Jurisprudencia contencioso-administrativa
| Autor | Jesús González Salinas |
| Páginas | 1420-1438 |
Page 1420
-
La Compañía Telefónica Nacional de España solicita de la Dirección General de Trabajo autorización para el traslado forzoso del personal de su centro de Reus (Tarragona) para cuando se llevase a efecto la integración del servicio interurbano en la red automática provincial.
-
La Dirección General resolvió accediendo a la petición mediante Resolución el 18 de octubre de 1973.
-
La Compañía Telefónica Nacional de España solicitó entonces aclaración sobre algunas de las condiciones contenidas en la Resolución, el 20 del mismo mes.
-
La Dirección contesta a la consulta el 12 de diciembre.
-
La CTNE interpone recurso de alzada ante el ministro de Trabajo, por entender que se ha hecho una interpretación extensiva de la citada Resolución, el 29 de diciembre.
-
El 12 de julio de 1974 el ministro resuelve desestimando el recurso.
-
La CTNE interpone el correspondiente recurso contencioso-administrativo ante el Tribunal Supremo, que dicta Sentencia declarándolo inadmisible.
(Presidente: Sr. D. Félix Fernandez Tejedor)
En la Sentencia se llega a la estimación de la causa de inadmisibilidad del recurso formulada por el Abogado del Estado, en base a los siguientes Considerandos:
Considerando que para resolver sobre la cuestión previa-de carácter adjetivo excluyente de todas las demás que pudieran afectar al contenido sustantivo de la demanda-, y opuesta por el Abogado del Estado al am-Page 1421paro del artículo 82, c), de la Ley Jurisdiccional, como causa de inadmisibilidad, es obligada una referencia a la doctrina jurisprudencial expuesta sin vacilación por esta Sala al exigir como presupuesto de la acción contencioso-administrativa ante esta Jurisdicción la existencia de un acto impugnable que reúna las condiciones y requisitos que la Ley Jurisdiccional exige en sus artículos 1,º y 37 a 40.
Considerando que es de esencia del acto administrativo-concepto básico del sistema y Ordenamiento Jurídico de la Administración Pública- constituir una especie de acto jurídico emanado de un órgano administrativo en manifestación de voluntad creadora de una situación jurídica -Sentencias de 5 y 17 de diciembre de 1974 y 20 de mayo de 1977-. Estas notas excluyen de aquel concepto cualquier otra declaración o manifestación que aunque provenga de Organos administrativos no sea por sí misma creadora o modificadora de situaciones jurídicas, es decir, carezca de efectos imperativos o decisorios. Así, no pueden merecer el calificativo de actos impugnables los dictámenes e informes, manifestaciones de juicio, que siendo meros actos de trámite provienen normalmente de Organos consultivos, ni tampoco las contestaciones a consultas de los administrados. Aunque éstas provengan de Organos decisorios, por su propia naturaleza carecen de los elementos esenciales definitorios de una resolución y, por tanto, de la trascendencia creativa consustancial del acto administrativo propiamente dicho.
Considerando que la acción impugnatoria ejercitada en este proceso por la Compañía Telefónica Nacional de España tuvo virtualmente por objeto único la respuesta dada por la Dirección General de Trabajo en comunicación de fecha 12 de diciembre de 1974 a la consulta formulada por aquella entidad sobre la interpretación que debería darse a determinados puntos de una anterior Resolución de dicho Centro Directivo de fecha 18 de octubre del mismo año. Así se deduce del contenido del escrito de la Compañía Telefónica de fecha 29 de diciembre que puso en marcha el mecanismo impugnatorio en vía administrativa. En él únicamente se refuta la interpretación extensiva que en los términos aclaratorios solicitados hace aquella comunicación de la Dirección General de Trabajo de su Resolución anterior, respondiendo a la consulta dirigida en relación a determinados extremos de la Resolución. Es, pues, la respuesta a dicha consulta, y no la Resolución que la motivó, lo que verdaderamente fue objeto de impugnación. Y así habría de entenderse de todas formas, ya que en la fecha en que la Compañía Telefónica formuló su escrito-29 de diciembre de 1973-había transcurrido con exceso el plazo para recurrir en alzada contra el único acto impugnable por su naturaleza, la Resolución de 18 de octubre, notificada el 7 de noviembre, según espontánea manifestación de aquella entidad.
Considerando que las anteriores premisas justifican plenamente la alegación de inadmisibilidad de este recurso, formulada por el Abogado del Estado, al amparo del artículo 82, c), de la Ley de la Jurisdicción. No es objetable la procedencia de esta inadmisibilidad tanto por la expuesta evidencia de la tesis de no impugnabilidad de los actos que como las consultas carecen de las notas esenciales del acto administrativo típico, como por la consecuencia también de inimpugnabilidad que se extendería a cualquier acto de la Administración, que en este caso forzosamente había de ser confirmatorio de otro anterior firme y consentido.
Page 1422Considerando que no se advierte la concurrencia de ninguno de los motivos que según el artículo 131 de la Ley de la Jurisdicción pudiese justificar condena en costas.
La Sentencia comentada dice expresamente que el concepto-acto administrativo-es «básico para el sistema y ordenamiento jurídico de la Administración». Aparte la importancia de traer, una vez más, la idea de ordenamiento una Sentencia del más Alto Tribunal del Estado, debe destacarse en todo su sentido la afirmación de la importancia del concepto. Y ello, precisamente, porque en la sentencia se va a producir, una vez más, una manipulación de la categoría con fines muy concretos: declarar inadmisible el recurso.
La importancia del acto administrativo, dentro del Ordenamiento de la Administración, aunque no debe de sobrevalorarse 1, es desde luego evidente en tanto en cuanto que en su conceptuación van a incidir (y su conceptuación va a determinar también) los problemas tópicos de esta rama del Derecho. El acto administrativo viene a ser la encrucijada de los temas claves del Derecho de la Administración y de los estudiosos de otras ramas del Derecho (en realidad, todas) colindantes 2.
Efectivamente, si partimos de la, aparentemente, simple definición del artículo 2° de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa 3, si conceptuamos el acto administrativo como acto de la Administración sujeto al Derecho Administrativo, se advierte que, aparte la idea acumulativa de que no basta sólo uno de los calificativos (de sujeto a), estamos ante un círculo vicioso, porque (y repito que con independencia del carácter acumulativo antes visto) la definición del Derecho Administrativo se hace precisamente en referencia a la Administración, y viceversa, la conceptuación de la Administración precisa del Derecho Administrativo: será Derecho Administrativo el que regula la Administración (que a su vez se puede entender, fundamentalmente, en dos sentidos: Administración como sujeto y Administración como función). Y será Administración aquel sujeto regulado por el Derecho Administrativo o aquella función regulada por tal Derecho. Lo dicho se plantea nada más cruzar el dintel y dar los primeros pasos en el ámbito del Derecho de la Administración. Y lo dicho, por supuesto, requiere más de una matización (...) 4.
Page 1423Debe añadirse que la idea de acto administrativo no sólo pone en juego el Derecho aplicable, sino incluso la Jurisdicción competente; lo que hace complicar aún más las cosas. Y digo complicar no sólo desde el punto de vista de la impugnación 5, sino conceptualmente también, ya que no han faltado intentos de conceptuar al Derecho Administrativo como el Derecho que se aplica por los Tribunales de la Jurisdicción contencioso-administrativa 6, lo que no deja de ser una tautología e incluso una inexactitud. Dicho lo anterior, se advierte con claridad que la complicación incide, se concentra, en el propio concepto de acto por dos lados, que acaban uniéndose. Por un lado, porque se dirá (concepto de acto como fin) que sólo serán actos administrativos los impugnables; y precisamente impugnables ante la Jurisdicción contencioso-administrativa. Por el otro lado, que se une con el anterior, se utilizará (concepto de acto como medio) la categoría para conseguir incluir (o excluir) determinados actos en (de) el control contencioso-administrativo. La sentencia comentada es buen ejemplo de lo que acabo de decir, como tendremos ocasión de ver.
Antes unas breves y esquemáticas consideraciones que nos sirvan para ir centrando la problemática.
Aunque la Ley de la Jurisdicción, en su artículo 1.°, precisa lo que entiende por Administración (como sujeto) 7 en términos más generales, y desde la perspectiva que proporciona el análisis de los problemas desde arriba de (y no desde) textos concretos. Considerando en su conjunto el Ordenamiento Jurídico, se advierte que la problemática del concepto de acto queda disminuida cuando estamos ante uno que es de la Administración y de Administración.
Los problemas se plantean cuando se produce una desconexión entre los dos aspectos de lo que es Administración. ¿Son actos administrativos los que aun no procediendo de la Administración son de...
Para continuar leyendo
Solicita tu prueba