Las interconexiones energéticas en la Unión Europea: una visión regulatoria
| Autor | Ernesto Bonafé |
| Cargo del Autor | Doctor en Derecho |
| Páginas | 227-246 |
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En mayo de 2014 la Comisión Europea (la Comisión) presentó un análisis de la seguridad energética de la Unión Europea (UE) y un plan global para la reducción de la dependencia energética. El plan refieja la necesidad de diversificar el abastecimiento energético, aumentar la capacidad de negociación de la UE, mejorar la eficiencia energética, desarrollar fuentes de energía renovables y otras fuentes autóctonas, coordinar el desarrollo de la infraestructura y realizar el mercado interior de la energía. Se trata de una Estrategia Europea de la Seguridad Energética1que forma parte del marco político sobre clima y energía para 20302y se inscribe dentro de los objetivos de competitividad y política industrial de la UE.
En cuanto a la realización del mercado interior de la energía, éste presenta varias vertientes. Ha de estar integrado gracias a las interconexiones, ofrecer precios competitivos como resultado de la liberalización, perseguir los objetivos climáticos y de sostenibilidad, y contribuir a la seguridad de suministro de la UE. Desde un punto de vista regulatorio, el mercado interior de la energía supone un reto para el sistema legal e institucional de la UE.3En particular, la construcción y operación de las redes transfronterizas eléctricas y gasísticas que enlazan
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físicamente mercados nacionales, no pueden verse socavadas por la diversidad de los derechos nacionales en detrimento de la unidad del mercado interior de la energía.
La coherencia del sistema regulatorio de la EU se persigue con un complejo entramado institucional, del que principalmente participan las siguientes instituciones: la Agencia de Cooperación de los Reguladores de la Energía (Agencia o ACER en sus siglas inglesas) y las autoridades de regulación nacionales (ARN) como órganos acreedores de una especialización técnica, y la Comisión como órgano ejecutivo europeo y guardiana de los Tratados. Una cuarta entidad, la Red Europea de Gestores de Redes de Transporte de Electricidad y de Gas (ENTSOE y ENTSO-G en sus siglas inglesas, o ENTSOs), participa activamente en la actividad regulatoria del mercado interior de la energía, pero no puede considerarse una institución en el sentido de las otras tres, pues su acción está sujeta precisamente a la supervisión de ACER; de ahí que la referencia a los ENTSOs quede ubicada en el Apartado II.
El presente capítulo aborda el desafío del funcionamiento y realización de las interconexiones energéticas desde un punto de vista institucional de la UE. Para ello revisaremos el "Tercer Paquete" del mercado interior de la energía, el Reglamento sobre la integridad y transparencia del mercado mayorista de energía o "REMIT" (en sus siglas inglesas) y el Reglamento sobre redes transeuropeas de energía o "TEN-E" (en sus siglas inglesas). El análisis de las innovaciones legislativas más destacadas permitirá contrastar en qué medida el sistema institucional/regulatorio de la UE contribuye a la realización de las interconexiones energéticas y, por tanto, a cumplir los ambiciosos objetivos del mercado interior de la energía.
La actividad de regulación que ejercen las autoridades europeas y nacionales en los sectores de la electricidad y del gas responde a los intereses de una política energética de la UE que, a su vez, queda plasmada en un marco legal e institucional determinado. De ahí que previamente a estudiar la actividad regulatoria conviene evocar el contexto legal e institucional en el que aquélla opera.
La competencia del mercado interior de la energía y el gas es uno de los instrumentos para garantizar la seguridad del suministro. El Tercer Paquete,4a
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cuyos reglamentos en materia de comercio transfronterizo de energía se hará referencia en el Apartado III, establece el marco para la realización del mercado interior de la energía, prevista, según el Consejo Europeo, para 2014. Sus disposiciones profundizan en un acceso a la red no discriminatorio, nuevas disposiciones para la separación vertical entre actividades reguladas y actividades en régimen de competencia (unbundling), mayor protección de los consumidores, así como el reforzamiento de la supervisión reguladora a nivel de la UE y en cada Estado miembro. Cabe también destacar la introducción de códigos de redes transfronterizos destinados a lograr una libre circulación de la energía a través de toda la UE. Asimismo, se refuerza la cooperación regional, como paso intermedio para la sustitución de los mercados nacionales por un mercado de la energía único.
No obstante, el Tercer Paquete se consideró insuficiente para asegurar la integridad y la transparencia de los mercados energéticos en los que la interacción competitiva de la oferta y demanda resulta en un mejor precio y servicio para los consumidores. De ahí que el legislador europeo haya adoptado un marco legislativo específico para impedir el abuso en los mercados de la electricidad y del gas, el llamado Reglamento REMIT.5La regulación a nivel europeo en este campo se justifica en una creciente interconexión de los mercados mayoristas en la que los abusos de mercado suelen afectar a los precios mayoristas más allá de las fronteras nacionales. Así pues, al mismo tiempo que se adoptan medidas para mejorar el uso de las interconexiones, es necesario adoptar normas para la supervisión del funcionamiento del mercado europeo, a fin de que las inter-conexiones no se conviertan en vehículo de transmisión de posibles abusos de mercado de un Estado miembro a otro. La visión dinámica y de conjunto que conlleva la regulación de un mercado interior interconectado nos lleva a detenernos en el Reglamento REMIT en el Apartado III de este capítulo.
Más aún, un marco regulador común, como el Tercer Paquete y REMIT, no es suficiente para vertebrar físicamente el mercado interior de la energía, también son necesarias infraestructuras de transporte e interconexiones entre los Estados
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miembros. La Comisión estima que para ello son necesarios aproximadamente 200.000 millones de euros hasta 2020, pero que el mercado sólo puede aportar actualmente en torno a la mitad de esta cifra. El Reglamento TEN-E6y el Mecanismo "Conectar Europa"7, están diseñados para identificar y realizar los proyectos prioritarios para integrar físicamente el mercado interior de la energía. Estas medidas contribuirán a satisfacer los objetivos de interconexión de al menos el 10% de la capacidad instalada de producción eléctrica para todos los Estados miembros de aquí al 2020, y del 15% para 2030, según ha confirmado el Consejo Europeo de 23-24 octubre de 2014.
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Autoridades Nacionales de Regulación
Las ARN tienen como objetivo principal coadyuvar a la consecución del mercado interior de la energía. Para ello deben respetar y hacer respetar la legislación europea así como las decisiones de la Comisión y ACER. El Tercer Paquete ha efectuado una mayor armonización de las competencias e independencia de las ARN. Los reguladores nacionales quedan facultados para tomar decisiones con independencia de cualquier interés público o privado, sin perjuicio de un control jurisdiccional y supervisión parlamentaria a nivel nacional. Por otra parte, la autonomía en la ejecución del presupuesto por parte del regulador nacional debe estar garantizada.
Las decisiones vinculantes de los reguladores van acompañadas de la potestad de imponer (o proponer al órgano jurisdiccional que imponga) sanciones efectivas, proporcionadas y disuasorias a las empresas energéticas que incumplan sus obligaciones. Además, en el cumplimiento de sus funciones, los reguladores deben tener potestad para solicitar información a las empresas, llevar a cabo investigaciones y resolver confiictos. La parte afectada por una decisión de un regulador nacional tiene derecho a recurrir directamente ante un tribunal jurisdiccional sin que medie recurso previo ante el ministro u órgano gubernamental correspondiente.
Las autoridades nacionales de regulación fijan las tarifas de acceso a la red, incluyendo, en su caso, incentivos para las empresas energéticas y, por otra parte,
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deben fomentar la competencia para el adecuado funcionamiento del mercado interior de la energía. Asimismo, en un contexto de apertura del mercado, los reguladores deben contribuir a asegurar un alto nivel de servicio público y universal, la protección de los consumidores y de los clientes vulnerables. No obstante, las potestades y funciones del regulador nacional, se entienden sin perjuicio de los poderes exclusivos de la Comisión Europea en materia de aplicación de las normas de competencia, el examen de las fusiones con dimensión comunitaria, y las normas del mercado interior.
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La Agencia de Cooperación de los Reguladores de la Energía
El carácter voluntario de la cooperación del Grupo de organismos reguladores europeos de la electricidad y el gas (ERGEG) creado por la Comisión Europea8para facilitar la coordinación entre las ARN y la propia Comisión con el fin de consolidar los mercados interiores de la electricidad y del gas natural fue sustituido, con el Tercer Paquete, por una entidad central independiente, la Agencia de Cooperación de los Reguladores de la Energía (ACER o Agencia). La Agencia persigue llenar el vacío regulador que existía a...
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