Límites a la declaración de nulidad del planeamiento
| Autor | Andrés M. González Sanfiel |
| Páginas | 411-459 |
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La nulidad del planeamiento genera una serie de consecuencias prácticas que la simple declaración de su existencia no resuelve ni aborda1. ¿Qué pasa después de dicha declaración? ¿Cambia todo, debe desaparecer todo aquello que se ha realizado a su amparo? El Tribunal Supremo mantiene un planteamiento formalista del problema. El plan es una norma reglamentaria y como
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tal2, cuando tiene un vicio, su nulidad es absoluta y total3. No cabe la conservación de actos y trámites; no cabe la convalidación, ni la retroacción de actuaciones. Nada de lo hecho sirve.
Esa nulidad no solo afecta al plan anulado, sino que se proyecta sobre aquellos planes y actos administrativos que lo han desarrollado y aplicado: al quedarse sin la correspondiente cobertura normativa, también son nulos de pleno derecho. De este modo, el plan parcial, especial o el estudio de detalle serían nulos si, a su vez, se declara nulo el plan general que aquellos desarrollan; por otro lado, todos los actos de aplicación de los planes, cualquiera que sea su naturaleza, también serían nulos. Si se anula el plan parcial, serían inválidos el proyecto de urbanización, el proyecto de compensación y las licencias otorgadas a su amparo. En consecuencia, la nulidad absoluta se manifiesta como una mancha de aceite que lo colapsa todo: el plan afectado y, en consecuencia, el resto de planes y actos que han desarrollado y aplicado el plan superior anulado. La situación de incertidumbre es indiscutible. Todo el orden urbanístico, territorial o ambiental creado al amparo de dicho plan queda cuestionado. La realidad existente queda sin un referente jurídico que la sustente. Las relaciones jurídicas generadas durante años al amparo de aquellos planes se ven puestos en tela de juicio. Las inversiones y proyectos de futuro paralizados por la inseguridad.
Frente a ese panorama varias son las posibles hipótesis de trabajo que se podrían desarrollar: a) el alcance y tratamiento de la declaración de nulidad de los planes en sí mismo; b) el problema de la nulidad derivada que se proyecta sobre otros planes y actos administrativos cuando se anula el plan que otorga la cobertura a dichos planes; c) los límites a la declaración de nulidad, es decir, lo que no debería quedar afectado por aquella declaración de nulidad.
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El presente trabajo se va a centrar en este tercer aspecto, es decir, aquellos principios que pueden neutralizar los efectos de la declaración de nulidad sobre otros planes o actos y cuál sería el fundamento a tales límites. Ello es posible dentro de nuestro sistema jurídico-administrativo, aunque debe advertirse que algunos de ellos no sean reconocidos hasta ahora por la jurisprudencia, que mantiene aquel planteamiento formal del problema.
Ahora bien, también podría discutirse por qué deben existir esos límites; al fin y al cabo estamos en presencia de una norma nula de pleno derecho que, en principio, debe ser expulsada del ordenamiento jurídico. Siendo ello cierto, aquella declaración no puede desconocer la realidad y situaciones generadas a su amparo durante muchos años, así como, guste o no, la existencia de un cierto orden urbanístico complejo generado por aquella planificación que debe ser protegido. Por este motivo, es preciso también indagar sobre el fundamento de dichos límites.
Algunos de los límites que se expondrán son utilizados por la propia jurisprudencia, otros no; aunque serían perfectamente posible utilizarlos en nuestro sistema jurídico-administrativo. La gravedad de la situación existente viene marcada por el cuestionamiento y alteración radical del orden establecido por aquel plan que, a su vez, actúa de soporte a la pluralidad de relaciones jurídicas existentes. Por tal motivo y para comprender mejor la situación y la operativi-dad de tales límites, es conveniente, siquiera sea de forma somera, realizar una exposición del enfoque utilizado por los tribunales. La jurisprudencia, tal como se indicó, mantiene un planteamiento formal en la declaración de nulidad de los planes y los efectos que provoca. Estas son sus líneas generales4.
- Los planes urbanísticos y territoriales son normas jurídicas de naturaleza reglamentaria. En coherencia con ello, la nulidad de los planes es siempre en grado absoluta o de pleno derecho5. No obstante, en algunas circunstancias
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esa nulidad se puede dar sobre alguna determinación o parte del plan (nulidad parcial), manteniéndose en el resto.
La nulidad de los planes de rango superior determina, a su vez, la de los planes de desarrollo y la de los actos administrativos que lo hubieran aplicado6. Se da una suerte de nulidad sobrevenida de aquellos planes y actos al quedarse sin la correspondiente cobertura jurídica necesaria7.
En el caso particular de que la norma superior se apruebe pero no se publique, se produce una situación de ineficacia. El plan es válido pero ineficaz. Sin embargo, si se aprueba un plan de desarrollo teniendo como cobertura aquel plan superior no publicado, el plan de desarrollo es nulo de pleno derecho por infracción del principio de jerarquía normativa8. Y, evidentemente, si se anula el plan, también son nulos los actos que lo hayan aplicado.
La nulidad del plan, al ser absoluta o de pleno derecho, no permite aplicar las técnicas de la convalidación ni la de la conservación de actos y
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trámites. Nada sirve, debe comenzarse desde cero. Para la jurisprudencia, tales técnicas están pensadas y previstas para los actos administrativos, no para las normas reglamentarias como lo son los planes9.
La nulidad del plan afecta igualmente a la disposición derogatoria del plan, de tal manera que por efecto de aquella anulación, revive y adquiere otra vez vigencia el plan anterior al plan anulado.
Frente a la declaración de nulidad del plan, es posible encontrar otra cobertura normativa en el resto del ordenamiento jurídico para los planes y actos que hubieran aplicado el plan anulado. Si se encontrara tal cobertura, estos serían válidos.
La declaración de nulidad no alcanza a la de aquellos actos firmes que hubieran aplicado el plan anulado, por aplicación del artículo 73 LJ.
En la ejecución judicial de una sentencia anulatoria de un plan, no basta con dictar un nuevo plan posterior que legalice la actuación. Incluso, se ha llegado a negar la naturaleza legalizadora que puede tener el plan10, siendo, como es, una de las funciones típicas de este, ya que nunca se aproxima al territorio como si fuese un folio en blanco (hay una realidad preexistente). Habrá que analizar que el plan no se ha dictado con la única finalidad de eludir el cumplimiento de la sentencia, puesto que de concurrir tal circunstancíalo haría nulo de pleno derecho (art. 103.4 LJ). Habrá que valorar, según la jurisprudencia, que concurren otros intereses generales en la elaboración del nuevo planeamiento11.
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En aplicación de esta doctrina jurisprudencial, aunque no existan estadísticas al respecto, da la impresión de que han ido cayendo en nuestro país un número significativo de planes urbanísticos y territoriales. Es rara la región española o ciudad que no haya sufrido los efectos de la nulidad absoluta de su planeamiento. Da la sensación de que el planeamiento en España se encuentra patas arriba. La de planificador debe ser de las profesiones más frustrantes en estos momentos. La complejidad técnica, jurídica (tanto sustantiva como pro-cedimental), social, política y económica que está detrás de cada plan contribuye a su fragilidad. Tras años de tramitación, siempre habrá algún requisito sustantivo, procedimental o jerárquico que dará al traste con años de esfuerzo colectivo, aunque ello se sabrá muchos años después de su aprobación (lo que tarde el litigio). Las certeras reflexiones de Juan Alfonso Santamaría Pastor son reveladoras de esta preocupación12.
La razón de la vulnerabilidad del plan, se encuentra en lo recargado que es, tanto en contenidos como en trámites, especialmente, los informes preceptivos y vinculantes que deben cumplirse. Todo ello genera una situación en la que es muy difícil asegurar que no se van a...
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