Entre la investigación y el desarrollo: una revisión de la política tecnológica

Introducción

Los responsables de la política en todo el mundo son cada vez más conscientes del papel que juega la investigación en el crecimiento y en el empleo. En Europa, la Comisión ha identificado varias áreas en las que la investigación europea corre peligro de quedar rezagada respecto a sus competidores, en términos de niveles de financiación, movilidad de investigadores, etc., y ha propuesto una estrategia concreta para abordar estas cuestiones. Las propuestas de la Comisión (Comisión Europea, 2000) se centran en promover el desarrollo de un Espacio Europeo de Investigación (ERA), con el fin de obtener las economías de escala que serán posibles al dar a la investigación una dimensión paneuropea, en contraposición a los esfuerzos nacionales que a menudo son fragmentarios y a veces se solapan. Los principales objetivos del Espacio Europeo de Investigación se resumen en el cuadro 1.

Investigación y crecimiento

Una gran parte del crecimiento económico se explica por aumentos en la productividad total de los factores. En términos sencillos, esto significa que los mismos inputs (es decir, trabajo y capital) pueden combinarse más productivamente para generar output. El camino para conseguirlo es a través de las innovaciones que nos permitan combinar los mismos inputs básicos en formas aún más eficientes. El papel directo desempeñado por la investigación en este modelo simplificado es que la misma crea el conocimiento sobre el que esas innovaciones descansan cada vez con más frecuencia. Parte del conocimiento producido por la investigación puede traducirse en productos después de sufrir nuevos refinamientos (y con nuevas inversiones) en la fase de desarrollo del ciclo. Sin embargo, la creación de ese conocimiento puede verse dificultada, en la práctica, por el hecho de que los incentivos han de limitarse, de modo que los beneficios de los inventos o descubrimientos puedan revertir a la sociedad en su conjunto, después de un período de tiempo razonablemente corto, más que a un inventor individual.

Los resultados de la ciencia básica están generalmente lo bastante alejados de resultados inmediatamente comercializables como para que estos avances científicos se utilicen en instituciones académicas, donde las ideas se intercambian libremente y se pueden beneficiar de ellas tanto el sector privado como otros investigadores. En el otro extremo del espectro, el trabajo de desarrollo, con impacto inmediato sobre el mercado, lo realizan o financian habitualmente empresas individuales. Lo que a veces presenta más dificultades es financiar eficazmente los tipos de investigación intermedios.

Convertir las ideas en productos concretos está generalmente protegido por las patentes y otras reglas de propiedad intelectual, que proporcionan un mecanismo por el que las empresas pueden recuperar sus inversiones mediante la explotación sin competencia de su innovación, gracias al monopolio temporal que ejercen sobre ella en el mercado. Obviamente, el equilibrio entre los intereses de los consumidores y los de los productores debe vigilarse estrechamente y no siempre está exento de fricciones (recuérdese el caso de los recientes desarrollos en biotecnología y productos farmacéuticos).

Sin embargo, como señalamos en el número 12 de The IPTS Report (Kyriakou, 1997), existe una zona difusa intermedia entre la investigación básica en un extremo de la escala y el desarrollo de productos en el otro, que abarca problemas que afectan a la industria en su conjunto (y no simplemente a empresas individuales), donde se necesita investigación para abordar ciertos cuellos de botella que se presentan al traducir las ideas en resultados comercializables, pero esta investigación a menudo no llega a realizarse, dada la dificultad que tienen las empresas que invierten en ella en asegurarse los beneficios de su inversión. Ciertamente, aunque las empresas individuales puedan de hecho beneficiarse de emprender la investigación a sus propias expensas (a pesar de la posibilidad de que sean ciertos "francotiradores" de la industria los que consigan los beneficios sin haber realizado inversión alguna), pueden inclinarse a esperar y ver si uno de sus competidores da el primer paso, con el posible resultado (si todas las empresas aplican el mismo razonamiento) de que la industria en su totalidad se paraliza.

Se necesita a veces investigación para abordar ciertos cuellos de botella en la industria en su conjunto, pero no llega a realizarse porque una empresa individual puede no ver cómo recuperará su inversión, si las soluciones están a disposición de todas las empresas

Cuellos de botella en la investigación

Así, la frontera de la ciencia y la tecnología (C/T) puede en ciertos casos estar limitada por las dificultades en organizar la acción colectiva, cuando el esfuerzo individual no es suficiente para abordar los problemas. Aunque, por definición, estas son áreas que no constituyen coto reservado a la investigación básica, puede haber margen para una intervención política, que dirija los esfuerzos a encontrar una solución a los problemas de acción colectiva a nivel de la industria. El objetivo es organizar una acción colectiva efectiva, donde sea necesaria, para aprovechar mutuamente los beneficios de la coordinación, al tiempo que se utiliza la presión de la competencia y los ensayos de mercado para mejorar los acuerdos institucionales (AiF, 1992, p.348).

La idea de los Comités de Inversiones Industriales (IIB) consiste en abordar retos específicos en toda la industria cuando los actores industriales los han identificado y consideran que están creando un obstáculo para su progreso

La propuesta descrita en el número 12 de The IPTS Report (Kyriakou, 1997), basada en ideas presentadas por Paul Romer (Romer, 1993) consiste en que las empresas de un cierto sector industrial soliciten del gobierno la creación de Comités de Inversiones Industriales (IIB) para abordar problemas específicos de interés para todo el sector, cuando han identificado que dichos problemas existen y que están creando un obstáculo para el progreso del mismo (véase el cuadro 3). Siempre que se cumplan ciertos criterios, las empresas votarían entonces si se debe recaudar un pequeño impuesto sobre las ventas de sus productos. Si una mayoría (posiblemente cualificada) vota a favor, el gobierno establece el impuesto sobre todo el sector. Los fondos recaudados, sin embargo, no van al gobierno, sino que se emplean para financiar los IIB descritos en la petición original por las empresas, con un IIB para cada una de las cuestiones a abordar (por ejemplo, uno para problemas de diseño, otro para métodos de ensayos de seguridad, otro para formación, etc.). Así, los IIB funcionarían como intermediarios, canalizando los fondos procedentes del impuesto desde las empresas a los proyectos de I+D, de acuerdo con los mandatos específicos dados por el sector industrial que los financia.

El punto clave consiste en que, aunque la cantidad que cada empresa ha de aportar depende de sus ventas y de la tasa del impuesto, cada empresa puede decidir a cuál de los distintos IIB ha de asignarse su contribución, es decir, cada empresa puede decidir qué proporción dedicar, por ejemplo, al IIB para diseño, al IIB de seguridad, al IIB de ensayos, etc.

Igualmente importante es el hecho de que hay un elemento de competencia entre los IIB. Si las empresas no están satisfechas con el funcionamiento de un determinado IIB pueden establecer uno nuevo que, o bien aborde los mismos problemas, o bien otros que la empresa empiece a considerar más relevantes. Si no están satisfechas, las empresas pueden votar por abolir alguno o todos sus IIB y rescindir el impuesto.

La competencia entre los IIB es un factor importante. Si las empresas no están satisfechas con el funcionamiento de un determinado IIB pueden establecer uno nuevo que, o bien aborde los mismos problemas, o bien otros que la empresa empiece a considerar más relevantes

Ejemplos pasados de planteamientos similares

Aunque la propuesta de IIB aún no está ensayada, existen precedentes. Uno de los precedentes más antiguos se encuentra en EE.UU. como resultado de la entrada en vigor de la Agricultural Marketing Agreement Act de 1937. Esta ley posibilitaba la creación de "peticiones de mercado", aprobadas por una mayoría de dos tercios y con un referendum periódico (cada 6 años) para confirmar la continuación del apoyo. Aunque las peticiones de mercado también se utilizaron como vehículos para establecer restricciones a la producción, aproximadamente tres cuartas partes de ellas recaudaron fondos para I+D y para la promoción de mercados. Lo que les falta en comparación con la propuesta de los IIB es la posibilidad de crear libremente nuevos comités y la posibilidad de competencia entre sí.

Posiblemente el ejemplo de más éxito de una idea de esta clase es el de los Laboratorios Bell en EE.UU., que se financió mediante el pago a la AT&T de un pequeño porcentaje de los ingresos de las compañías operadoras

El ejemplo más claro, y posiblemente el de más éxito de una idea de esta clase, es el de los Laboratorios Bell en EE.UU., que se financió mediante el pago a la AT&T de un pequeño porcentaje de los ingresos de las compañías operadoras. En la medida en que se permitió que este "apoyo" se considerase como parte de la tarifa base de las compañías operadoras, el gobierno, en efecto, aprobó la implantación de un impuesto a utilizar para actividades de investigación de interés para todo el sector. Puesto que AT&T controla a la inmensa mayoría de los operadores, el comportamiento independiente no constituyó un problema.

Quizá el ejemplo más reciente proviene de la industria farmacéutica de EE.UU. Este sector industrial convenció a la US Food and Drug Administration de que elevase las tasas que cobra cuando se someten los medicamentos a su aprobación, de modo que pudieran reclutar más evaluadores con los ingresos extra, consiguiéndose así una reducción en el tiempo en que se está "pendiente de aprobación".

En Europa se han emprendido esfuerzos similares. Incluyen proyectos de investigación cooperativa dedicados a sectores industriales, utilizando un enfoque de abajo a arriba y tomando, para los proyectos de investigación, ideas que reflejan las necesidades de la industria. Generalmente, la industria financia la investigación cooperativa, en algunos casos con el co-patrocinio del sector público. Los resultados de las investigaciones están a disposición de todas las empresas participantes, y se supone que han de ser estrictamente precompetitivos. En algunos países como Alemania, Bélgica, Francia y el Reino Unido, existen estructuras establecidas de investigación cooperativa; en otros, las actividades dependen de acciones más espontáneas. Los ejemplos institucionales incluyen, pero no exhaustivamente, AiF en Alemania (el Organismo Nacional de Investigación Cooperativa Industrial), FEICRO (el Organismo Europeo de Investigación Cooperativa Industrial), y CRAFT de la Comisión de la UE (el Programa Europeo de Investigación Cooperativa Industrial) (AiF, 1992).

Lo que el enfoque de IIB ofrece de novedad es que todos estos ejemplos no han incluido el elemento de competencia entre los organismos de investigación creados por las industrias.

La mayoría de los esfuerzos hasta la fecha (en Europa y en otras partes) no han incluido el elemento de competencia entre esas entidades de investigación creadas por las industrias. En los ejemplos aquí descritos, generalmente se crea sólo una entidad por cada sector que, por consiguiente, ejerce un monopolio efectivo. La competencia multidimensional, que permite la propuesta presentada aquí, está ausente en estos ejemplos. Vale también la pena observar que, contrariamente al esquema de los IIB presentado aquí, en los esquemas citados antes los resultados están, en general, a disposición sólo de los participantes en el mismo y no de todo el sector industrial.

Posibilidades de aplicación e impacto potencial

Es innegable la importancia de los bienes públicos para el crecimiento. Los bienes públicos (como los que se supone que deben proporcionar los IIB para todo el sector industrial) son vitales en el proceso de crecimiento (véase el cuadro 2). La propuesta de los IIB, sin embargo, se refiere a bienes que ni son puramente públicos, para los que generalmente el gobierno proporciona fondos, ni están entre aquéllos que se pueden abordar mejor en el contexto del sector privado.

La zona intermedia entre I+D cubre lo que Nelson (1983) llama investigación genérica, y sostiene que puede ofrecer grandes retornos a las inversiones en investigación (Romer p.361, p. 374). Esta zona incluye "bienes" tales como los fundamentos para el diseño de programas, los principios de diseño de interfaces de ordenador, los principios de ingeniería química. Puede incluir en el futuro proyectos tales como la creación de una escuela de ingeniería biotécnica que significaría, para la biotecnología, lo que los programas de ingeniería química en el MIT significaron para las industrias química y petrolífera de EE.UU., o el establecimiento de una disciplina independiente de ingeniería de software, que forme profesionales para la producción de software. Puede incluir subcampos menos de moda, como la construcción de viviendas unifamiliares, un área que parece estar ausente en el progreso tecnológico. Según Nelson (1983), en las iniciativas previas en esta área, parte del problema ha estado en el enfoque de arriba a abajo, lo que significa que no se adaptan bien a las necesidades que perciben los participantes de la industria (op. cit).

La propuesta de IIB, sin embargo, se refiere a bienes que ni son puramente públicos para los que generalmente el gobierno proporciona fondos, ni están entre aquéllos que se pueden abordar mejor a nivel de empresas individuales

Consideraciones prácticas

Vale la pena considerar qué efecto puede tener la existencia de un IIB sobre los futuros participantes potenciales en el mercado. Obviamente, los beneficios de la investigación financiada por los IIB deben extenderse también a ellos, y en los mismos términos que a los anteriores, para no sesgar el mercado a favor de estos últimos. También debe tenerse en cuenta la posición de las empresas extranjeras.

Para evitar la aparición de burocracia, deben establecerse salvaguardas en el esquema que garanticen el derecho efectivo de las empresas participantes a rescindir el impuesto y abolir los IIB cuando ya no sean útiles

El proceso de creación de un IIB se inicia con una solicitud, que ha de ser evaluada por el organismo oficial competente para comprobar sus méritos. Esto implica el riesgo de aparición de burocracia, y puede hacer difícil suprimir IIB una vez que se han creado. Por consiguiente, deben establecerse salvaguardas en el esquema que garanticen el derecho efectivo de las empresas participantes a rescindir el impuesto y suprimir los IIB.

Una crítica posible es que los consumidores extranjeros obtendrán los beneficios de una mayor calidad y/o precios más bajos, que se han conseguido gracias a los impuestos pagados por los consumidores nacionales. Esto podría evitarse si esos mecanismos no se limitan a estados individuales. Ésta es un área en la que la iniciativa del Espacio Europeo de Investigación puede desempeñar un papel clave.

Finalmente, la ubicación de los centros de I+D que reciben financiación de los IIB es también una cuestión importante. Es probable que los gobiernos no sean indiferentes frente a la ubicación de los centros del tipo de los Laboratorios Bell. Además, incluso si participan empresas extranjeras en el proceso de aprobación y financiación de los IIB, es probable que los fondos fluyan más fácilmente hacia los centros de investigación nacionales que hacia los extranjeros, incentivando a los países que sean los primeros en adoptar el sistema de los IIB. Así, una vez en marcha este esquema, es probable que se difunda muy rápidamente.

Conclusión

En conjunto, la propuestas de los IIB merece atención, ya que proporciona un camino para capacitar a las empresas para resolver sus problemas colectivos, que surgirán en el suministro de bienes públicos específicamente industriales. El sistema propuesto combina aspectos gubernamentales (impuestos para eliminar el comportamiento individualista del "free-rider") y mecanismos de mercado (entrada libre, comités de inversiones industriales competitivos, etc.) Además, proporciona un medio para reforzar la relevancia de la ciencia, poniéndola en contacto con problemas prácticos, sin sacrificar el libre intercambio de ideas y las consecuencias positivas que de ellas se derivan.

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Palabras clave

I+D, inversión, innovación, bienes públicos, acción colectiva

Referencias

Comunicación de la Comisión Europea, Towards a European Research Area, Bruselas, COM (2000) 6, 18 enero 2000.

U. Inden, Lufthansa Cargo AG, On the Conception of the Agile Enterprise, IPTS Meeting, 26 septiembre 1996.

Kyriakou, D. Estrategias de política tecnológica: entre la investigación y el desarrollo, The IPTS Report, nº 12, Marzo 1997.

Otto von Guericke, AiF, Industrial Cooperative Research, Alemania, diciembre 1992.

P. Romer, Implementing a National Technology Strategy with Self-Organizing Industry Investment Boards, Brookings Papers on Economic Activity, Washington, DC, EE.UU., 1993.

Contacto

Dimitris Kyriakou, IPTS

Tel.: +345 44 88 298, fax: +345 44 88 326, correo electrónico: dimitris.kyriakou@jrc.es

Sobre el autor

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Dimitris Kyriakou es licenciado en Ingeniería Eléctrica e Informática y doctor en Economía Internacional por la Universidad de Princeton. Antes de ingresar en el IPTS, donde es investigador científico así como responsable de la asesoría en asuntos económicos y editor de The IPTS Report, trabajó como economista en el Banco Mundial. Sus principales temas de investigación incluyen tecnologías de la información, empleo, desarrollo regional y sostenibilidad.

The IPTS Report, is the refereed techno-economic journal of the IPTS,

edited by D. Kyriakou, published monthly in English, French, German and

Spanish.