Libro blanco de la Comisión sobre la modernización de las normas de aplicación de los artículos 81 y 82 TCE

Autor:Ana Mª Tobío Rivas
Cargo del Autor:Profesora Titular de Derecho Mercantil Universidad Carlos III de Madrid
 
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  1. INTRODUCCIÓN

    La Comisión ha elaborado el Libro Blanco sobre la modernización de las normas de aplicación de los artículos 81 y 82 TCE (ex arts. 85 y 86 TCE), de 28 de abril de 1999, que se publicó en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas el 12 de mayo de 1999 (DOCE C 132, de 12 de mayo de 1999, págs. 1-33, Programa de la Comisión núm. 99/027). Este documento reviste una gran importancia para el futuro del Derecho antitrust comunitario. Por primera vez se plantea dar un giro copernicano y cambiar el sistema adoptado para la aplicación del artículo 81 TCE -relativo a las conductas colusorias- que se ha utilizado durante más de treinta y cinco años [sobre este documento y su trascendencia para el Derecho comunitario de la competencia, vid. Beneyto, J. M., «Hacia un nuevo Derecho de la competencia. El Libro Blanco de la Comisión sobre modernización y descentralización en la aplicación de los artículos 85 y 86», GJ, núm. 202, 1999, págs. 9-19; vid. también Calvo Caravaca, A., y Cañedo Arrillaga, M.a P., «Comentarios al Libro Blanco de la Comisión sobre modernización de las normas de aplicación de los artículos 81 y 82 TCE, en relación con el principio non bis in Idem», en Derecho europeo de la competencia (dirs. Calvo Caravaca, A., y Blanco Morales Limones, P.), Madrid, 2000, págs. 407-427]. En líneas generales, la modificación propuesta por la Comisión consiste en sustituir el sistema de reserva de autorización o control a priori -que se plasmó en el Reglamento núm. 17/62, primer Reglamento de aplicación de los arts. 81 y 82 TCE- por el sistema de excepción legal o control a posteriori (vid. sobre estos dos sistemas Tobío Rivas, A. M.a, La autorización de medidas limitativas de la competencia en el Derecho comunitario, Barcelona, 1994, págs. 41 y sigs.). El sistema se acompañará también de una aplicación descentralizada de las normas comunitarias de la competencia -principalmente arts. 81 y 82 TCE- a favor de las autoridades y tribunales nacionales, y un recentramiento de la actuación de la Comisión, que se ocupará de los asuntos que afecten con mayor gravedad a la competencia y los que presenten una especial novedad. Entre los dos modelos que se habían tenido en cuenta para la reforma, la creación de una agencia independiente especialiada en Derecho de la competencia y el establecimiento de una red de autoridades encargadas de aplicar la normativa de forma descentralizada, bajo la supervisión de una autoridad -en este caso la Comisión- el Libro Blanco (en adelante LB) se decantó por esta última opción, que sigue má bien el sistema norteamericano (vid. Beneyto, GJ, núm. 202, 1999, pág. 13; Calvo Caravaca y Cañedo Arrillaga, pág. 411).

    La adopción de un nuevo sistema para la sanción de las conductas colusorias en el ámbito comunitario es consecuencia de distintos factores que se exponen en el Libro Blanco, y conllevará, a sus vez, modificaciones trascendentales en la aplicación de la normativa comunitaria de la competencia. La Comisión estima que ya no caben más reformas parciales, aunque hayan propiciado la aplicación y desarrollo del Derecho antitrust comunitario durante todos estos años, sino que es preciso un cambio de rumbo. El nuevo sistema tendrá como objetivos fundamentales, por una parte, aliviar a las empresas de cargas burocráticas excesivas, ofreciéndoles también una mayor seguridad jurIdica y, por otra parte, centrar la actividad de la Comisión en la represión de las conductas restrictivas de la competencia de especial gravedad.

    El LB es un amplio y minucioso documento compuesto por una Síntesis inicial, una Introducción, tres Capítulos y una Conclusión. Los tres Capítulos llevan los siguientes títulos: «Historia» (Capítulo I), «Una reforma necesaria» (Capítulo II) y «La modernización de las normas de competencia» (Capítulo III). La Síntesis, que constituye el primer apartado del LB, presenta una gran utilidad, puesto que resume en quince puntos lo esencial del documento presentado por la Comisión.

    La parte introductoria del LB señala que la puesta en práctica de una política comunitaria de la competencia en la CEE tuvo lugar con la adopción del Reglamento núm. 17/62. Esta política perseguía dos objetivos fundamentales: la integración de los mercados nacionales y el establecimiento de la competencia como fuerza impulsora de la economía. La Comisión destaca que el resultado de la aplicación de la normativa comunitaria de la competencia durante todos estos años ha sido bastante satisfactorio. Pero la situación actual, incluida la política de competencia, es muy diferente de la anterior: un aumento del número de Estados miembros y una gran integración de los mercados nacionales. Además, también hay que tener en cuenta nuevos factores que influirán en la política de competencia, tales como la unión económica y monetaria, la previsible ampliación de la Comunidad a nuevos países, o la globalización de la economía. Estos recientes acontecimientos pueden conllevar un aumento de conductas restrictivas de la competencia, ante las cuales la Comisión debe poder luchar de forma eficaz.

    Por tanto, la aplicación del actual sistema comunitario de competencia a la situación económica presente y la que se prevé en el futuro parece inadecuada. Según el LB, uno de los mayores obstáculos que impide que este sistema funcione de una manera más conveniente es el sistema de autorización, previsto por el Reglamento núm. 17, que concede a la Comisión un control previo muy centralizado -especialmente cuando se trata de aplicar el aptado. 3 del art. 81 TCE- que le impide verificar la existencia de las restricciones a la competencia más graves.

  2. EVOLUCIÓN HISTÓRICA DE LA APLICACIÓN DE LA NORMATIVA COMUNITARIA DE LA COMPETENCIA

    En el Capítulo I del LB la Comisión realiza un repaso histórico de lo que ha sido la aplicación de la normativa comunitaria de la competencia. En él se recuerda que los negociadores del TCE estuvieron conformes con establecer un sistema basado en un principio de prohibición de acuerdos restrictivos de la competencia. Sin embargo, no había unanimidad sobre las condiciones en las que la prohibición del artículo 81.1 podía ser excluida. Había dos sistemas posibles: el de autorización y el de excepción legal. Según el sistema de autorización (control a priori), la exclusión de la prohibición sólo tiene lugar a través de una decisión de una autoridad pública; hasta entonces los acuerdos son nulos -aunque reúnan los requisitos para su autorización-. En un sistema de excepción legal (control a posteriori), la prohibición no se aplicará a los acuerdos que cumplan las condiciones previstas por la Ley; en este caso el acuerdo será válido desde su celebración, y no se requerirá ninguna decisión de una autoridad pública. El texto del apartado 3 del artículo 81 TCE fue resultado de un compromiso entre los partidarios de uno y otro sistema (el apartado 3 del art. 81 establece que «no obstante, las disposiciones del apartado 1 podrán ser declaradas inaplicables...»).

    Por tanto, el TCE no acoge claramente ninguno de los dos sistemas. La elección se deja al legislador comunitario, que lo hace en el Reglamento núm. 17, inclinándose por el sistema de reserva de autorización. La adopción de este régimen se justifica en los tres objetivos que se querían alcanzar con la redacción del Reglamento núm. 17. En primer lugar, mejorar los medios de información de las autoridades de control (tanto comunitarias como nacionales). Para lograrlo, se implantó el sistema de autorización que, por regla general, requiere una solicitud previa del acuerdo o medida a la Comisión, que se realiza en forma de notificación. Las decisiones de autorización tienen carácter constitutivo y pueden ser retroactivas, como máximo, hasta la fecha de la notificación.

    El segundo objetivo era el de una aplicación homogénea de las normas de competencia en toda la Comunidad. Para ello, se estableció una centralización del control de las autorizaciones, que se concretó en la atribución a la Comisión de competencia exclusiva para aplicar el apartado 3 del artículo 81 TCE -aunque no en relación con los arts. 81.1 y 82 TCE, que pueden ser también aplicados por las autoridades nacionales-. Esta competencia exclusiva fue reforzada por el mecanismo de declinación de competencias de las autoridades nacionales, que provoca automáticamente el simple inicio de un procedimiento comunitario (art. 9.3 del Reglamento núm. 17).

    El tercer objetivo a conseguir por el Reglamento núm. 17 era el de la seguridad jurIdica de las empresas, que estaba muy debilitada por la sanción de nulidad de los acuerdos que infringían la prohibición del artículo 81.1 TCE y por la redacción tan genérica del artículo 81 TCE, que todavía no había sido precisada ni por la Jurisprudencia comunitaria, ni por las Decisiones de la Comisión, ni por los Reglamentos de exención. Además, tampoco podían ayudar en esta tarea las legislaciones nacionales de competencia que eran heterogéneas o inexistentes.

    Si éstas eran las bases que se asentaron en los inicios de la aplicación de la normativa antitrust, en los años siguientes se produjo un aumento progresivo de asuntos relacionados con la competencia en el ámbito comunitario, debido, principalmente, a las adhesiones de nuevos Estados y a los acuerdos con terceros países (v. gr. el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo). Paralelamente, también se acrecentó el papel de la Comisión. A pesar de todo esto, las normas de procedimiento no sufrieron modificaciones sustanciales.

    La Comisión destaca, en la exposición de la evolución histórica, que el sistema de autorización previsto por el Reglamento núm. 17 permitió el desarrollo de un corpas normativo coherente y su aplicación uniforme en la Comunidad, contribuyendo, en gran medida, a la realización del mercado interior. Sin embargo, este sistema también conlleva una serie de limitaciones. Entre ellas, el gran número de notificaciones de acuerdos que se presentaban a la Comisión y que era...

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