Medidas de apoyo al emprendedor vinculadas a la protección del desempleo
| Autor | Faustino Cavas Martínez |
| Páginas | 303-325 |
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Entre los instrumentos de la política de empleo que aborda en su Título III el Texto Refundido de la Ley de Empleo, aprobado por el Real Decreto Legislativo 3/2015, de 23 de octubre (TRLE), ocupa un lugar destacado la “coordinación entre las políticas activas de empleo y la protección económica del desempleo”. A tal efecto, el art. 31 TRLE regula, reiterando en gran medida previsiones ya contenidas en la LGSS/1994 a partir de su reforma por la Ley 45/2002, la obligación de inscripción de los solicitantes y beneficiarios de prestaciones y subsidios por desempleo como demandantes de empleo en el servicio público de empleo, lo que implicará la suscripción ante el mismo del compromiso de actividad, así como la obligación de participar en las políticas activas de empleo. Por su parte, el 32 TRLE fija los términos en que habrá de producirse en el futuro la cooperación y colaboración entre los servicios públicos de empleo que gestionan las políticas activas y el Servicio Público de Empleo Estatal que gestiona la protección económica frente al desempleo. Y en su Disposición adicional quinta , el TRLE se refiere a la “Vinculación de políticas activas de empleo y prestaciones por desempleo”, indicando que en el momento en que el empleo inicie su recuperación –fase en la que actualmente nos halla-
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mos–, “el Gobierno adoptará las medidas necesarias para reformar la normativa que regula las prestaciones de desempleo con el objetivo de aumentar la vinculación de éstas con las políticas activas de empleo”.
Así pues, la protección económica de las situaciones de desempleo constituye un capítulo sumamente importante de la acción del sistema público de Seguridad Social pero, al propio tiempo, forma parte de una concepción integral de la política de empleo. En la misma dirección apuntaba ya el Convenio 168 OIT, sobre el fomento del empleo y la protección contra el desempleo, cuando establecía que todo Estado miembro “deberá adoptar medidas apropiadas para coordinar su régimen de protección contra el desempleo y su política de empleo” (art. 2º). Es visible la instrumentación creciente de las prestaciones por desempleo (y de la protección social en general) al servicio de los objetivos propios de las políticas de empleo, con lo que se acaban desdibujando las fronteras entre políticas pasivas y activas de empleo, entre el denominado “derecho de la protección del desempleo” y el “derecho del empleo”. Aunque el desempleo continúa siendo una contingencia protegida por el sistema de Seguridad Social, que asegura al trabajador una renta sustitutiva del salario durante el tiempo que transcurra desde la pérdida involuntaria del trabajo hasta su recolocación, el eje de la protección se ha desplazado progresivamente (hay que remontarse a 1984 para detectar los primeros signos de esta transición) de la pérdida del empleo a la no obtención de un nuevo empleo; el derecho a la protección “por desempleo” ha mutado así en un derecho a la protección “por búsqueda activa de empleo”, como expresa la obligación de suscripción de un “compromiso de actividad” que se liga a la propia definición de la situación legal de desempleo. La doctrina ha calificado esta nueva situación como de “contractualización” de la protección por desempleo499, en la medida en que se realza la caracterización de la prestación o del subsidio como una renta que el desempleado percibe a cambio de comprometerse explícitamente a participar en las acciones de “empleabilidad” propuestas o facilitadas por los Servicios Públicos de empleo y entidades colaboradoras de éstos que favorezcan su reinserción socio-profesional. Lo que subyace a ese compromiso es la idea neoliberal de que la situación de desempleo en la que se encuentra el trabajador es, en buena medida, producto de su propia incuria, responsabilidad individual y no de un sistema de producción que ofrece escasas oportunidades de empleo
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adecuado y decente para todo el que quiere trabajar. Se impone la idea de que las prestaciones y los subsidios de desempleo no se limiten a actuar como medio de subsistencia de los desempleados en sustitución del salario perdido, sino que contribuyan también a fomentar y facilitar la colocación de los trabajadores, dándoles así una “dimensión activa” frente a su conceptuación “pasiva” o meramente aseguratoria. La regla que incorporó la Ley 45/2002 a estos efectos –y que se ha visto ampliada posteriormente– es la posibilidad de compatibilizar el disfrute de la prestación o el subsidio por desempleo con el trabajo por cuenta ajena o con el desempeño de una actividad profesional.
La importante reestructuración en el sistema de protección económica por desempleo y en los programas de fomento del empleo y mejora de la ocupabilidad que estas modificaciones comportan responde, pues, a una nueva concepción político-institucional de Estado Social activo (Workfare State) frente a la formulación tradicional keynesiana de Estado social pasivo (Welfare State). En este renovado contexto norma-tivo, caracterizado por un mayor control social sobre la efectiva disponibilidad de los desempleados para regresar a la vida laboral activa, las políticas de rentas o subsidiación del desempleo forzoso se ponen al servicio de programas conducentes a lograr la pronta reinserción en el mercado de trabajo de quienes no han podido reemplazar inmediatamente el empleo perdido por otro, aunque en determinadas acciones se dé la paradójica situación de ser el propio beneficiario quien asume parcialmente la financiación del puesto de trabajo para el que es contratado, pues no otra cosa es lo que se procura mediante la regla, socialmente progresiva sólo en apariencia, contenida en el artículo 282.3 del vigente TRLGSS, que declara compatible la percepción de la prestación de desempleo con la realización de un trabajo por cuenta ajena, cuando así lo establezca un programa de fomento del empleo destinado a colectivos con mayor dificultad de inserción en el mercado de trabajo, debiendo abonar la empresa al desempleado únicamente la diferencia hasta el salario que le corresponda por el trabajo realizado (con lo que se evidencia que prestación y salario no se superponen, esto es, son complementarios pero no acumulativos). A la postre, especialmente en actividades débilmente remuneradas, el trabajador acaba “comprando” su puesto de trabajo al consentir que la prestación para cuya obtención ha contribuido durante el tiempo marcado en la norma, y que por regla general habría de interrumpirse y reanudarse después de concluido el trabajo, se consuma durante la ejecución de éste, actuando así como un incentivo económico más para las empresas y alejándose de su prístina configuración como renta de sustitución.
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Resulta evidente que entre los objetivos de las políticas de empleo no se comprende tan solo el fomento y la creación de empleo por cuenta ajena. Pero ha sido especialmente en los últimos años cuando se han adoptado un ingente número de medidas dirigidas a combatir el desempleo mediante el fomento del autoempleo, ahora rebautizado como “emprendimiento”. Varias de esas herramientas o medidas proceden del ámbito de la protección económica del desempleo. En este capítulo analizaremos cuatro de ellas: (i) la posibilidad de compatibilizar durante un período limitado de tiempo el disfrute de la prestación por desempleo con el desempeño de un trabajo por cuenta propia; (ii) la posibilidad de reanudar la prestación por desempleo tras el cese en una actividad por cuenta propia; (iii) la posibilidad de capitalizar el importe pendiente de percibir de la prestación por desempleo para emprender una actividad autónoma; y (iv) la posibilidad de capitalizar el importe de la prestación por cese de actividad a la que se tenga derecho para emprender una nueva actividad autónoma.
Habida cuenta de la finalidad que la protección por desempleo persigue (subvenir al estado de necesidad generado por la carencia de rentas salariales derivadas de la pérdida o carencia de empleo) y del conocidísimo carácter limitado de los recursos financieros del sistema, el ordenamiento jurídico ha venido incorporando toda una serie de cuantías máximas al importe de las prestaciones, limitaciones temporales a la duración, requisitos para el devengo y/o percepción del subsidio, controles de la puesta a disposición por parte del parado, exigencias sobre el umbral de necesidad económica e incompatibilidades. Todo ese –en general, explicable– arsenal de cautelas, sin embargo produce algunos entrecruzamientos y dudas interpretativas que provocan continua litigiosidad, como viene comprobándose sobradamente.
Como regla general, la percepción de las prestaciones por desempleo, tanto en su nivel contributivo como asistencial, resulta incompatible con la realización de cualquier trabajo, sea éste asalariado o por cuenta propia. La regla –que conoce excepciones– es coherente con la expresada caracterización jurídica de la...
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