Medidas alternativas de resolución de conflictos en el derecho tributario italiano

Autor:Pablo Chico de la Cámara
Páginas:241-258
 
ÍNDICE
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1. Introducción

La resolución de conlictos en materia tributaria en España se fundamenta en la existencia de una vía económico-administrativa previa a la jurisdiccional. Este pilar básico en la resolución de conlictos se complementa con otras vías, sin duda de mucha menor efectividad, que tienen por objeto resolver las controversias existentes entre la Administración tributaria y el contribuyente.

El legislador español y la Administración tributaria española son conscientes del elevado número de reclamaciones que se producen contra actos de naturaleza tributaria, lo

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que ha llevado a introducir medidas legislativas orientadas, en unos casos, a incentivar al contribuyente a no presentar reclamaciones, por ejemplo, mediante reducción de sanciones por conformidad, y, en otros casos, a penalizar la interposición de reclamaciones o recursos judiciales con la imposición de costas.

De acuerdo con lo recogido en la última memoria publicada de Tribunales Económico-Administrativos (2014), se ha producido un importante aumento del volumen de entrada de reclamaciones en los Tribunales Económico-Administrativos que, en concreto, se incrementó en un 82,3 % durante el periodo de 2007 a 2014. En ese ejercicio 2014 entraron 207 053 reclamaciones, cifra ligeramente inferior a la de 2013.

Sin embargo, la velocidad de salida, es decir, de resolución de reclamaciones, es inferior a la velocidad de entrada, lo que provoca un retraso en su resolución que lo aleja de los plazos máximos previstos en la Ley General Tributaria para cada tipo de procedimiento. Ello es así pese al incremento en la productividad, puesto que en 2014 se resolvieron un 59,1 % más de reclamaciones que en 2007.

Como decíamos, en el ejercicio de 2014 se produjo una entrada de 207 053 reclamaciones que ha sido correspondida con la resolución de 189 299 reclamaciones económico-administrativas.

El número medio de reclamaciones presentadas en los tribunales, en el periodo quinquenal 2010-2014, asciende a 210 870, y corresponden al año 2010 el de menor número, con 198 532, y el de mayor entrada al año 2012, con 223 417 reclamaciones. Por lo que a la resolución de reclamaciones se reiere, se aprecia un incremento en el número resuelto cada año, siendo el promedio de los últimos cinco años de 183 744 resoluciones anuales1.

Por lo tanto, pese a la mejora producida solo podemos concluir que, hoy en día, se antoja insuiciente para lograr el objetivo de celeridad en la resolución de conlictos, lo que nos lleva a analizar si existen en el Derecho Comparado otras medidas que pudieran disminuir la litigiosidad o lograr una satisfacción para ambas partes, extramuros del procedimiento económico-administrativo y judicial.

Los denominados ADR (alternative disputatio resolution, o sistemas alternativos de resolución de conlictos) son instrumentos utilizados en algunos países para lograr el objetivo de la disminución de la litigiosidad mediante sistemas de conciliación extrajudiciales. España no es ajena a estos sistemas de mediación o arbitraje, si bien su implementación parece menos avanzada que en otros países de nuestro entorno.

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Evidentemente, estos sistemas de ADR nunca deben vulnerar los principios de legalidad tributaria ni de indisponibilidad del crédito tributario, convirtiéndose, sin más, en meros acuerdos entre partes ajenos a la legalidad. No se trata, por tanto, de implementar en el sistema tributario español el acuerdo entre partes ajeno a toda regulación y control legal y administrativo, sino regular sistemas que simplifiquen o faciliten una vía conciliatoria normativamente establecida y con control administrativo que evite actuaciones arbitrarias.

Estas medidas de ADR se han revelado muy eicaces no solo en la disminución de la litigiosidad, sino en la mejora de la recaudación tributaria. Así es puesto que la interposición de reclamaciones y recursos suele ir acompañada de suspensiones de la ejecución que en el mejor de los casos retrasan el pago del crédito tributario. La aceptación de la regularización propuesta provoca el inmediato ingreso de la deuda tributaria o por lo menos un adelanto en el momento de ingreso. A ello deben añadirse los costes del uso de la justicia, tanto en vía administrativa como jurisdiccional. Por tanto, ya sea por lograr una disminución de la litigiosidad, por motivos recaudatorios, o por reducir los costes de la resolución de reclamaciones y recurso en vía administrativa o judicial, deberíamos valorar la conveniencia de introducir en España los sistemas de ADR que con éxito se utilizan en países de nuestro entorno.

En las siguientes páginas analizaremos los sistemas alternativos de resolución de conlictos en Italia, donde podemos encontrar algunas iguras con indudable paralelismo con las españolas, pero también alguna otra novedosa, y cuya aplicación al sistema tributario español valoraremos.

No obstante, es importante resaltar que la existencia de determinados ADR en Italia se produce porque en ese país no existe una vía económico-administrativa como sí existe en España, por lo que su trasposición al ordenamiento español no tiene fácil acomodo al no ser situaciones equivalentes.

2. Alternative disputation resolution (ADR) en Italia

Italia es uno de los países que han apostado con mayor fuerza por institucionalizar sistemas alternativos de resolución de conlictos en el ámbito tributario.

Para una descripción de dichos ADR seguiremos la clasificación que de ellos han realizado Andrés Aucejo y Pagés i Galtés2, según dichos acuerdos, conciliaciones o arbitrajes se produjeran en fase administrativa o judicial.

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2.1. Fase administrativa
2.1.1. La aquiescencia

Dentro del procedimiento de liquidación, lo que en el ordenamiento español podría equipararse a los procedimientos de gestión o inspección, se encuentra el instituto de la aquiescencia3.

El contribuyente puede aceptar la regularización practicada por la Administración tributaria, de forma que esa aquiescencia o conformidad con la liquidación tributaria, o accertamento iscale, otorga al contribuyente una reducción en la sanción impuesta.

La aquiescencia es similar a la reducción de las sanciones por conformidad del ordenamiento tributario español, en el que el contribuyente puede obtener dos tipos de reducciones en la sanción: la primera, una reducción de un 30 % en la sanción por la conformidad con la regularización practicada por el órgano de gestión o inspección; la segunda, introducida en la Ley General Tributaria de 2003, una reducción adicional del 25 % por conformidad con la sanción impuesta. La propia exposición de motivos de la LGT avanzaba que era una medida encaminada a reducir el número de recursos contra las sanciones al disponer que «también se incluye, con el objeto de reducir el número de recursos contra sanciones, una reducción del 25 % para todos los casos, salvo las actas con acuerdo, en que el importe de la sanción se ingrese en plazo voluntario y no se interponga recurso contra la sanción, ni contra la liquidación».

Por lo tanto, la aquiescencia italiana es una igura ya existente en el ordenamiento tributario español, con una coniguración propia, pero con idéntico objetivo al instituto italiano.

2.1.2. El accertamento con adesione del contribuente (concordato tributario)

El denominado accertamento con adesione o concordato tributario supone un acuerdo entre la Administración y el contribuyente en sede administrativa4. Frente al automatismo de la aquiescencia, en el accertamento con adesione del contribuente existe un procedimiento contradictorio para cuantificar la deuda tributaria.

Como apunta Andrés Aucejo, el accertamento con adesione o concordato tributario «es una igura de naturaleza convencional ínsita en el procedimiento de gestión tributaria

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italiano, por el cual Administración y contribuyente —ya sea a instancia de oicio, ya sea a instancia de parte— procuran llegar a un acuerdo ante incertidumbres de hecho o de Derecho sobre la determinación del débito tributario».

El acuerdo se materializa en el atto di accertamento con adesione, que implica la reducción de hasta un cuarto del mínimo en la sanción que le correspondiera, para lo cual se exige la no impugnación de la liquidación. El acuerdo se perfecciona con el ingreso de la deuda y pone in al procedimiento que vinculará a la Administración tributaria.

También en este caso encontramos una igura similar en el ordenamiento tributario español5. Así, la LGT de 2003 introdujo en el sistema tributario un nuevo tipo de actas denominadas actas con acuerdo, mediante las cuales el contribuyente puede obtener una reducción de un 50 % siempre que preste conformidad a la regularización practicada por la inspección y realice el ingreso de la deuda tributaria liquidada y la sanción.

Al igual que ocurre en el accertamento con adesione, las actas con acuerdo solo pueden utilizarse en supuestos de cierta incertidumbre sobre la determinación del tributo. Así, tal y como recoge la exposición de motivos de la LGT 2003, la nueva modalidad de actas con acuerdo «constituye una de las principales modificaciones que introduce la nueva ley, como instrumento al servicio del objetivo ya señalado de reducir la conlictividad en el ámbito tributario. // Las actas con acuerdo están previstas para supuestos de especial dificultad en la aplicación de la norma al caso concreto o para la estimación o valoración de elementos de la...

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