomes designin les entitats d’acredi-
tació amb l’informe positiu previ del Consell de Coordinació de la Seguretat Indus-
trial,105 el cert és que actualment a Espanya únicament hi ha una entitat d’acreditació
de caràcter multisectorial: l’Entitat Nacional d’Acreditació (ENAC). Malgrat la seva
denominació, l’ENAC no és un organisme públic, sinó una associació privada sense
ànim de lucre, tal com exigeix l’article 14 del RICSI. La designació de l’ENAC com
a entitat d’acreditació es realitza en el RICSI;106 és a dir, qui la fa és el Ministeri d’In-
dústria. La raó d’aquesta designació cal cercar-la en el desig del MINER d’assegurar
l’existència a Espanya d’una entitat d’acreditació i aprofitar l’estructura que oferia la
ja existent «Xarxa Espanyola de Laboratoris d’Assaig» (RELE). RELE era una estruc-
tura creada l’any 1986 i que havia estat auspiciada directament des del MINER.
Com ja s’ha dit, les entitats d’acreditació han de ser entitats privades. La rotundi-
tat amb què s’expressa el RICSI només permet concebre l’acreditació com una acti-
vitat materialment privada. No hi ha, doncs, la possibilitat que l’Administració exer-
ceixi la funció d’acreditació mitjançant formes de personalització juridicoprivada.107
La participació de l’Administració, pel que fa a l’acreditació, es limita a la designa-
ció de l’entitat corresponent, a supervisar la manera com exerceix les seves funcions108
i a la representació en els seus òrgans de govern.109 Això últim ha d’estar previst en els
estatuts de l’entitat d’acreditació. Tots aquests elements permeten considerar que es
tracta d’una activitat privada d’interès públic subjecta a reglamentació administrativa.
1. Condicions i requisits d’organització i funcionament
El conjunt de condicions i requisits d’organització i funcionament de les entitats
d’acreditació es dirigeix a garantir-ne l’actuació amb imparcialitat, independència i
AUTONOMIES · 26
134
103. La Resolució del Consell esmentada de 21 de desembre de 1989 indica que els Estats membres
han de fomentar «la creación de sistemas de acreditación y la utilización de técnicas de intercomparación».
104. Art. 14 a 19 RICSI.
105. Art. 15.1 RICSI.
106. Disposició addicional tercera del RICSI. Aquest precepte, entre d’altres, ha estat objecte
d’un conflicte de competències plantejat pel Consell Executiu de la Generalitat de Catalunya i encara
no resolt pel Tribunal Constitucional; vegeu la nota 11.
107. No és aquesta l’opinió de la Generalitat de Catalunya, qui, mitjançant el Decret 170/1999,
ja ha previst que un òrgan administratiu efectuï les funcions d’acreditació pel que fa a les anomenades
entitats ambientals de control i als verificadors mediambientals.
108. Art. 15.6 i art. 19 RICSI.
109. Art. 16.dRICSI.
integritat. Amb aquesta finalitat cal assegurar la solvència tècnica i financera de l’en-
titat d’acreditació. D’entre el conjunt de condicions, en destaquen quatre: 1) L’enti-
tat d’acreditació s’ha d’organitzar d’acord amb els criteris i les normes sobre acredita-
ció que emanen de la Unió Europea a fi d’aconseguir-ne l’equiparació amb altres
organismes similars dels Estats membres;110 2) Tenir caràcter multisectorial i inte-
grar-se en les organitzacions europees d’acreditació que tinguin com a objectiu la
consecució del reconeixement mutu de les acreditacions concedides pels seus mem-
bres i de les activitats de les entitats i els organismes acreditats i participar en el desen-
volupament de criteris i normes europeus sobre acreditació;111 3) Disposar de proce-
diments específics per al tractament de les reclamacions que es puguin rebre de
clients o altres parts afectades per les seves activitats i mantenir un arxiu amb totes les
reclamacions rebudes i les actuacions adoptades a l’efecte.112 Cal destacar que en cas
de desacord amb la decisió de l’entitat d’acreditació no es preveu l’existència d’un re-
curs davant l’Administració pública competent. Això significa que l’acreditació no té
en cap moment la consideració d’acte administratiu; 4) L’entitat d’acreditació ha de
subscriure pòlisses d’assegurança que garanteixin la cobertura de la seva responsabili-
tat per una quantitat mínima de dos-cents milions de pessetes (@ 1.202.024 euros),
sense que la quantitat esmentada en limiti la responsabilitat.113
2. Obligacions
En l’exercici de la seva activitat, l’entitat d’acreditació ha de complir un conjunt
d’obligacions. Les més remarcables són les següents: 1) Complir el que estableixen el
Reglament i les normes que li siguin aplicables de la sèrie UNE 66.500 (EN 45000);114
2) Adequar-ne anualment els mitjans, l’organització i el pla d’actuacions de la manera
més convenient a les seves tasques, de conformitat amb l’Administració pública que el
va designar. Aquesta conformitat s’estableix formalment subscrivint un conveni anual
de col·laboració;115 3) Tramitar i resoldre les demandes d’acreditació que se sol·licitin;
4) Establir plans de vigilància i seguiment dels agents acreditats, a fi de comprovar que
continuen complint els requisits que van servir de base per a la seva acreditació.116
3. La designació de les entitats d’acreditació (referència al sistema alemany)
L’article 15.1 del RICSI estableix que l’Administració pública competent en
matèria de qualitat i seguretat industrial —és a dir, l’autonòmica— pot «designar las
entidades que habrán de desarrollar tareas de acreditación». Però aquesta designació
queda condicionada a un «previo informe positivo del Consejo de Coordinación de la
Seguridad Industrial por una mayoría de tres quintos de sus miembros en cuanto —la
Marc Tarrés, Les noves referències en el dret industrial... 135
110. Art. 16.bRICSI.
111. Art. 16.jRICSI.
112. Art. 16.kRICSI.
113. Art. 16.m. Aquesta quantitat serà actualitzada anualment d’acord amb l’índex de preus al
consum.
114. Art. 17.bRICSI.
115. Art. 17.dRICSI.
116. Art. 17.hRICSI.
designació— afecte al ámbito de la seguridad industrial».117 L’existència d’un òrgan de
coordinació amb participació de totes les administracions implicades resulta molt
convenient per garantir l’homogeneïtat necessària de les entitats d’acreditació espa-
nyoles. Així, el fet que es tracti d’un òrgan administratiu adscrit al MINER no ha de
comportar, en principi, cap menyscabament en l’esfera competencial de les comuni-
tats autònomes, ja que la seva presència hi és garantida. No obstant això, la composi-
ció sí que ens sembla desigual, ja que s’assigna un nombre idèntic de representants a
l’Estat que al conjunt de les comunitats autònomes (art. 18.2 LI).118 Això té especial
rellevància en el moment de designar els representants en l’entitat d’acreditació.119
Un cop designada per l’Administració competent, l’entitat d’acreditació s’ha
d’inscriure en el Registre d’establiments industrials.120 Aquest és, bàsicament, l’esque-
ma que permet considerar que l’Estat ha realitzat un tractament normatiu adequat
amb el repartiment competencial i la jurisprudència constitucional en la matèria. Po-
dem observar, doncs, que de lege data ens apareix com perfectament possible que una
comunitat autònoma designi entitats d’acreditació. Res no ho impedeix, però la pos-
sibilitat de designar un nombre il·limitat d’entitats d’acreditació no es correspon amb
la realitat i ens atrevim a dir que aquesta possibilitat està descartada d’antuvi per l’Es-
tat. Al contrari, no es pot entendre aquesta declaració que fa el preàmbul del RICSI
on, després de traçar la reordenació necessària de les estructures espanyoles d'acord
amb les previsions comunitàries i afirmar que aquesta es durà a terme «en colaboración
con las Comunidades Autónomas», tot seguit s’acaba amb la recomanació —europea—
d’integrar l’acreditació «en un solo sistema o entidad por país».
La recomanació té un component indubtable de racionalitat. No és aconsellable
l’existència d’una infinitat d’entitats d’acreditació en un Estat. I això, no cal dir-ho,
malgrat que en aquest Estat hi hagi una pluralitat d’administracions resultants i con-
formadores d’un procés de descentralització política previst constitucionalment. En
efecte, les comunitats autònomes són competents per designar, cada una d’elles, en-
titats d’acreditació en els termes que preveu el RICSI. Però això no seria excessiva-
ment coherent tenint en compte el cost econòmic i humà que aquesta activitat re-
quereix. A més, ni tan sols és segur que aquesta possibilitat proporcioni un resultat
reeixit. No podem deixar de destacar que es tracta d’una activitat el resultat de la qual
—l’acreditació obtinguda— pot tenir efectes a tota l’Europa comunitària, ja que res
AUTONOMIES · 26
136
117. El Reglament del Consell de Coordinació de la Seguretat Industrial (RD 251/1997, de 21
de febrer) estableix entre les seves funcions «informar los estatutos de las entidades de acreditación, así
como el cumplimiento de las condiciones y requisitos de las mismas» —art. 2, lletra a.
118. Sembla interessant assenyalar en aquest punt l’esmena (núm. 26) que a aquest article proposava el
Grup Popular durant la tramitació parlamentària de la Llei d’indústria. S’hi oferia com a text alterna tiu el se-
güent: «[...] estará integrado —el Consell de Coordinació de la Seguretat Industrial— por un represen-
tante de cada Comunidad Autónoma y cinco representantes de la Administración del Estado». La justifica-
ció que ens ofereix ens sembla molt raonable: «Es necesario dar pluralismo y libertad para la toma de
decisiones a un organismo que no es ejecutivo, sino puramente de impulso y coordinación, y que, por tanto,
no debe estar mayoritariamente controlado por el órgano o administración a impulsar y coordinar» (Boletín
Oficial de las Cortes Generales-Congrés dels Diputats. IV Legislatura. Sèrie A, núm. 81-6, pàg. 56).
119. En el cas de l’ENAC (Entitat Nacional d’Acreditació) els seus estatuts concedeixen la con-
dició de socis nats als representants de les administracions públiques que designi el Consell de Coordi-
nació de la Seguretat Industrial (art. 12).
120. Vid. nota 18.
no impedeix que una entitat acreditada a França com a verificador mediambiental,
per exemple, pugui actuar a Espanya, tot i que sempre hi haurà una supervisió sobre
l’entitat no nacional acreditada. En resum, és la pura lògica del mercat la que fa pen-
sar en un procés de concentració nacional de l’acreditació i en l’establiment de siste-
mes de reconeixement i col·laboració entre les diferents entitats europees.121
Per consegüent, l’existència d’una sola entitat d’acreditació per cada Estat queda
justificada, però això no comporta necessàriament que hagi de ser l’Estat qui, motu
proprio, s’atribueixi la facultat de designar la/les entitat/s d’acreditació. Al contrari,
aquesta designació correspon a les comunitats autònomes, les quals podrien establir
entre elles un sistema de cooperació juntament amb els sectors econòmics implicats
que no ha de comportar en absolut una exclusió de l’Administració de l’Estat, però sí
un desplaçament de la funció directiva que sembla que s’ha arrogat.
Breu referència al model alemany
En el dret comparat, les consideracions que hem fet aquí troben el seu reflex en
el model organitzatiu alemany vigent en l’activitat d’acreditació. En el cas dels orga-
nismes notificats que preveuen les directives europees s’estableix que la seva acredita-
ció constitueix un acte administratiu, quan aquella és una funció de l’autoritat com-
petent que la legislació de cada Land ha establert.122 Com que es tracta d’una
competència dels Länder, són ells els qui organitzen el sistema d’acreditació. En
aquest sentit, els Länder van subscriure el 16/17 de desembre de 1993 un acord rela-
tiu a l’«Organisme central dels Länder per a seguretat tècnica» i a l’«Organisme d’a-
creditació dels Länder per als organismes de calibratge i control en l’execució de la le-
gislació sobre productes perillosos» (Abkommen über die Zentralstelle der Länder für
Sicherheitstechnik —ZLS— und über die Akkreditieringsstelle der Länder fur Mess—
und Prüfstellen zum Vollzug des Gefahrstoffrechts —AKMP). L’entitat designada és un
organisme creat per l’Estat lliure de Baviera i adscrit al seu Ministeri de Treball (art.
1). L’article 2 d’aquest acord123 estableix que la ZLS exerceix les funcions dels Länder
en l’àmbit de l’acreditació de les entitats previstes en el § 9 de la GSG. Així, s’encar-
rega d’acreditar i examinar els laboratoris d’assaig i els organismes de certificació. La
ZLS, segons l’art. 11 de l’acord, té un consell assessor en el qual està representat cada
Marc Tarrés, Les noves referències en el dret industrial... 137
121. És el cas de la European co-operation for Acreditation de la qual forma part l'ENAC. Des
de 1997 existeix un acord multilateral segons el qual els qui l’han signat —les entitats d'acreditació—
reconeixen l’equivalència dels seus sistemes respectius.
122. El § 9 IV de la Gerätesicherheitsgesetz —GSG (Llei de seguretat de l’utillatge tècnic)
estableix: «Die Akkreditierung von Prüflaboratorien und Zertifizierungsstellen ist Aufgabe der nach Lan-
desrecht zuständigen Behörde». La GSG va ser aprovada mitjançant la Llei de 24 de juny de 1968 i ha
estat objecte de modificacions successives i importants. La més destacada és la de 26 d’agost de 1992.
123. Sobre el règim jurídic d’aquests acords administratius, vegeu J. M. Rodríguez de Santiago,
Los convenios entre administraciones públicas, Madrid, 1997. Com molt bé assenyala aquest autor, «la
celebración de los acuerdos administrativos—a Alemanya— descansa sobre el poder de organización y ad-
ministración. Quien puede dictar reglamentos administrativos puede también, en su ámbito, adoptar
acuerdos sobre el contenido de sus reglamentos administrativos con otra Administración que no esté ni supra
ni subordinada» (pàg. 72). Amb caràcter general, sobre la qüestió a l’RFA vegeu, també, la monografia
de M. J. García Morales, Convenios de colaboración en los sistemas federales europeos. Estudio comparati-
vo de Alemania, Suiza, Austria y Bélgica, Madrid, 1998.
Land. L’Administració federal hi té també un representant només amb dret de veu
(Gast- und Rederecht). L’article 12 preveu un tribunal arbitral per als possibles con-
flictes que s’hi puguin suscitar. A aquest efecte, hi ha un conveni annex a l’acord.
Amb caràcter general el sistema alemany d’acreditació té en el Deutscher Akkre-
ditierungsrat- DAR (Consell alemany d’acreditació) l’organisme de coordinació de
les diverses entitats d’acreditació existents. El DAR va ser creat el 1991 i s’hi troben
representats la Federació, els Länder i representants de l’economia alema-
nya. El DAR estableix directrius per a l’acreditació però en cap cas no exerceix
aquesta funció. Els organismes d’acreditació representats es distingeixen fonamen-
talment entre els que actuen en àmbits regulats legalment i els que exerceixen la seva
activitat en sectors no regulats. En el primer cas, juntament amb la ja esmentada
ZLS, existeixen també altres entitats com, per exemple, el DAU (Deutsche Akkredi-
tierungs- und Zulassungsstelle für Umweltgutachter), encarregat d’acreditar els verfi-
cadors ambientals, o el Bundesamt für Sicherheit in der Informationstechnik (organis-
me federal per a la seguretat en les tecnologies de la informació.124
4. El model d’acreditació que preveu la legislació catalana: el Decret 170/1999,
de 29 de juny, pel qual s’aprova el Reglament provisional regulador de les entitats
ambientals de control
És rellevant, en el sentit del que s’ha exposat anteriorment, el règim de les enti-
tats ambientals de control (EAC) regulades en el Decret català 170/1999, de 29 de
juny.125 Es tracta de les entitats que han d’acomplir les funcions de control que pre-
veu la Llei 3/1998, d’intervenció integral de l’Administració ambiental. La seva ac-
tivitat s’emmarca plenament, doncs, en allò que constitueix l’objecte dels organis-
mes de control regulats en la legislació estatal.
Com ja sabem, el RICSI estableix que allò que s’hi disposa respecte als organis-
mes de control i al sistema d’acreditació té caràcter de legislació bàsica. En aquest
sentit, cal subratllar que l’objecte de la Llei 3/1998 té relació amb el de la Llei d’in-
dústria i, per tant, el règim de control que aquella preveu ha de tenir en compte el
marc que disposa la legislació estatal.126
El reglament català esmentat estableix que les EAC són entitats col·laboradores,
de caràcter públic o privat, que han d’obtenir l’acreditació oportuna per a l’exercici
de les funcions de control que determina la Llei 3/1998 (art. 3.a). Podem dir, en
substància, que la regulació catalana preveu uns requisits idèntics per a les EAC que
els que disposa el RICSI per als organismes de control. Igualment, del contingut
del Decret 170/1999 es desprèn que l’acreditació s’ha de fer seguint les normes EN
AUTONOMIES · 26
138
124. Una llista del conjunt d’entitats alemanyes d’acreditació es pot consultar a
http://www.dar.bam.de.
125. DOGC núm. 2921, d’1 de juliol de 1999, pàg. 8924 i seg.
126. Efectivament, en l’exercici de les seves competències en matèria de medi ambient, la Gene-
ralitat ha de tenir en compte tota la legislació que hi tingui incidència —sens dubte, en aquest cas
d’indústria—. Tal com ha declarat el TC, «[...] cuando el ejercicio de una competencia autonómica sobre
una materia ha de moverse dentro de la legislación básica del Estado, este marco está formado por toda la le-
gislación básica que a ella se refiere y no sólo por la relativa a la materia concreta sobre la que recaiga esa
competencia» (STC 64/1982).
de la sèrie 45 000, el compliment de les quals també serà requisit per a les EAC (art.
20.2).127 Tanmateix, hi ha dues notes singulars. La primera és que el Decret
170/1999 reconeix expressament l’exercici de funcions públiques per part de les
EAC acreditades (art. 3.d). L’altra nota fa referència al sistema d’acreditació previst.
En aquest cas sí que hi ha una discrepància clara amb el règim que preveu la legisla-
ció estatal. Concretament, la legislació catalana disposa que el sistema d’acreditació
de les EAC correspon a la «unitat d’acreditació» adscrita a la Direcció General de
Qualitat Ambiental del Departament de Medi Ambient (art. 8.1 i 2).128 En canvi,
el model d’acreditació que preveu el RICSI té com a premissa el caràcter privat d’a-
questa mena d’entitats (art. 14). A més, com ja sabem, la designació per l’Adminis-
tració competent de les entitats d’acreditació requereix un informe previ i positiu
del Consell de Coordinació de la Seguretat Industrial per una majoria de tres cin-
quenes parts. Aquests requisits concorren en cas que l’acreditació afecti l’àmbit de
la seguretat industrial, és a dir, aquell regulat pels reglaments de seguretat industrial
que preveu l’article 12 LI i que són dictats per l’Estat, sens perjudici del fet que les
comunitats autònomes hi puguin introduir requisits addicionals (art. 12.5 LI).
Aquest és precisament l’àmbit d’actuació dels organismes de control i coincideix
amb el que tenen assignat les EAC d’acord amb la legislació catalana.
Al nostre parer, el model d’acreditació dissenyat des de la Generalitat de Cata-
lunya és del tot adequat. L’Estat pot establir, a l’igual que en el cas dels organismes
de control, els requisits que ha de complir l’entitat o l’organisme acreditador, fins i
tot fixar el procediment acreditador perquè resulti uniforme en tot el territori na-
cional i per tant en l'àmbit europeu. Tanmateix, no és assumible que impedeixi a
una Administració autonòmica, fent ús de la seva competència executiva i a l’empa-
ra de la seva potestat organitzadora, el desplegament directe de l’acreditació sobre
entitats que exerciran funcions públiques.
VI. Règim jurídic de la normalització
1. Antecedents. La normalització com a funció administrativa
Els inicis de la normalització a Espanya van lligats al sector de l’electricitat.129
Mitjantçant el Reial decret de 22 de novembre de 1912 es va crear, en el si de l’ales-
Marc Tarrés, Les noves referències en el dret industrial... 139
127. Aquest precepte assenyala que: «Las entidades ambientales de control tendrán una estructura
organizativa y de funcionamiento que garantice su competencia para llevar a cabo las funciones objeto de su
actividad según los criterios y estándares de calidad establecidos en las normas europeas EN 45000 corres-
pondientes.»
128. En el mateix sentit ho manifesta també el Decret 136/1999, de 18 de maig, pel qual s’apro-
va el Reglament general de desplegament de la Llei 3/1998. Aquesta disposició estableix, en l’article
23.2, que: «En el ámbito de las competencias atribuidas por este Reglamento a la Administración de la Ge-
neralidad corresponde a la Dirección General de Calidad Ambiental el ejercicio de las funciones generales
que se le atribuyen en este Reglamento, y las específicas siguientes: a) Gestión del sistema de acreditación de
las entidades ambientales de control.»
129. Vid. G. Ariza Dolla, Barreras técnicas al comercio, Madrid, 1989, pàg. 95 i seg.; V. Álvarez
García, La normalización industrial, València, 1999, pàg. 240 i seg; J. A. Carrillo Donaire, El derecho
de la seguridad..., op. cit., pàg. 76 i seg.
hores Ministeri de Foment, la Comissió Permanent Espanyola d’Electricitat. L’arti-
cle 4 d’aquest Reial decret encomanava a l’organisme esmentat la representació es-
panyola en el si de la Comissió Electrotècnica Internacional.
Caldria esperar fins a l’any 1935, quan es va crear, a iniciativa de la Federació
d’Indústries Nacionals, el primer organisme multisectorial de normalització, l’«As-
sociació Espanyola de Normalització». Però aquest primer intent va resultar fallit a
causa de l’esclat de la Guerra civil (1936-1939). Només una dècada més tard —i en
un escenari clarament autàrquic—, s’estableix, l’any 1946, l’Institut de Racionalit-
zació del Treball (IRATRA). L’IRATRA esdevé, l’any 1971, l’IRANOR (Institut
Espanyol de Racionalització i Normalització), organisme adscrit al Consell Supe-
rior d’Investigacions Científiques i, al mateix temps, dependent del Ministeri d’E-
ducació i Ciència. Fins al 1985, l’IRANOR va ser l’únic organisme multisectorial
de normalització; s’encarregava de la publicació de les normes UNE i de la repre-
sentació espanyola als fòrums internacionals. Per consegüent, fins que no va entrar
ben bé la dècada dels vuitanta la normalització es desenvolupa com una funció ad-
ministrativa i amb l’única aportació de fons públics.
La incorporació prevista de l’Estat espanyol a les comunitats europees va accele-
rar la introducció de canvis importants en el panorama normalitzador. Així, amb
l’aprovació del RD 1614/1985, pel qual s’ordenaven les activitats de normalització
i certificació, s’inicia la separació progressiva de la funció normalitzadora des d’es-
tructures administratives cap a nivells privats. Ara bé, aquesta cessió de la funció
normalitzadora cap a l’activitat privada no va significar un abandonament absolut
de la matèria pels poders públics. En primer lloc, les funcions en matèria de norma-
lització van passar, de manera més coherent, al MINER, al qual corresponia desig-
nar segons el RD 1614/1985 els organismes privats de normalització. Així, i en se-
gon lloc, l’establiment dels organismes privats de normalització quedava supeditat a
un reconeixement oficial que havia de garantir el compliment dels requisits fixats
reglamentàriament. Efectivament, aquesta «privatizació» es va dur a terme mit-
jançant normes reglamentàries, cosa que oferia una cobertura de legalitat dubtosa a
la qüestió de la normalització.130 Calia que el legislador establís un marc general on
es detallessin els trets característics del sistema de normalització. Com veurem, això
només es complirà, de manera parcial, amb la promulgació, en 1992, de la Llei
d’indústria.
2. L’Associació Espanyola de Normalització i Certificació (AENOR)
i el règim jurídic de la normalització
2.1. L’Associació Espanyola de Normalització - AENOR
En el marc normatiu descrit, el MINER va designar, per Ordre de 26 de febrer
de 1986,131 l’Associació Espanyola de Normalització i Certificació (AENOR) com
l’entitat reconeguda per desenvolupar tasques de normalització i certificació. Des
AUTONOMIES · 26
140
130. Vid. E. Malaret, «Una aproximación jurídica al sistema español de normalización de pro-
ductos industriales», RAP, núm. 116, 1988, pàg. 334-335.
131. BOE de 27 de febrer de 1986.
de llavors l’AENOR ha dut a terme —en la pràctica de manera exclusiva— les acti-
vitats relacionades amb l’elaboració de normes tècniques.
L’AENOR és una associació privada, sense ànim de lucre, constituïda d’acord
amb el que disposa la Llei d’associacions 191/1964, de 24 de desembre. Els seus es-
tatuts no preveuen l’existència d’un control públic. Tanmateix, hi ha tres elements
que permeten constatar una influència de l’Administració en el funcionament in-
tern de l’associació. En primer lloc, la creació de l’AENOR es deu a una voluntat
del MINER, l’impuls del qual va ser decisiu per a la creació de l’organisme espanyol
de normalització.132 El segon argument rau en la presència de representants de les
administracions públiques en els òrgans de govern de l’AENOR.133 Aquesta repre-
sentació està fixada actualment en el RICSI.134 Finalment, i de manera ja més ro-
tunda, hi ha un reconeixement oficial del compliment per part de l’AENOR de les
condicions i els requisits d’organització i funcionament que, amb caràcter general,
s’exigeixen als organismes de normalització. D’igual manera es disposa un control
administratiu sobre la seva actuació135 que garanteix el compliment de les obliga-
cions exigides reglamentàriament.136
D’altra banda, els estatuts137 de l’AENOR preveuen com a finalitats més desta-
cades de l’associació les següents:
a) Desenvolupar la normalització espanyola, coordinant-la amb la que es du-
gui a terme en àmbits europeus i internacionals.
b) Fomentar i desenvolupar les diverses modalitats de certificació de produc-
tes, serveis, persones, sistemes, per a la qual cosa disposa dels seus propis mètodes i
marques de conformitat amb les normes establertes.
c)Col·laborar amb les administracions públiques per assolir la major implan-
tació i utilització de les activitats de normalització i certificació.
d) Promoure la participació espanyola en les organitzacions internacionals i
regionals de normalització i certificació, en les quals n’exerceix la representació.
Com es pot veure, l’AENOR també exerceix funcions de certificació. És a dir,
també realitza, juntament amb altres entitats, l’activitat que permet establir la con-
formitat d’una determinada empresa, producte, procés o servei amb els requisits de-
finits en normes tècniques.138 Segurament aquest és un dels aspectes més rellevants
que diferencia l’AENOR dels seus homòlegs europeus139 i que ha estat objecte de
Marc Tarrés, Les noves referències en el dret industrial... 141
132. Aquest suport es manté d’acord amb el que disposa la disposició addicional quarta
del RICSI.
133. Art. 12 dels estatuts de l’AENOR (aprovats por la seva Assemblea General de 10 d’abril de
1996).
134. Art. 10.dRICSI.
135. Art. 13.1 RICSI.
136. La llista d’obligacions que, amb caràcter general, s’estableix per als organismes de normalit-
zació apareix en l’article 11 del RICSI.
137. Art. 5 dels estatuts de l’AENOR.
138. Art. 8.6 LI.
139. Per exemple, en el cas francès les tasques de normalització corresponen a l’AFNOR (Asso-
ciation Française de Normalisation) i les de certificació a l’AFAQ (Association Française d’Assurance
controvèrsia en el nostre país. Així, s’ha plantejat que l’exercici de funcions de certifi-
cació per part d’aquesta entitat podria donar lloc a pràctiques restrictives de la com-
petència. Efectivament, segons ha assenyalat Álvarez García en un treball recent,140 la
posició de l’AENOR com a organisme de normalització i, a més, com a entitat de
certificació pot comportar una possible col·lisió d’interessos. En aquest mateix sentit
es manifesta la Resolució del Tribunal de Defensa de la Competència (TDC) de 4 de
setembre de 2000, en la qual el Tribunal adverteix que: «En efecto, las normas, reglas y
criterios de homologación y estandarización, tanto las de obligado cumplimiento como las
voluntarias que poco a poco se van convirtiendo en necesarias, en la medida que van sien-
do incorporadas por los diferentes operadores económicos de cada sector y se convierten en
costumbre generalmente aceptada, influyen notablemente sobre la competencia dinámica
en dichos mercados al incidir sobre las acciones y estrategias empresariales de cara al futu-
ro, por lo que son cruciales para entender los procesos de interdependencia. Por ello, las
entidades que establecen este tipo de normas, además de tener en cuenta las especifi-
caciones técnicas y de calidad, tienen que tener en cuenta y no vulnerar las leyes que
protegen la competencia en los diferentes mercados» —la rodona és nostra—.
2.2. Organització i règim jurídic de la normalització
Les previsions mínimes que la Llei d’indústria estableix respecte a la normalit-
zació són desplegades pel RICSI. Aquesta norma reglamentària deroga l’anterior
RD 1614/1985 i fixa un règim jurídic nou i més ampli per a la normalització.
De la nova regulació cal destacar tres notes principals:
1. La competència per al reconeixement d’una determinada entitat com a or-
ganisme de normalització ja no s’atribueix específicament al Ministeri d’In-
dústria, sinó genèricament a l’Administració pública competent en matèria
de qualitat i de seguretat industrial,141 és a dir, a les comunitats autònomes.
Aquest reconeixement per part de l’«Administració pública competent» exi-
geix, a més, l’informe positiu previ del Consell de Coordinació de la Segure-
tat Industrial.142 Un cop reconegut, l’organisme de normalització s’ha d’ins-
criure en el Registre d’establiments industrials.143
2. Tanmateix, el reconeixement d’una pluralitat d’administracions potencial-
ment competents per designar organismes de normalització no ha significat
de moment ni la desaparició de l’AENOR, ni l’aparició d’altres entitats.
Efectivament, la disposició addicional primera del RICSI continua reconei-
xent l’AENOR com a organisme de normalització, amb l’única obligació
d’adaptar els seus estatuts als requisits que preveu el RICSI.
AUTONOMIES · 26
142
Qualité), entitat creada el 30 de juny de 1988. Vid. G. Iacono, «La certification d’assurance qualité: de
nouvelles questions pour le Droit», Éd. Techniques, Dr. administratif, maig 1994, pàg. 1 i seg. Desta-
quem el cas de França per la influència evident que el seu sistema de normalització-certificació va tenir
sobre el model espanyol dissenyat durant els anys vuitanta.
140. V. Álvarez García, «La aplicación de las reglas del derecho de la competencia en el mundo
de la técnica», RAP, núm. 152, 2000, pàg. 141 i seg.
141. Art. 9.1 RICSI.
142. Ibidem.
143. Art. 9.5 RICSI.
3. Malgrat l’interès públic que té la normalització, la creació de normes tècni-
ques correspon exclusivament a entitats privades. Això permet considerar
que la normalització és una activitat privada en un sentit material. Així ho
ha manifestat el Tribunal Suprem —Sala del contenciós administratiu— en
la Sentència de 5 d’abril de 1999 (Ar. 3487). Aquesta Sentència anul·la dife-
rents apartats d’un reial decret,144 en els quals s’atribuïa a un organisme
autònom de caràcter administratiu (Gerència d’Infraestructures i Equipa-
ments del Ministeri d’Educació i Ciència) l’establiment de les normes tècni-
ques en matèria d’equipaments de centres educatius. El Reial decret va ser
impugnat per l’AENOR argumentant que s’atribuïen a aquesta Gerència
unes funcions que només corresponien a organismes de normalització. En
la Sentència esmentada el TS estableix que l’elaboració de normes tècniques
només correspon als organismes de normalització i que aquests són entitats
privades. Per tant, l’Administració no pot establir especificacions tècniques
sota la denominació de «normes tècniques», sinó tan sols sota la de «pres-
cripció tècnica». Ara bé, tot i que no es tracta de normes tècniques, el cert és
que les prescripcions que contenen els plecs de condicions tècniques dels
contractes públics es defineixen a partir d’aquelles,145 tal com exigeix la nor-
mativa comunitària.146 La definició de les prescripcions tècniques sobre la
base de normes tècniques significa, doncs, dotar aquestes d’eficàcia jurídica.
Un cop designat per l’Administració competent, l’organisme de normalització
ha d’actuar amb imparcialitat, independència i integritat, i dur a terme les seves
funcions amb solvència tècnica i financera, per a la qual cosa ha de complir, entre
d’altres, les condicions i els requisits següents:
a) Organitzar-se d’acord amb el que estableixi la normativa europea per acon-
seguir-ne l’equiparació amb altres organismes similars dels Estats membres. Això
implica també que l’organisme de normalització espanyol ha de comunicar a la Co-
missió Europea, als organismes europeus de normalització (CEN i CENELEC) i
als organismes nacionals de normalització dels altres Estats membres, amb la perio-
dicitat i els requisits que exigeix la Directiva 98/34/CE,147 els programes de norma-
lització establerts i els projectes de normes que pretengui adoptar.
b) Ha d’enviar anualment a l’Administració pública que el va reconèixer la seva
proposta de Programa anual de normes per integrar-la en el Pla anual de normalització
Marc Tarrés, Les noves referències en el dret industrial... 143
144. RD 339/1997.
145. Art. 53.1 in fine Llei 13/1995, de contractes de les administracions públiques (BOE de 19
de maig de 1995).
146. Especialment, art. 10 de la Directiva 93/37/CEE, sobre coordinació dels procediments
d’adjudicació dels contractes públics d’obres; art. 8 de la Directiva 93/36/CEE, sobre coordinació dels
procediments d’adjudicació de contractes públics de subministrament, i art. 14 de la Directiva
92/50/CEE, sobre coordinació dels procediments d’adjudicació dels contractes públics de serveis.
147. Aquesta Directiva, que modifica la Directiva 83/189/CEE i les seves modificacions posteriors,
va ser transposada a l’ordenament jurídic espanyol mitjançant el recent RD 1337/1999, de 31 de juliol
(BOE de 4 d’agost de 1999). Aquest Reial decret incorpora, a més, la Directiva 98/48/CE, que modifica
la Directiva 98/34/CE i n’amplia el camp d’aplicació als reglaments relatius a la societat de la informació.
espanyola. El Pla anual de normalització l’estableix el Consell de Coordinació de la Se-
guretat Industrial a través del seu Comitè Tècnic de Coordinació de la Qualitat.148
c) Ha de remetre a l’Administració la relació de projectes de normes per sotme-
tre’ls a informació pública en el BOE.149 Igualment, s’ha de publicar mensualment
també en el BOE la referència de normes aprovades i anul·lades per l’organisme de
normalització.150 L’edició i la venda de les normes correspon a l’organisme de nor-
malització. El preu de les normes es fixa en el conveni que l’organisme de normalit-
zació subscriu amb l’Administració.151 Cal destacar que les normes estan protegides
pel dret de la propietat intel·lectual.
3. Aspectes competencials que cal tenir en compte respecte a l’establiment del règim
jurídic dels organismes de normalització
D’acord amb el que disposa la LI, tot allò que afecta l’àmbit de la qualitat es
troba subjecte a les previsions normatives autonòmiques i només serien d’aplicació
subsidiària les de l’Estat.152 En altres paraules, en matèria de qualitat la competència
autonòmica és plena. D’igual manera, en la jurisprudència constitucional única-
ment s’estableix la competència normativa de l’Estat en la submatèria de seguretat
industrial, tal com de fet ho preveuen els diferents estatuts d’autonomia. Per tant,
malgrat que les referències estatutàries pel que fa a la qualitat industrial són nul·les,
se’n desprèn que la competència en aquesta qüestió els és exclusiva, inclosa la nor-
malització.153 A part d’això, en l’espai de la qualitat industrial la regulació autonò-
mica sempre ha de prevaler sobre l’estatal. Però el dubte rau en la qüestió de si és
possible admetre que l’Estat pugui legislar sobre una matèria sota titularitat exclusi-
va de les comunitats autònomes. Aquest aspecte ens duu a la qüestió controvertida
sobre la possible fixació estatal de legislació suplementària. O, en altres paraules, si
la competència autonòmica s’ha d’entendre per a l’Estat només en un sentit positiu
o també en el negatiu.154 Ara bé, prescindint d’aquesta darrera nota, en el cas de la
normalització hi ha una altra possibilitat per poder acceptar una regulació de l’Estat
en aquesta matèria: la d’incloure també els organismes de normalització dins l’àm-
bit de la seguretat industrial; llavors seria possible considerar amb caràcter de nor-
mació bàsica allò que la legislació estatal establís en aquest respecte.
AUTONOMIES · 26
144
148. Art. 11.di disposició addicional 2a RICSI.
149. Art. 11.eRICSI.
150. Art. 11.fRICSI.
151. Art. 11.iRICSI.
152. La disposició final esmentada de la Llei d’indústria assenyala in fine que: «Los restantes pre-
ceptos de esta Ley serán de aplicación en defecto de legislación específica dictada por las comunidades autó-
nomas con competencia normativa en materias reguladas por la misma.» D’aquesta manera, els articles
19 i 20 de la LI només seran aplicables en cas d’absència de normativa autonòmica en matèria de qua-
litat industrial. En un sentit idèntic la disposició final primera del Reial decret 2200/1995, encara que
aquesta disposició inclou dins de l’àmbit de la seguretat els verificadors mediambientals que preveu el
Reglament CEE 1836/1993, de 29 de juny, pel qual es permet que les empreses del sector industrial
s’adhereixin amb caràcter voluntari a un sistema comunitari de gestió i auditoria mediambiental.
153. Recordem que, segons la disposició final única de la LI, els articles 19 i 20 d’aquesta Llei, rela-
tius a la qualitat industrial, no tindrien caràcter bàsic d’acord amb el que preveu l’article 149.1.1 i 13 CE.
154. Es pot veure un tractament sobre la qüestió de si l’Estat pot regular supletòriament la matè-
ria de qualitat industrial a V. Álvarez García, op. cit., pàg. 286 i seg. El tema de la supletorietat porta a
Un criteri per a la fixació estatal del règim jurídic de la normalització? Normalit-
zació és qualitat però també seguretat industrial. El marc actual i les seves deficiències
Tot i la ja esmentada «inseparable e íntima ligazón» que entre la seguretat i la qua-
litat industrial reconeix el preàmbul del RICSI, el cert és que les competències nor-
matives en ambdós espais difereixen quant a l’actor principal. Pel que fa a la seguretat
industrial, com sabem l’Estat hi té competències normatives perquè així ho disposen
els estatuts d’autonomia. En el cas de la qualitat aquesta competència correspondria
en exclusiva a les comunitats autònomes, sens perjudici, si aquest fos el cas, de les ba-
ses que el legislador estatal fixés per raons de coordinació de la planificació general de
l’activitat econòmica (art. 149.1.13 CE). Tanmateix, i pel que fa concretament al rè-
gim de la normalització, aquesta darrera possibilitat no s’hi preveu.155
Per tant, d’una manera una mica sorprenent, el règim jurídic de la normalitza-
ció podria ser fixat, arribat el cas, per totes les instàncies normatives que resulten del
nostre Estat autonòmic. Com destaca Álvarez García, «las distintas comunidades au-
tónomas podrían introducir un modelo de infraestructura para la calidad industrial
muy variable de unas comunidades autónomas a otras».156 Però, tot i que, de iure,
aquesta possibilitat és perfectament factible conforme a la distribució competen-
cial, de facto la seva materialització seria un autèntic contrasentit, especialment
quant a la normalització. L’existència de, per exemple, disset organismes autonò-
mics de normalització amb diferent règim jurídic es pot plantejar com un exercici
de prospectiva, però tenint en compte la racionalitat del fenomen normalitzador
aquesta conjectura no sembla convenient ni eficaç157 —encara que, certament, una
voluntat política pot plasmar-la en llei, l’efectivitat dependrà més del dinamisme i
el desenvolupament industrial que tingui la comunitat autònoma en qüestió que
no pas d’aquella voluntat—. Al cap i a la fi, l’elaboració de les normes tècniques és
el resultat d’un consens fruit de les negociacions que duen a terme els organismes
nacionals de normalització ja sigui a escala europea o internacional.
Es tracta, no cal dir-ho, d’unes consideracions que creiem que serien argumenta-
des amb tota lògica i, en una primera impressió, des de sectors economicoindus-
trials. Nosaltres, però, hem d’intentar saber si aquestes consideracions troben el seu
encaix jurídic. I aquí, com en tantes altres ocasions, ens trobem amb una realitat ma-
terial donada, en aquest cas la designació estatal mitjançant reglament d’un organis-
Marc Tarrés, Les noves referències en el dret industrial... 145
col·lació la controvertida jurisprudència constitucional (STC 118/1996 i, especialment, 61/1997) i
els diferents pronunciaments doctrinals de què ha estat objecte. Així: J. Barnes, «Una reflexión sobre la
cláusula de supletoriedad del art. 149. 3 CE a propósito de la STC 118/1996», REDA, núm. 93,
1997, pàg. 83 i seg.; E. García de Enterría, «Una reflexión sobre la supletoriedad del derecho del Esta-
do respecto de las comunidades autónomas (sentencias constitucionales 118/1996, de 27 de junio, y
61/1997, de 20 de marzo)», REDA, núm. 95, 1997, pàg. 407 i seg.; M. Gómez Puente, «Supletorie-
dad del derecho estatal e inactividad del legislador autonómico», REDA, núm. 98, 1998, pàg. 211 i
seg.;J. L. Requejo, «El Estado autonómico: ¿Un modelo transitorio? La cláusula de supletoriedad del
derecho estatal en la STC 61/1997», Cuadernos de Derecho Público, núm. 1, 1997, pàg. 157 i seg.
155. Disposició final única de la Llei 21/1992, d’indústria.
156. Vid. V. Álvarez García, La normalización industrial, op. cit., pàg. 285.
157. En aquest sentit, per a E. Malaret és justament la necessitat d’evitar la proliferació d’orga-
nismes normalitzadors la que aconsella l’existència d’un únic organisme però dotat d’una estructura-
ció territorial i sectorial molt flexible. En aquest sentit, vegeu el treball d’aquesta autora publicat a Co-
mentaris sobre l’Estatut d’autonomia de Catalunya, op. cit.pàg. 491.
me de normalització, que contradiu la mateixa realitat legal que empara aquella dis-
posició. Aquesta realitat legal és la que ens ofereix la LI quan, com hem vist, inclou la
normalització dins l’àmbit qualitat —art. 19 i 20— i estableix que els preceptes que
s’hi refereixen tenen un caràcter suplementari a la possible legislació autonòmica.
Aquesta ubicació, des del nostre punt de vista, és errònia. La normalització consti-
tueix un component important de la seguretat en els productes industrials. Encara
més: representa una de les activitats configuradores de l’«actividad pública típica en
relación a la garantía de la seguridad de los productos industriales» (STC 313/1994,
FJ 2); l’altra és l’homologació, tot i que és ben cert que aquesta s’inclina, en el cas dels
productes que preveuen les directives harmonitzades, cap a un sistema basat en certi-
ficacions emeses d’acord amb les normes europees corresponents.
Aquesta faceta fa veure que la sistematizació que efectua la LI és com a mínim
parcial, i això a partir del que preveu la política comunitària d’harmonització tècnica,
on com ja sabem la normalització exerceix un paper preponderant en la definició de
les condicions de seguretat dels productes industrials. Aquest detall no passa desaper-
cebut en el RICSI on, d’una manera raonable encara que «evasiva», es torna a ubicar
la normalització dins d’un àmbit nou: el de la «infraestructura común para la calidad y
seguridad industrial» (capítol II del RICSI). Malgrat la coherència d’aquesta recol·lo-
cació que efectua el Reial decret 2200/1995 de l’activitat normalitzadora, no deixa de
ser una alteració del que preveu la LI. Pel fet d’incloure la normalització també en
l’àmbit de la seguretat, seria possible que la normativa de l’Estat adquirís un caràcter
bàsic —i abandonaria la discutible nota de la supletorietat—, cosa que permetria do-
tar d’un règim jurídic uniforme els possibles organismes de normalització la designa-
ció dels quals, en tant que competència de naturalesa executiva, correspondria a les
comunitats autònomes. Tanmateix, el RICSI fa inviable aquesta possible solució en la
disposició final primera, quan estableix que el que hi preveu per als organismes de
normalització és aplicable «en defecto de legislación específica dictada por las Comunida-
des Autónomas». Una consideració que, d’altra banda, s’exclou per a les entitats d’acre-
ditació la regulació de les quals en el mateix capítol II del Reglament sí que gaudeix,
en canvi, de caràcter bàsic d’acord amb el que ja establia la LI. El RICSI respec-
ta, doncs, el que preveu la LI quant a la distribució competencial, però la Llei no és
coherent pel que fa a la ubicació sistemàtica de la normalització, cosa que podria im-
pedir la necessària homogeneïtat normativa que requereix el règim jurídic dels orga-
nismes de normalització.158 La situació resulta encara més confosa quan la disposició
addicional primera del RICSI reconeix l’AENOR com a organisme de normalitza-
ció. Un reconeixement que, segons el que acabem d’exposar, és absolutament discutible
i, en tot cas, s’hauria d’entendre supletori respecte a altres possibles designacions que,
hi insistim, podrien —o, potser, «haurien de»— realitzar les comunitats autònomes.
És possible reconduir aquesta situació contradictòria? La legislació vigent pre-
veu que l’Administració pública competent —les comunitats autònomes— en
matèria de qualitat i seguretat industrial pugui reconèixer les entitats que han d’e-
AUTONOMIES · 26
146
158. Vid. V. Álvarez García, La normalización industrial, op. cit., pàg. 294-295. Amb tota lògica
aquest autor considera que «existe una falta de coherencia manifiesta en la legislación española que debe
ser solucionada: si los organismos de normalización actúan también en el ámbito de la seguridad industrial,
esto implica que su regulación debe ser fijada de forma básica por el Estado».
fectuar tasques de normalització (art. 9.1 RICSI). Aquesta designació exigeix, d’a-
cord amb l’article 9.3 del RICSI, un informe previ del Consell de Coordinació de la
Seguretat Industrial (CCSI), organisme adscrit al MINER i en què estan represen-
tats de manera paritària l’Administració general de l’Estat i les comunitats autòno-
mes. No obstant això, la participació del CCSI en la designació de l’organisme de
normalització no té caràcter constitutiu.159
Aquesta consideració només la té la designació per part de l’Administració
competent, que és l’autonòmica. Per aquesta raó és problemàtica la designació esta-
tal que fa a favor de l’AENOR (disposició addicional primera del RICSI). Hi hau-
ria, però, una via que permetria un reconeixement autonòmic de l’organisme de
normalització esmentat ja existent, que consistiria en la signatura de convenis de
col·laboració per part de cada comunitat autònoma amb l’AENOR. A més, aquesta
possibilitat empararia la concessió de subvencions que l’article 12 del RICSI preveu
que es poden concedir a aquests organismes.160
Marc Tarrés, Les noves referències en el dret industrial... 147
159. El Tribunal Constitucional ha reconegut la possibilitat que s’atribueixi per llei a l’Estat la
competència per realitzar autoritzacions amb la finalitat d’assegurar el manteniment d’un règim jurídic
unitari i operatiu en tot el territori nacional. Aquest és el cas de les entitats de gestió de drets de propie-
tat industrial la designació dels quals, d’acord amb l’article 132 de la Llei de propietat intel·lectual, co-
rrespon al Ministeri de Cultura. L’alt Tribunal manifesta en la STC 196/1997, de 13 de novembre, la
constitucionalitat d’aquest precepte sobre la base que «[...] la autorización que contempla el artículo 132,
no puede encuadrarse sic et simpliciter en el ámbito de los puros actos de ejecución que hayan de atribuirse
necesariamente a las competencias de las Comunidades Autónomas [...]. Por tanto, aun prescindiendo ahora
de si se trata o no de una autorización constitutiva que pudiera encuadrarse dentro del concepto de legisla-
ción, es lo cierto que el artículo 132 de la LPI está contemplando una autorización atributiva de una perso-
nificación jurídica a los efectos de esta Ley, que se publicará en elBoletín Oficial del Estado, y que tiene la fi-
nalidad de conferir a las entidades gestoras de los derechos de explotación de la propiedad intelectual una
capacidad de actuar en el tráfico jurídico "para ejercer los derechos confiados a su gestión y hacerlos valer en
toda clase de procedimientos administrativos o judiciales" (art. 135 LPI) lo que constituye un reconocimiento
por el Estado, que ostenta la competencia de legislación en la materia, de un status y de un régimen jurídico
singular a determinadas entidades legalmente constituidas al servicio de un interés general que es la gestión y
eficaz protección de los derechos de autor en todo el territorio nacional (art. 133 LPI)» (FJ 9). La naturalesa
legislativa i no executiva d’aquestes autoritzacions és discutida en la mateixa Sentència mitjançant dos
vots particulars. Sobre aquesta Sentència vegeu J. Torno Mas, «Las competencias ejecutivas de las co-
munidades autónomas. Nuevo criterio para su delimitación en la STC 196/1997, de 13 de noviem-
bre», REDA, núm. 98, 1998, pàg. 253 i seg. La mateixa consideració que recull la STC 196/1997 po-
dria ser aplicable als actes estatals de reconeixement o de designació d’un organisme de normalització o
d’una entitat d’acreditació. Certament, és una possibilitat oberta però que, des del nostre punt de vista,
exigiria una necessària previsió legal en sentit formal. En el cas del RICSI, no obstant això, la designació
efectuada pateix no sols de la falta d’aquesta empara per mitjà de llei, sinó que, a més, es realitza reconei-
xent alhora que la competència correspon a les comunitats autònomes. Aquesta consideració fa que si-
guin inaplicables les consideracions que conté la sentència del TC esmentada.
160. Concretament, aquest precepte disposa que «el Organismo de normalización podrá percibir
subvenciones con cargo a los presupuestos de la Administración pública que lo reconozca, destinadas a ga-
rantizar el equilibrio de sus resultados de gestión en el ámbito de la normalización». La concessió, per part
d’administracions autonòmiques, de subvencions a l’AENOR no és gens estranya. Així, per exemple,
l’Ordre del conseller d’Indústria de la Generalitat de Catalunya de 18 de desembre de 1990 (DOGC
de 25 de gener de 1991) disposa una subvenció per a l’AENOR justificada en l’existència d’una dele-
gació de l’AENOR a Catalunya que «ofereix un interès especial en relació amb les tasques que desple-
ga el Departament d’Indústria i Energia» i tenint en compte que l’AENOR «és una institució sense
afany de lucre i que no és possible promoure un concurs públic per la naturalesa específica de l’activitat i per
les característiques especials d’aquesta entitat» —la cursiva és nostra.
