Martín Blanco, José: Estudios de Derecho Urbanístico
| Autor | José Luis Moreu Ballonga |
| Páginas | 480-488 |
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En las líneas finales del prólogo a su libro Dictámenes y estudios en Derecho Urbanístico, nos indica Martín Blanco la finalidad genérica de su publicación: «Quiere ser una contribución a la elaboración y perfeccionamiento del Derecho Urbanístico». Previamente el autor ha fijado su opinión sobre la relación «Derecho-Urbanismo»: «El Derecho es más que una técnica en el Urbanismo; el Derecho es esencial al Urbanismo. Debe hablarse de la inevitabilidad de lo jurídico en el Urbanismo, porque solamente la presencia legitimadora y la fuerza o voluntad autárquica del Derecho es lo que determina el nacimiento a la vida social de un plan de Urbanismo o de una política urbanística en general »
La sistemática de la exposición agrupa los trabajos en cuatro grandes temas del Derecho Urbanístico: el planeamiento urbanístico, el régimen de la edificación forzosa, la intervención en el uso del suelo y la edificación y los beneficios fiscales a la obra urbanizadora.
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El primero contempla el supuesto plan parcial de una urbanización de carácter totalmente privado, cumpliendo los requisitos legales. Aprobadas provisionalmente por el Ayuntamiento pleno las bases propuestas por la entidad promotora, las aprobó luego, por Orden ministerial, el Ministerio de la Vivienda de modo definitivo. Años después, el propio Ayuntamiento pleno, mediante acuerdo aprobando inicialmente el Pro-Page 481yecto de Urbanización, estableció unas bases para dicha aprobación abiertamente contrarias a las aprobadas en el Plan.
El autor dictamina sobre la validez o invalidez de este último acuerdo y otros problemas planteados por la planificación particular, centrando el análisis en los siguientes puntos:
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La distinción entre planeamiento urbano y ejecución de las obras de urbanización. Esta distinción, que se muestra en la Ley del Suelo a partir del artículo 2, cobra todo su relieve en el 11-1 del que se deduce que los proyectos de urbanización son un momento o fase distinta de los planes de Urbanismo; unos y otros tienen «distinta regulación, se mueven en esferas competenciales y ámbitos de finalidades distintos y producen efectos diferentes».
El Plan, a partir de su aprobación, «se convierte en un ordenamiento normativo, en un conjunto de normas legales, con virtualidad máxima, eficacia vinculante y carácter estable». Asi, los artículos 2 y 3 de la Ley del Suelo y, sobre todo, el 61; igualmente, la doctrina y la sentencia de 8 de mayo de 1968, que considera el Plan Parcial de Ordenación Urbana como acto «productor de normas jurídicas objetivas».
A su vez, el Proyecto de Urbanización a que se refiere la Ley del Suelo es un conjunto de documentos de carácter técnico, en los que se concretan las obras de urbanización a realizar para culminar el proceso del planeamiento. Así lo configura el artículo 11 de la Ley del Suelo y la doctrina y la jurisprudencia señalan sin discrepancia ese carácter meramente técnico y de ejecución.
El Proyecto de Urbanización es de jerarquía inferior al Plan, al cual se halla subordinado; se trata simplemente de la «supeditación de un documento técnico a una fuente legal o conjunto de normas».
De donde resulta la nulidad del Proyecto de Urbanización, que modifique o contradiga el Plan de Ordenación, que sea su fuente o base legitimadora.
El Plan es vinculante para los particulares y para la Administración y obligado el acatamiento de su contenido en la ejecución de las obras de urbanización (cfr. art. 45). En especial, respecto de la Administración, el Plan legitima su actuación, señala los límites estrictos para cada actuación y le impone coactivamente obligaciones vinculándola al cumplimiento de su contenido. De ahí—concluye el autor—la ilegalidad del acuerdo municipal, que en fase de aprobación del Proyecto de Urbanización infringe o contradice el contenido normativo del Plan de Ordenación definitivamente aprobado. Se trata de un acto nulo de pleno derecho, que infringe los artículos 44 y 45 de la Ley del Suelo, y también el principio de la inderogabilidad singular de las normas recogido en los artículos 26, 28, 30 y 31 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado (aplicable en este caso por la naturaleza normativa del Plan de Ordenación Urbana). Además, el artículo 47 LPA, ya que aun atribuyendo al Ayuntamiento la muy problemática competencia de modificar per se el Plan vigente, siempre resultaría que el acuerdo se habría dictado «prescindiendo total y absolutamente del procedimiento establecido para ello» en la Ley del Suelo. Finalmente, se ha de tener en cuenta que el acto de aprobación de un Proyecto de Urbanización tiene una finalidad de mero control para que las obras proyectadas se acomoden al Plan de Ordenación que lo legitima; por tanto, el órgano municipal, en su competencia fiscalizadora, podrá denegar la aprobación, pero no revisar o modificar el contenido del Plan, cuya vigencia le obliga a una conducta reglada.
La nulidad del acuerdo municipal mencionado «no debe obstar, sin embargo, para considerar aprobado, pura y simplemente, el Proyecto de Urbanización, de acuerdo con el Plan Parcial de Ordenación aprobado», según se deduce de los artículos 50 y 51 LPA.
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Las «calles particulares». El autor, partiendo de la posibilidad de establecer pactos, condiciones o limitaciones por la iniciativa o promoción particular en los planes de ordenación de urbanizaciones privadas, de modo que «la aprobación del Plan por la Administración lleva consigo la aprobación, en su caso, de las condiciones, compromisos o bases que señale el promotor y acuerde la Administración y que se reflejan en las normas urbanísticas o en las Ordenanzas, según la naturaleza de la limitación»; se detiene en el estudió de la posibilidad legal de conservar el propietario urbanizador y Jos adquirentes y subadquirentes la propiedad privada de calles y elementos comunes de la urbanización particular.
Distingue, a este efecto, entre urbanizaciones particulares o de propiedad privada y la ejecución de los planes de urbanismo por los particulares; la primera figura, esencialmente de carácter privado, constituye un «supuesto específico y concreto de un planeamiento particular ab initio y de una ejecución privada del Plan, con modalidades y condiciones propuestas por la iniciativa privada»; la segunda, esencialmente de carácter público, es un «supuesto general de ejecución de toda clase de planeamientos, generalmente del planeamiento de iniciativa municipal».
En el primer caso, la posibilidad de «calles particulares» se deduce ya de la falta de una prohibición legal (no la constituye el artículo 344 del Código Civil, rectificado además por los 61 y siguientes de la Ley del Suelo); ya de los preceptos legales que reconocen el carácter privado de las urbanizaciones particulares (así, los artículos 41, 41-2, 2, 168, 61 y 50-2 de la Ley del Suelo); ya de la doctrina jurisprudencial y la científica (en particular, Martín Mateo y Sapena Tomás); ya, finalmente, de las regulaciones de las ordenanzas municipales, que demuestran que la propiedad particular de calles y otros elementos comunes en urbanizaciones privadas «ha llegado a ser, por su frecuencia, un hecho de la vida social». Lo cual no excluye que, conforme a la jurisprudencia, se deba respetar...
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