Competencias legislativas del estado y de las comunidades autonomas en la regulación del sistema tributario local
| Autor | Casimiro López García |
| Cargo | Secretario e Interventor-Tesorero de Administración Local. Ayuntamiento de Torrelavega |
| Páginas | 249-279 |
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De acuerdo con Luciano Parejo Alfonso, se puede afirmar que el artículo 137 de la Constitución Española (CE) de 1978 configura a la Auto-nomía como el principio general de la organización territorial del poder político, que caracteriza así la propia naturaleza y estructura del Estado, integrado por Comunidades Autónomas, Municipios y Provincias. Las Comunidades Autónomas a su vez están amparadas y reconocidas con un derecho garantizado en el artículo 2 CE, que se extiende a las Nacionalidades y Regiones integrantes de la Nación española, y a los distintos territorios con derechos históricos y otras particularidades en las disposiciones adicionales y transitorias de la CE. Se trata del principio que conforma y caracteriza nuestro Sistema Constitucional, cuya modifica-
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ción requiere el quorum reforzado exigido por el artículo 168 de la Constitución1.
La autonomía local aparece configurada como autogobierno de las correspondientes colectividades en los artículos 140 a 142, y la definición de su contenido y alcance a merced de lo dispuesto en las Leyes. Teniendo en cuenta que el legislador esta vinculado de forma más fuerte que en otros desarrollos directos de la Constitución por estar afectado el propio ser del Estado del que forma parte y al que también conforman los Municipios, las Islas, las Nacionalidades, y las Regiones. La eficacia reforzada propia de la previsión constitucional de la autonomía local -añade el profesor Parejo Alfonso en el desarrollo de sus tesis sobre la garantía institucional de la Administración Local en la Constitución Española- consiste técnicamente en la garantía objetiva de la presencia y la actuación permanentes de la institución en el ordenamiento del Estado en su conjunto, es decir, en una garantía institucional, en la forma y manera en que se definió para el reconocimiento y defensa de los derechos fundamentales en el Derecho Público alemán.
La Garantía institucional de la Administración Local tal como ha sido concebida y definida por el profesor Francisco Sosa Wagner2no incluye un listado de competencias mínimas garantizadas, sino que queda al albur de la concreta definición de su ser, contenido y actividades que se establezca en cada caso por las leyes del Estado o de las Comunidades Autónomas. La Autonomía Local se define así por el TC como un sistema de carácter bifronte (sentencia de 23 de diciembre de 1982), que la concibe como un sistema derivado, de acuerdo con el esquema constitucional de distribución de competencias. Existe así una obligación constitucional de permanencia de la institución, pero no una garantía de contenido mínimo3.
La autonomía local así configurada hace referencia a un poder limitado, cuyo ámbito corresponde precisar a la Ley, STC de 2 de febrero de 1981, y tiene o se configura -para aquella primera doctrina constitucional- como
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de naturaleza más administrativa que política. No es igual la Autonomía Municipal que la Autonomía de las Nacionalidades y Regiones en la Constitución Española. Están diferenciadas por el muy distinto alcance del poder que implican. Las Comunidades Autónomas tienen poder superior por gozar de una mayor capacidad de configuración social, como lo atestigua el hecho de ser titulares de una potestad plenamente legislativa, que no se atribuye ni reconoce en principio a los Entes locales. El poder legislativo con mayúsculas, una vez establecidas, consolidadas y ampliadas, tras sucesivos pactos de Estado, las Comunidades Autónomas, y más ahora que nos encontramos ante un tercer proceso de concesión de mayor poder político y financiero a las Comunidades Históricas que se verán reconocidas como «naciones» en las reformas de sus respectivos Estatutos de Autonomía, está dividido entre el Estado y las Comunidades Autónomas, según el reparto de los distintos títulos competenciales que efectúa la Constitución en los artículos 148 y 149, y suele plasmarse en la mayoría de los títulos conforme a la técnica de legislación básica del Estado artículo 149.1.18 CE, legislación de desarrollo de las Comunidades Autónomas que tengan asumida la competencia en su respectivo Estatuto, y siempre conforme a lo dispuesto en la Ley de Bases del Régimen Local que, como lo son las Leyes Orgánicas, también es medida de constitucionalidad, STC de 27 febrero de 1987. Sin que se reconozca o parezca posible un tercer nivel legislativo a establecer a favor de los Entes Locales. Ambos legisladores están obligados a concretar en cada caso el interés local4.
Ferreiro define la autonomía financiera como el reconocimiento de unos recursos propios y la respectiva capacidad de decisión sobre el empleo de estos recursos5. La autonomía financiera que reconoce la Constitución integra, a juicio de Herrera, las siguientes notas: poder para establecer y exigir tributos, suficiencia de medios, poder para configurar los recursos de sus sistemas financiero y poder presupuestario.
La Autonomía financiera hace referencia al obligado reconocimiento de un margen de libertad en la definición de los tributos propios y en la disponibilidad de medios suficientes para ejercer las competencias propias6. La
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Autonomía Financiera, más que una nota o aspecto de un concepto general de Autonomía Local es un concepto instrumental, y hace referencia a la materia Hacienda como algo distinto, previo y separado del propio Régimen Local, e incluso de los sistemas constitucionales de distribución de competencias: no es una materia sobre la que atribuir competencias.
La Carta Europea de la Autonomía Local configura la autonomía financiera en una acepción instrumental: incorpora el derecho a decidir sobre la cuantía y el importe de unos recursos propios, que deben ser suficientes para dar cobertura a una política propia de gasto. Este concepto «material» o «instrumental» también se encuentra en el artículo 156 CE para las Comunidades Autónomas, y viene a ser el presupuesto o condición necesaria de cualquier autonomía territorial. Las analogías y similitudes no terminan aquí, el artículo 9 CEAL estipula que las entidades locales tienen derecho a tener «recursos propios suficientes de los cuales pueden disponer libremente en el ejercicio de sus competencias», en una dicción similar a lo dispuesto en el artículo 142 CE.
Javier GARCÍA ROCA7sintetiza los principios que, sobre la autonomía financiera, establece la CEAL, que parece presidido por el principio de proporcionalidad entre medios y competencias o correspondencia entre medios y fines. El principio de suficiencia se debe plasmar en un sistema diversificado y evolutivo que cuente con medios propios suficientes -con potestad para establecer la cuota y el tipo- para mantener los niveles de prestación de servicios8.
La Constitución de 1978 sólo atribuye autonomía financiera expresa a las Comunidades Autónomas en el artículo 156.1 CE. Falta el mismo reconocimiento constitucional expreso a favor de los Entes Locales. La doctrina se interrogó sobre el alcance de esta omisión, al resultar manifiesto que tanto podía deberse a una voluntad de exclusión, como a tratarse -la autonomía financiera- de un aspecto o contenido más de la Autonomía Territorial.
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Los intentos de fundamentar la autonomía financiera local en el artículo 142 CE resultaron vanos, por no ser la una presupuesto inexcusable de la otra. El Tribunal Constitucional ya advirtió en su conocida Sentencia de 2 de febrero de 1981 que «la Constitución no garantiza a las Corporaciones locales una autonomía económico-financiera en el sentido de que dispongan de medios propios -patrimoniales y tributarios- suficientes para el cumplimiento de sus fines». Posición que se va a mantener en la sentencia de fecha, 19 de septiembre de 1985, «...en lo relativo a las Haciendas Locales es el principio de suficiencia, y no el de autonomía, el formulado expresamente por el artículo 142 de la Constitución...». Y que no variará hasta la Sentencia 19/87, y siguientes que van a reconocer ya abiertamente la plena vigencia y efectividad de la autonomía financiera local y van a definir su contenido y alcance.
La Constitución obliga al Estado a dotar de medios suficientes a las Haciendas Locales, que tiene que realizarse...
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