Límites constitucionales a la creación de impuestos autonómicos: el caso del impuesto castellano-leonés sobre la afección medioambiental causada por los parques eólicos
| Autor | Susana Aníbarro Pérez |
| Cargo | Profesora Titular de Derecho Financiero y Tributario Universidad de Valladolid |
| Páginas | 9-35 |
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La Ley de Castilla y León 1/2012, de 28 de febrero, de Medidas Tributarias, Administrativas y Financieras (en adelante, Ley 1/2012), en sus artículos 19 y siguientes, crea y regula el denominado “impuesto sobre la afección medioambiental causada por determinados aprovechamientos del agua embalsada, por los parques eólicos y por las instalaciones de transporte de energía eléctrica de alta tensión”. Esta figura impositiva, pese a su denominación unitaria, integra en realidad tres diversos gravámenes, como se aprecia a la vista de la configuración legal de los elementos esenciales del tributo, a saber, el impuesto sobre la afección medioambiental causada por determinados aprovechamientos del agua embalsada1, el impuesto sobre la afección medioambiental causada por los parques eólicos y el impuesto sobre la afección medioambiental causada por las instalaciones de transporte de energía eléctrica de alta tensión. A los efectos del presente trabajo, de los tres gravámenes antedichos, se va a centrar exclusivamente la atención en el impuesto sobre la afección medioambiental causada por los parques eólicos (en adelante, IAMPE), que la ley caracteriza como “un tributo propio de la Comunidad de Castilla y León que tiene naturaleza real y finalidad extrafiscal”.
Con la introducción de este nuevo impuesto, Castilla y León ha continuado la estela de otras Comunidades Autónomas en las que se ha procedido a crear gravámenes similares. Este es
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el caso de la Comunidad Autónoma de Galicia, la cual, a través de la Ley 8/2009, de 22 de diciembre, estableció el llamado canon eólico; e igualmente de la Comunidad de Castilla-La Mancha, que procedió al establecimiento del tributo por medio de la Ley 9/2011, de 21 de marzo, por la que se crean el Canon Eólico y el Fondo para el Desarrollo Tecnológico de las Energías Renovables y el Uso Racional de la Energía en Castilla-La Mancha.
Desde su creación, estas figuras impositivas no han estado exentas de polémica, debido, entre otras razones, a la al menos aparente contradicción que encierra el establecimiento de un impuesto de carácter supuestamente “medioambiental” sobre una de las llamadas “energías limpias”, como es la energía eólica. En efecto, estos impuestos autonómicos que recaen sobre fuentes de energía renovables contrastan con el decidido apoyo que estas mismas energías reciben en el marco del Derecho de la Unión Europea y del Derecho estatal básico. Así, en lo atinente al Derecho de la Unión Europea, baste con citar la Directiva 2009/28/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de abril, relativa al fomento del uso de energía procedente de fuentes renovables, la cual contempla objetivos obligatorios de energías renovables para la Unión Europea y para cada uno de los Estados Miembros en el año 2020, y la elaboración por parte de estos de planes de acción nacionales para alcanzar dichos objetivos2. Por lo que concierne, a su vez, al Derecho estatal básico, la Exposición de Motivos de la Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del Sector Eléctrico (en adelante, LSE), en su último párrafo, se refiere al “fomento de las energías renovables”, objetivo que se trata de alcanzar a través
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de técnicas diversas previstas por la propia norma3. Además, el artículo 3.3.h) de la propia LSE -dotado también de carácter básico- establece que, con independencia de las competencias de la Administración General del Estado, corresponde a las Comunidades Autónomas “el fomento de las energías renovables de régimen especial”.
Pues bien, las controversias surgidas en relación con este tipo de gravámenes o cánones eólicos han llevado a los sectores económicos afectados -que han visto tras estas medidas tributarias un simple afán recaudatorio por parte de las Administraciones autonómicas- a plantear diversas demandas ante los tribunales, algunas de las cuales han recibido ya respuesta4.
Con este panorama, en las líneas que siguen se pretende analizar el IAMPE, al objeto de determinar si el mismo plantea, a la luz de su configuración legal, dudas desde el punto de vista de los requerimientos constitucionales en materia tributaria, y más en particular, en materia de creación de impuestos autonómicos.
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Como ya se ha indicado, la Ley 1/2012 crea y regula, de manera unitaria, el llamado “impuesto sobre la afección medioambiental causada por determinados aprovechamientos del agua embalsada, por los parques eólicos y por las instalaciones de transporte de energía eléctrica de alta tensión”. Sin embargo, a la vista de los elementos que conforman la estructura de ese, en principio, tributo unitario es posible apreciar que en realidad la ley aglutina tres diversos gravámenes cuyos elementos esenciales son perfectamente individualizables. En atención a ello, a continuación se irán extrayendo aquellas referencias que en la ley permiten configurar los elementos estructurales propios del IAMPE.
Así, de lo que dispone el artículo 20.1 de la Ley 1/2012, en su letra b), cabe advertir que el hecho imponible de esta figura consiste en “la generación de afecciones e impactos visuales y ambientales por los parques eólicos… situados en el territorio de la Comunidad de Castilla y León”. La descripción del hecho imponible se completa con la indicación que el artículo 19.2 hace a lo que se entiende por “parque eólico” a los efectos de la Ley, a saber, “la instalación de producción de electricidad a partir de energía eólica, situada en todo o en parte en el territorio de Castilla y León y constituida por uno o varios aerogeneradores interconectados eléctricamente con líneas propias, que comparten una misma estructura de accesos y control, con medición de energía propia, así como con la obra civil necesaria”.
El artículo 22 prevé dos supuestos de exención. El primero de ellos consiste en una exención de carácter subjetivo a favor de las instalaciones y demás elementos patrimoniales afectos de los que sean titulares el Estado, la Comunidad de Castilla y León o las entidades locales de dicha Comunidad, así como sus organismos y entes públicos. El segundo, de carácter obje-
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tivo, se establece a favor de las instalaciones destinadas a la investigación y desarrollo.
Los sujetos pasivos, a título de contribuyentes, son las personas físicas o jurídicas y las entidades del artículo 35.4 de la Ley General Tributaria que exploten las instalaciones que generan el hecho imponible, según reza el artículo 21 de la Ley 1/2012, en su apartado 1. El apartado 2 de ese mismo artículo, designa como responsables solidarios del pago del impuesto a los propietarios de las instalaciones que generen el hecho imponible, cuando no coincidan con quienes las exploten.
En lo concerniente a la base imponible, esta se define en el artículo 23, apartado 3, como “las unidades de aerogeneradores existentes en cada parque eólico y situadas en el territorio de la Comunidad de Castilla y León”. A su vez, para la determinación de la cuota tributaria, el apartado 3 del artículo 24 prevé la siguiente tarifa:
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De un entendimiento conjunto de lo dispuesto en el precepto dedicado a la regulación de la base imponible (artículo
23.3) y el dedicado a la regulación de la cuota tributaria (artículo 24.4), es posible inferir que, en realidad, el IAMPE toma como base imponible dos diversos parámetros de carácter no monetario, cuales son, por una parte, el número de unidades de aerogeneradores y, por otra parte, la potencia de cada aerogenerador. Sobre dicha base compleja se aplicarán, en orden a la determinación de la cuota tributaria, los tipos de gravamen de carácter monetario que la tarifa arriba transcrita prevé.
Según se desprende de lo dispuesto en el párrafo segundo del artículo 23.3, la cuota tributaria obtenida por el procedi-
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miento antedicho podrá ser objeto de reducciones por inicio de actividad, esto es, como dice la Ley, “en función del tiempo transcurrido entre el día de la puesta en funcionamiento del parque eólico y el día 1 de julio del año para el cual se calcule la cuota”, de acuerdo con unos porcentajes que van desde el 90 por ciento (cuando el tiempo transcurrido es menos de un año completo) hasta el 20 por ciento (cuando el tiempo transcurrido está entre 5 años completos y menos de 6).
Finalmente, desde el punto de vista de la configuración temporal del impuesto, el período impositivo abarca el año natural y el devengo se produce el primer día de dicho período, si bien el propio artículo 25, que es el que se ocupa de estos aspectos, prevé la posibilidad de períodos abreviados, como en el caso de instalaciones nuevas, produciéndose entonces un prorrateo de la cuota en proporción al número de días que resten desde la puesta en servicio y el fin del año. En lo que atañe al devengo de la deuda, el apartado 5 del mismo artículo 25 prevé como período de autoliquidación los veinte días siguientes al devengo del impuesto.
El establecimiento por parte de la Comunidad de Castilla y León del IAMPE tiene primeramente su anclaje constitucional en la previsión que, como es de sobre sabido, contiene el artículo 156.1 de nuestra Constitución, en virtud de la cual se reconoce autonomía financiera a las...
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